征地住房安置中的法律问题评析

     【摘要】土地征收及其伴随的住房安置困境由两对内生性矛盾决定：集体土地的物权属性与生存保障功能的矛盾和土地征收的制度目的与附加功能的矛盾。具体案例的成功，可以作为此类案件的有益探索，但其中潜在的问题也要求相关的政策设计要回归理性，如统筹城乡社会保障，鼓励住房货币安置，明确住房安置政策等。
    【关键词】土地征收  住房安置  疑难法律问题  社会保障  政策设计理性
    引子：案件简介
    2005年4月，在C市X区务工的外来男青年罗某（城镇户籍），与当地农村女青年李某登记结婚。同年10月，李某所在村社集体土地被依法征收，李某代表其所在家庭与当地基层人民政府签订征地拆迁住房安置协议，约定住房安置方式为统建房安置，家庭安置人口为2人，安置面积为80平方米（其中罗某20平方米，李某30平方米，按照政策对于罗某与李某已婚未育情形增加一个人口分配30平方米）。2007年5月，李某与罗某因夫妻感情确破裂，经人民法院主持调解达成离婚协议，但双方就财产分割未达成一致意见。同年10月，当地基层人民政府按照最初约定，向李某、罗某交付使用1套建筑面积为80平方米的安置住房。对于已婚未育情形增加一个人口分得的30平方米住房面积，如何确定其产权归属，因双方未生育子女即已离婚而争执不下，故再次诉诸人民法院请求解决。
    受诉人民法院经审理认为，根据《中华人民共和国土地管理法》和《中华人民共和国物权法》相关规定，宅基地使用权是农民集体所有土地承载保障集体成员居住权利的、带有社会保障意义的制度设计，故宅基地使用权的取得以及土地征收后住房安置的分配均应以农民集体成员身份为基本依归。对于已婚未育情形增加一个人口分配的住房面积，是农民集体所有土地承载住房保障功能并维护代际公平的具体体现，从权利归属主体角度看，它并不归属于已婚未育夫妇双方，而是归属于将来可以取得该农民集体成员身份的已婚未育夫妇的子女，该已婚夫妇仅仅是该有关权利的暂时保管和可能归集主体。已婚未育夫妇的婚姻裂变所凸显的有关权利归属问题，只能顺着农民集体成员身份的基本脉络进行处理，才符合农民集体所有土地承载住房保障功能的基本法理。故对于罗某提出的要求平均分割该30平方米住房面积的诉讼请求，受诉人民法院依法判决不予支持。一审宣判后，双方当事人均未上诉，该民事判决已经发生法律效力。
    征地困境：两对内生性矛盾
    为了正确阐释和恰当评析上述案件，有必要在统筹城乡发展的宏观政策及城镇化趋势的时代背景中，剖析征地困境产生的深层次原因。
    集体土地的物权属性与生存保障功能之间的矛盾。在我国，社会保障体系长期以来仅覆盖城镇居民，农村村民实际享有的生存保障就是与集体成员身份紧密联系在一起的土地承包经营权和宅基地使用权。土地承包经营权和宅基地使用权对于农民而言，不仅仅是一种物权，更具有强烈的福利法色彩，它们承载着农民的社会保障，起着保障农民生存利益的重要作用。①由此决定，集体土地不可能是纯粹的物权，围绕着集体土地的制度设计也不可能在纯粹的物权法中得到完全阐释。法律对土地承包经营权的限制，特别是对宅基地使用权转让的限制，与其说是物权法的逻辑，毋宁说是基于集体土地负载的保障农民生存的现实考量。
    土地征收的制度目的与附加功能之间的矛盾。为了公共利益的需要，动用国家权力强制取得他人的土地所有权，是世界各国设立土地征收制度的共同目的。土地征收制度的全部正当性界限在于公共利益的限制。在我国，土地征收制度同时带有独特的附加功能，也就是充当新增国有建设用地的主要供应渠道。目前法律规定，国家原则上排斥集体土地进入市场，取得建设用地只能使用国有土地，国家严格禁止土地交易，土地所有权的移转只能是经由征收方式出现的从集体向国家的单向移转。因此，新增建设用地的主要供应渠道也就是土地征收，由此国家垄断了建设用地一级市场，城市政府也获得了土地市场垄断性“中间商”地位。②这种独特的附加功能，不仅为我们在我国城镇化历史发展背景下界定“公共利益”所遇到的阻力提供了注解，也为我们解读土地征收制度异化现象以及土地征收问题提供了钥匙。
    案件评析
    案件的判决思路。在统筹城乡发展及推进城镇化的进程中，伴随征地拆迁而产生的安置住房分割问题，是一个疑难的法律问题。本案审判对此作出了有益探索，现尝试分析其判决理路如下：
