《京都议定书》：二十年谈判 难阻末路命运

http://www.gesep.com  2011年07月06日  来源：南方周末  

核心提示：2012年，《京都议定书》第一承诺期结束，随着日期临近，很多发达国家急于甩掉“紧箍”——《京都议定书》第二承诺期。作为唯一一个具有法律约束力的减排文件，《京都议定书》大势已去。

           随着日期临近，很多发达国家急于甩掉“紧箍”——《京都议定书》第二承诺期。作为唯一一个具有法律约束力的减排文件，《京都议定书》大势已去。

　　波恩：甩掉“紧箍咒”

　　人类历史上第一个限制温室气体排放的国际法律文件——《京都议定书》——正挣扎在死亡边缘。

　　2011年6月底，德国波恩气候变化谈判会议刚刚结束。来自谈判桌上的种种迹象表明，2012年《京都议定书》第一承诺期结束后，第二承诺期的续签工作将无法按期完成，可能会推迟至2014年或2015年。

　　《京都议定书》第二与第一承诺期实现无缝对接已无可能，这已成不可否认的现实。若无第二承诺期，《京都议定书》就如“失去灵魂的空壳”。

　　于1997年通过，并于2005年正式生效的《京都议定书》，首次以法律文件的形式规定了缔约方国家（主要为发达国家）在2008年至2012年的承诺期内应在1990年水平基础上减少温室气体排放量5.2％，此为议定书的第一承诺期，并即将于2012年12月截止。

　　随着承诺期临近，很多国家急于甩掉这个恼人的“紧箍”——《京都议定书》第二承诺期。

　　波恩会议上，日本代表团一改以往闪烁其辞的回答，强硬重申日本政府拒绝《京都议定书》第二承诺期的立场。俄罗斯、加拿大等国随后表达了类似立场。就在一年前的坎昆会议上，日本代表团高级官员也曾发出类似信号，但在国际舆论压力下，随后的外交语言中又加以修正。

　　“气氛不对了，不论高级官员，还是低级官员，来自这些国家的代表团都明确表示不承认《京都议定书》第二承诺期。”从波恩会场归来的美国自然资源保护委员会能源与气候变化高级顾问杨富强对南方周末记者说。

　　日本、俄罗斯、加拿大等在内的发达国家之所以“厌恶”《京都议定书》，源于《京都议定书》为这些国家规定的减排指标。这些指标如同一个个“紧箍”套在发达国家头上。

　　“坚决反对”梯队之后，是包括澳大利亚、新西兰以及欧盟在内的“犹豫”梯队。曾一直坚决推动《京都议定书》的欧盟在波恩会议上也表现出了暧昧态度：“对于第二承诺期的承诺，前提是美国、中国在内的排放国也要加入其中。”

　　“中国作为发展中国家，肯定不会为了《京都议定书》把自己搭进去，承诺减排义务，”来自中国代表团的资深谈判代表告诉南方周末记者，“显然，美国也不会满足欧盟的这个条件。”

　　从波恩会议可以看出，《京都议定书》的谈判已严重停滞。这一停滞的结果是致命的，随着谈判的另一轨道——长期合作公约（以下简称公约）顺利进行，“《京都议定书》很可能逐渐被湮没、合并甚至遗忘，最后体面地死去”。

　　铁锤“敲”出来的《京都议定书》

gesep全球节能环保网　　作为亲眼见证《京都议定书》诞生的前任谈判代表，吕学都显然在情感上无法接受这样的结果。“凝聚了很多人的努力达成的一个均衡协议，放弃太可惜了。”

　　自1996年就担任中国谈判团代表的吕学都至今对《京都议定书》最后诞生的54个小时记忆犹新——“《京都议定书》是当年的谈判委员会主席、阿根廷驻华大使艾斯特拉达用锤子硬生生敲出来的”。

　　在《京都议定书》敲定的最后一次会议上，美国代表坚持加上“自愿承诺”的语句，这与《京都议定书》具有法律约束力的本质相违背。在这历史性的关键时刻，谈判主席、外交官出身的艾斯特拉达选择了“刻意”忽视美国代表的举牌，迅速敲下手中的铁锤。《京都议定书》就在铁锤声中，获得了全体通过。

