云安社会管理：上下给力 官民互动

2011年07月10日 08:39
来源：南方日报 作者：雷辉,杨红雨

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云安南盛镇文化中心墙壁上挂着三农服务设置指南，包含各机构职能、办公电话、负责人手机。　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　赵洪杰　摄

地处粤西偏远山区的云安县，近期频频有来自北京、广州、武汉等地的专家造访，该县推出的社会管理新招，被认为具有很强的推广意义。

“官民互动，是云安社会管理最大的特色。”云安县委书记金繁丰说。一方面，云安在全省甚至在全国农村改革中首创组村镇三级理事会制度，为村庄治理提供平台，填补农村社会管理真空；另一方面，云安又掀起一场镇级大部制改革，将原有的“七站八所”归并为五个部门，迫使乡镇干部下沉、服务下沉、资金下沉。如此一来，政府以自上而下的服务形式强化社会管理，群众则以自下而上的理事形式参与社会管理，“上下给力、双向互动”的社会管理网络引人瞩目。

●理事会真正实现共谋、共建、共管、共享

6月29日，云安县石城镇，这里正举行镇乡民理事会、留洞村委社区理事会、横洞村民小组村民理事会衔牌揭幕仪式，这是云安县继在南盛、前锋两镇试点成立村民小组村民理事会之后，第一次集中在一个镇成立镇、行政村、自然村三级理事会，标志着云安县试点组建三级理事会的社会管理工作在全县全面推开。

进入云安县石城镇横洞村，映入眼帘的是一座颇有西式风格的六层小楼。“这是我们村民的自家住宅，可容纳一个家族18户人口。”村长兼理事会理事长张秀泉向记者介绍，这是群众自觉腾出土地、拆除危旧房屋、义务投工投劳1277人次，无偿捐地2336平方米，新建的42套“农民公寓”之一，这项工程解决了全村31%的人口住房，节约用地超7000平方米。

这功劳源于一个全新的村级自治组织——— 横洞村民理事会。

横洞村民理事会成立于4月23日，由全村133户的户代表民主提名和选举推出的9名村中有威望有能力的退休干部、复退军人、外出乡贤、经济能人、外来工代表等组成，以“民事民办、民事民治”为原则，以村民自治和公共服务为主要职责。横洞村村民理事会成立两个多月来，已完成村民关注的七件民生大事，包括：向上争取10个以上“以奖代补”项目建设；完成“三分两无”(雨污分流、人畜分离、垃圾分类、路无尘土、墙无残壁)环境综合整治工程、完成足球场、篮球场、居民健身广场等，并发动群众自筹资金110.54万元，捐物折款19.96万元，无偿捐地2336平方米。

据了解，村民理事会对村庄重大事项决策实行“一事一议”，采取“三议三公开”(理事会提议、理事走访商议、户代表开会决议，议案决议公开、实施过程公开、办事结果公布。)“自己的事情自己办，真正实现了‘共谋、共建、共管、共享’。现在村容村貌焕然一新，村民过上了令城里人羡慕的‘七星级家园’生活。”

张秀泉还告诉记者，理事会还计划建立基金会，对村内65岁以上老人给予一定的资金补助；建立助学基金，对考取大学的村民进行奖励；在村内建设针织厂，既解决村中剩余劳动力就业问题，同时也为村集体收入增加来源……

与村民理事会相对接的是行政村的社区理事会，镇级的乡民理事会。在村民理事会调解邻里小纠纷、兴办农村小公益、纠正群众小陋习、提出工作小建议、履行自治小职能之余，一些更重要的民意和更大范围的民事可以通过社区理事会进行商议，关乎到全镇民生大事的则可以上到乡民理事会进行反映和协商解决。

“云安组建三级理事会，源于农村社会管理的困惑。”金繁丰说，长期以来，政府对农村的社会管理主要依靠行政村，村“两委”的社会管理任务多、责任重。然而，由于人员、经费等条件限制，村级在社会管理过程的能力极为有限，很多问题鞭长莫及，管理真空普遍存在，管理难度极大，严重影响到基层社会稳定与发展。“责任与能力的倒挂迫切要求进一步强化基层组织管理效能，改革现行农村社会管理格局势在必行。由此，三级理事会在云安县农村综合改革中应运而生。”

●镇级大部制原有的“七站八所”归并为五个部门

与村民理事自下而上相呼应的，是乡镇政府的下沉。

“每天都有远近的领导下到村里来，他们会去到农田、桔园、猪场。”云安县南盛镇大窝村村支部书记邓建芳这些年发现了这一悄然的变化。“领导之后，很多大学教授、专业技术人员也下到村里。”而这对靠天吃饭的农民来说真是受益匪浅。