    首先，依据现行法律，本案民事判决提出了一个基本命题，即宅基地使用权对于农民而言不仅具有物权属性，而且具有住房保障功能。这是本案判决的理论基石和逻辑起点。这个命题不仅符合现行法律规定，而且契合我国当前社会实践，是本案民事判决取得良好社会效果的关键。
    其次，从动态保障和维护代际公平角度，本案民事判决对尚未具有胎儿形态之未来人利益保护作出了安排。其具体路径为：一、受权利能力作为权利义务“驻足集散”处所③制度法理的启示，认定本案中已婚夫妇仅仅是有关权利的暂时保管和可能归集主体。该已婚夫妇如果选择且生育了子女，则有关权利自然移转给其子女；如果选择不生育，则他们是该权利的最终归集者。二、识别具体的暂时保管和可能归集主体。判决中提出，应根据农民集体成员身份的有无来决定有关权利的暂时保管和可能归集主体。
    最后，本案的民事判决实现了宅基地使用权动态保障农民集体成员居住需要以及维护代际公平的目的，模糊的产权归属问题得到了较为圆满的处理。同时，这种判决安排也可以在家庭共同共有制度中找到理论支持。
    本案留下的思索空间。本案民事判决作出后，当事人均息诉服判，收到了良好的社会效果，也实现了个案正义，但仍有巨大的思索空间：
    第一，本案判决涉及的制度成本问题。民法通则规定公民的民事权利始于出生，继承法为胎儿利益保护作出了个别规定，但现行立法在尚未具有胎儿形态之未来人利益保护方面仍未有相应的具体的制度安排。相应的判决执行也不得不面临现行不动产登记等制度考验。
    第二，可能的参考适用范围。案中被征收土地地处城乡结合部，而且所在村社土地基本上是被成建制征收，几乎不再具备新增取得宅基地使用权的条件。故对于特定农民集体，如果土地被部分征收，新增人口尚有取得宅基地使用权的现实可能，也就不存在住房动态保障和代际公平的问题。
    第三，综合农民社会保障的考量。如果农民的社会保障水平达到了可以替代宅基地使用权的住房保障水平，上述问题也不会存在。故本案民事判决的参照适用还应当兼顾时间维度，即要动态考察农民的社会保障完备程度。
    结语：政策设计回归理性
    征地拆迁统建房分配以户（家庭）为单位，根据户内安置人口数目计算可以享受优惠的住房总面积，对于独生子女家庭以及已婚未育家庭，在家庭实际人口数目基础上增加一个人口计算统建房分配总面积。这种做法从代际公平及集体土地肩负的动态性住房保障功能的角度而言是合理的，但也加剧了家庭财产产权的不明晰性，极易引发“外部性”问题。它常常因家庭稳定而得以遮蔽，但家庭一旦裂变，其所隐藏的问题就立即释放出来。由于相关权利义务缺乏法律上可归集的场所，故本案中为未出生人分配的住房面积在离婚纠纷中的处理就成了一个棘手的法律难题。实践中，为了达到多分统建房面积的目的，“分户”是普遍的做法，其中既有父母与子女之间分家立户的，也不乏夫妻之间闹“假离婚”的，甚至还发生过“集体离婚”现象。譬如重庆市人和镇极乐村在实施土地征收补偿安置过程中，仅2005年，全镇就有1795对夫妻离婚，还有732对再婚婚姻。究其原因，是1999年颁布的《重庆市征地补偿安置办法》（市人民政府第55号令）第24条和第25条规定：一对夫妻只能分一套房，但离了婚单独立户，就可以各分一套房，并以优惠的价格购买；配偶为城镇户口且无住房，可以申请多分配一间屋。③因此，征地拆迁住房安置的制度设计应当合理，具体而言：
    首先，统筹城乡社会保障，逐步剥离土地保障功能。使农民逐步摆脱对土地的依附，是集体土地回归纯粹物权的重要途径，也是重构土地征收制度的基础性工作。
    其次，鼓励住房货币安置，科学制定统建房安置政策。在土地征收住房安置问题上，应当出台切实可行的鼓励货币安置的政策，因为货币安置较之于实物安置，更具优势：一、住房货币安置可以消除家庭财产的外部性弊端；二、住房货币安置可以克服统建房建设管理成本高，容易诱发权力“寻租”的弊端；三、住房货币安置可以避免统建房安置产权不明晰的缺陷。
    最后，制定住房安置政策应当注重系统性和明确性。例如，针对本案判决中所涉及到的，对于已婚未育情形增加一个人口分配的住房面积，可以预先明确其产权归属性质，预防纠纷发生，节约社会成本。
    （作者单位：西南石油大学文法学院）
    注释
    ①刘得宽：《民法诸问题与新展望》，北京：中国政法大学出版社，2002年，第70页。
    ②牛凤瑞：《中国房地产发展报告》，北京：社会科学文献出版社，2006年，第65页。
    ③“集体离婚”，《南方周末》，2006年5月25日。