　　作为全球最大的温室气体排放国之一，美国从气候谈判伊始，就一直坚持“不承诺减排义务”，要求“发展中国家同样减排”。

　　在1997年的京都谈判中，美国派出了史上最庞大的代表团，其中包括四十余名参议员。“每人手中拿着一个计算器，在涉及到减排数字等问题上，美国代表们算起账来毫不含糊”。中国代表团包括吕学都在内只有9人，很多时候需要“以一敌百”。

　　在力量对比悬殊之下，《京都议定书》不得不说是包括中国在内的发展中国家一个“历史性的胜利”——谈判桌上任何一个细节都有可能改变历史。

　　当年京都会议刚刚开始，趁人不留神，新西兰就抛出一个关于“发展中国家也要承担减排义务”的议案。中国代表团内资深的外交官钟述孔注意到了这一细节，迅速揭露和驳斥了对方的“阴谋”，随后，四十多个发展中国家群起反对，这一提案才没有蒙混过关。

　　从《京都议定书》诞生伊始，发达国家尤其是美国就一直没有放弃将发展中国家也纳入到这个强制减排体系中来的企图。“伴随着《京都议定书》从京都一路走到如今的波恩，发达国家的这一企图可以说是《京都议定书》曲折命运背后的根本原因。”主要负责《京都议定书》谈判的前外交部官员钱国强感慨道。

　　蒙特利尔到巴厘岛的拉锯战

　　确如钱国强所言，发达国家这种“拉发展中国家下水”的态度越来越强硬。2001年3月，布什政府宣布拒绝批准《京都议定书》，其余发达国家也对第一承诺期的减排“三心二意”。

　　以减排数额为例，2005年美国和加拿大的排放量较1990年增加幅度分别为19.2％和28.6％，即使是表现良好的欧盟，“如果将东欧转轨国家的因素排除，欧盟的排放比较1990年仍然是增加的。”杨富强说。

　　为加快气候谈判进程，从2005年开始，《京都议定书》启动第二承诺期谈判，一场漫www.gesep.com环保长的“拉锯战”由此展开。

　　2005年蒙特利尔召开的气候谈判大会上，俄罗斯先发制人，要求“谈第二承诺期可以”，但“前提是启动一个发展中国家自主承诺减排的谈判”。在持续了一晚上的谈判之后，双方同意建立一个长达两年的长期对话机制，在这个对话机制下，可以启动关于发展中国家自主减排的对话。

　　“这一长期对话机制事实上为巴厘岛行动计划做好了铺垫。”钱国强当时对此并不以为然，现在回头来看，“发达国家一边对于自己的减排行动采取缓兵之计，另一面，则仍然在图谋发展中国家的减排。”

　　“2005年之后的谈判陷入了所谓的‘分析陷阱’。”钱国强回忆说，每年一次的大会都在不停地分析发达国家的减排手段、减排潜力等技术问题，谈判被发达国家带入了一个又一个的“技术圈套”，发达国家减排的实际行动这一问题的本质却被忽略了。

　　2007年，在两年长期对话机制的基础上，发展中国家和发达国家各往前迈出重要一步，达成《巴厘岛行动计划》，形成日后谈判的基础——“双规制”，将美国等不是《京都议定书》缔约国国家的减排行动也纳入到《公约》机制下。

　　即便发展中国家作出了重大让步，包括同意采取“发展中国家适当减缓行动”，美国仍然不断使绊儿。在巴厘岛会议的最后一天，来自巴布亚新几内亚的年轻谈判代表直接起身对美国代表说：“要么同意，要么让开，不要阻挡我们！”

　　虽然美国在最后一刻签署了《巴厘岛行动计划》，但正如钱国强所说，“《巴厘岛行动计划》开了一个缺口，最后达成的所谓‘一致结果’并未明确是否具法律约束力”。这也导致了美国和发展中国家此后对《巴厘岛行动计划》的理解一直存在分歧，甚至小到对一个逗号的阐释。