“我们就是变‘向上相对应’为‘向下相适应’，让乡镇干部到他们真正应该服务的人群中去。”金繁丰说。

关于下基层，一些群众有意见，认为这是“走过场，一阵风”。的确，一些地方为了响应加强和创新社会管理的号召，“运动式”赶干部下基层，但最终雨过地皮湿难以长久。而云安则是通过体制机制的改变，让干部下基层成为常态。

按照这样的思路，云安在近两年内推动了一场镇级的大部制改革。

镇政府原有的“七站八所”归并为五个部门，党政办、农经办、宜居办、综治信访维稳中心和社会事务服务中心。在此基础上，云安县首先给乡镇下放管理事权，将14个县直部门72项权力都下放到乡镇。同时，扩大乡镇的财权，去年县里共拨款4.2亿元投向农村事业。

更重要的是下放人事权，乡镇党委对乡镇副职有推荐权，调整个别镇班子成员有建议权，乡镇干部工作问责有处理权。2009年以来，通过乡镇推荐进入乡镇班子的达到30人，极大地树立了乡镇的权威。

下沉的不仅是干部和资金，更有现代化的资源。云安县充分运用信息化技术，把远程医疗、远程教育、远程招聘、远程审批、远程监督逐步向镇村延伸，使农民足不出户就能享受到与城镇居民同等的公共服务。目前，全县已形成覆盖农户的“一网连市场、一线解难事、一站办审批、一键强监督”全方位信息化服务体系。

“社会管理的目标是为广大人民群众提供高质量的、有效的管理和服务，所以，社会管理一定不是高高在上的，而是与基层老百姓的生活密切联系在一起的。基层社会管理水平如何，决定着整体社会管理的质量和效率，因此，基层社会管理是整体社会管理的基础。”清华大学人文社会科学院院长李强说。过去，由于资源的匮乏，一些地方基层社会管理难以做实，而云安则通过镇级大部制改革将干部与资源长久地赶到了田野。

●官民互动营造官民共治的社会治理格局

中央编译局副局长俞可平前不久写作的《走向官民共治的社会治理》一文引起广泛关注，文章称各级政府应当广泛吸收社会组织参与公共政策的制定，特别是积极发挥社会组织在社会管理创新中的重要作用，鼓励它们承担更多的公共服务，努力营造官民共治的社会治理格局。云安的镇村组三级理事会就暗合了这一思路。

“政府在群众中的威信越来越高了，群众在社会管理中的作用越来越大了，以前政府管不到、管不了、管不好的老大难问题现在可以解决了。”金繁丰将这一工程形象地比喻为政府和村民的“连心桥”。

有一件事情让云安县石材商会会长、云浮东润创展石材有限公司董事长古喜泉印象深刻，他告诉记者：“国道324线扩建时，受到部分企业的阻挠，政府想了很多办法都没解决，最终由三级理事会出面协调解决。”

今年1至6月份，云安全县发生的刑事案件共127宗，同比下降了25%；到今年6月份止，云安县万人犯罪率为万分之3.89，大大低于全省平均水平，是全省万人犯罪率最低的县之一。

长江学者、华中师范大学中国农村研究院院长徐勇教授认为，三级理事会制度获得了广大人民群众的极大拥护和支持，反响巨大，它让党群关系得到妥善处理，发挥了“补位”作用；村民自治得到有效促进，发挥了“聚力”作用；社会建设得到加强和完善，发挥了“抓手”作用。

在徐勇看来，其重要意义有三点启示：第一是重视群众主体作用，千方百计调动群众的积极性和主动性，以决策共谋集中民智、以发展共建凝聚民力、以合作共管汇集民意、以成果共享顺应民心，形成了政府和群众的良性互动和有效衔接；第二是注重挖掘传统资源，充分利用了外出乡贤认祖归宗、落叶归根的观念，通过评选乡贤、公德载史等机制，引导群众自律自强、互信互助、共建共享；第三是强调通过建立理事履职机制、互动评议机制、奖补激励机制等机制创新来加强和完善基层社会管理和服务体系，大大提高了社会管理的科学化水平。

而对于通过镇级大部制改革赶干部下基层，来云安调研的专家也给予了高度评价。“胡锦涛总书记提出提高社会管理科学化水平，完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局，而云安的探索正符合了这一理念。”徐勇说。

南方日报记者　雷辉　杨红雨

特约通讯员　周小林