　　被推向悬崖边的《京都议定书》

　　此后两年的谈判，对于谈判代表们来说，更像是一种折磨：发达国家要求越提越多，发展中国家越谈越失望。“《京都议定书》不谈，就没什么好谈的了。”在2009年哥本哈根大会前的最后一次正式磋商会议上，非洲集团轮值主席阿尔及利亚谈判代表坦言。为抗议发达国家“顾左右而言他”，非洲国家集体退席，谈判中断两日。

　　一个月后，一百多位国家元首来到哥本哈根，将人们对于谈判的预期抬至最高点。然而，就像一台过山车，嘉年华般的哥本哈根大会最后达成的《哥本哈根协议》令很多失望的人们泪洒会场。“在哥本哈根，《京都议定书》遭到了前所未有的危机。”一位谈判代表坦言。哥本哈根大会达成的《哥本哈根协议》，将《京都议定书》推向了悬崖的边缘。

　　很多会场的谈判代表并没有注意到，《哥本哈根协定》通过时同时带有两个附件，分别列出了发达国家和发展中国家的减排目标。“两个附件的形式没有明显的区分，没有对性质作出区分界定，等于没有将发展中国家和发达国家承诺行动做性质上的区分，这是整个谈判朝着模糊‘共同而有区别的责任’的方向迈出的重大一步。”上述谈判代表分析。

　　哥本哈根的最后48小时，对于这些谈判代表来说是最难熬的两天两夜。“坐在那里我们已经无话可说，领导人磋商已经定了结果，不论我们喜欢不喜欢，都不重要了。”亲历《哥本哈根协定》出台过程的谈判代表告诉南方周末记者。

　　2010年底的坎昆大会，花了两周的时间，实际上都是在强化《哥本哈根协定》的结果。“我们已经嗅到了未来的谈判将朝着更为松散的方向前行。”该谈判代表承认，作为唯一一个具有法律约束力的减排文件，《京都议定书》大势已去。这意味着持续近20年的气候谈判岌岌可危。

　　2012“后京都”时代

　　相比政治学家关注《京都议定书》的命运，很多金融机构和产业人士，更关心的是清洁发展机制的去留。

　　作为国内研究清洁发展机制的专家，唐人虎特别注意到《坎昆协议》里这样一句话：公约下建立的市场机制，将维持和基于包括“清洁发展机制”在内的三种灵活机制。

　　“我很乐观，从国外的政策来说，清洁发展机制一定会有一个替代品，否则以后再制定出新的游戏规则，谁来玩？”唐人虎这样说道。围绕《京都议定书》的灵活市场机制，搅动的是一个高达1200亿美元的碳市场。

　　对于碳市场的利益相关者来说，《坎昆协议》无疑是释放了一个强有力的信号：即使《京都议定书》无法实现平稳过渡，在《公约》下也将持续灵活的市场机制。

　　然而，这却意味着把《京都议定书》最后一线生机给抹杀了。“把清洁发展机制掏出去，《京都议定书》就更没有存在的必要了。”杨富强不无担忧地说。

　　欧盟成为这一方向的主要推动力：谈判场内，欧盟试图将《京都议定书》下灵活的市场机制保留；谈判场外，欧盟力推行业信用和行业减排贸易体系，试图补充甚至取代清洁发展机制。

　　“失去了《京都议定书》这样一个具有约束力的法律文件，发达国家和发展中国家之间的差别就无从保证。这种没有差别，会迅速地将谈判的进程转移到讨论发展中国家进一步的行动的问题上。”中国一位资深谈判代表对此忧虑重重。

　　“至少接下来的两年，我们会极力捍卫《京都议定书》，”该谈判代表直言，“如果2013年仍然谈不成，《京都议定书》就会彻底被人们遗忘了。”

　　当然，变数仍在：2013年，按照《京都议定书》条约规定，对缔约国在第一承诺期内的排放报告进行第一次评估；2014年，联合国气候变化专门委员会（IPCC）第五次报告推出；2015年，发展中国家在2020年后的减排义务可能排上谈判议程。

　　这些未来的变数，都可能对停滞不前的谈判注入一针“强心剂”。但对于《京都议定书》或避之唯恐不及或态度暧昧的发达国家来说，启动新的议定书谈判，让《京都议定书》“安乐死”更是他们乐见的。