配鱼食:撤区并乡

　　【颁布单位】 湖南省委／湖南省人民政府

　　【颁布日期】 19950310

　　【实施日期】 19950310

　　【章名】 全文

　　根据中央有关精神和我省农村的实际，省委、省政府决定，今年在全
省农村开展以撤区并乡建镇、简政放权为重要内容的乡镇体制改革。为把
这项工作搞好，现提出以下意见，望各地结合实际认真研究，贯彻执行。

　　【章名】 一、充分认识开展撤区并乡建镇、简政放权工作的重要性
、紧迫性

　　我省现有乡镇３４１２个，还有４８个县市保留有３９５个县辖区公
所，平均每个乡镇人口不到１５０００人，面积不足６０平方公里。这种
状况是在计划经济体制的条件下形成的，在历史上曾对农村发展、社会稳
定起过一定的积极作用。随着十多年来农村改革的深入和经济的发展，农
村情况发生了很大变化，特别是农村市场经济的发展，要求乡镇政府提供
多方面的服务。但现行体制已越来越不适应形势的发展，突出的弊端，一
是乡镇政权职能不全，责权利不统一，责大权小，无法对本区域内的政治
经济社会发展全面负责；二是一部分乡镇规模偏小，人力物力财力分散，
办不了大事。这种状况影响到基层政权的巩固，严重制约农村市场经济的
发展。因此，我们必须统一认识，下决心抓好撤区并乡镇、简政放权工作
。这件事抓好了，将有利于完善乡镇政权职能，提高行政效率，增强其对
农村社会经济事务的管理调控能力；有利于乡镇集中人力、物力、财力，
加快水、电、路、市场、通讯等基础设施的建设，扩大和完善小城镇整体
功能，优化生产力配置，加速区域经济的发展；有利于文化、教育、卫生
等社会事业的发展，促进精神文明建设，保持农村社会的长治久安；有利
于优化乡镇领导班子结构，提高战斗力，更好地为基层、为群众服务。各
级党委、政府必须站在加强基层政权建设，促进农村两个文明建设的战略
高度，把这项工作摆上重要的议事日程，切实抓紧抓好。

　　【章名】 二、明确撤区并乡建镇、简政放权工作的指导思想，主要
任务和实施步骤

　　指导思想：遵照中央关于机构改革的指示精神，以建立适应社会主义
市场经济的农村政权体制为目标，从实际出发，顺应生产力发展的要求，
遵循区域经济发展规律，合理确定乡镇的行政区划，强化乡镇政权职能，
理顺县市与乡镇的关系，逐步建立起责权利相统一的、灵活高效的乡镇管
理体制，更好地为农民群众服务，促进农市场经济和各项事业的繁荣。

　　主要任务：

　　（一）撤销所有的区公所，撤区的同时合并一批规模较小的乡镇，具
备建镇条件的同时建镇。

　　（二）将县市直属部门应该下放给乡镇的权力充分下放，建立乡镇新
的财况体制，理顺县、乡之间的关系。

　　（三）按照德才条件，择优配备好新的乡镇领导班子。

　　（四）合理确定乡镇内设机构、人员编制，理顺乡镇内部的管理体制
。

　　（五）进一步建立健全农村社会化服务体系，配套进行农村教育、卫
生、科技等领域的改革。

　　（六）因地制宜地搞好国有农场体制的改革。

　　实施步骤：这次撤区并乡建镇、简政放权工作，设了区的县要求在１
９９５年完成。具体到一个县，实施时时间要相对集中，可以在上半年搞
完，也可在下半年进行，还可以以地市州为单位，上半年搞一个县，下半
年全面完成。个别县、市今年搞完确有特殊困难的，经报请省委、省政府
撤区并乡建镇、简政放权领导小组同意后，可适当延期进行。未设区的县
，何时进行并乡建镇、简政放权工作，由各地、市、州自定。各县市具体
实施时，一般可分三个阶段进行：

　　第一阶段：酝酿准备。要做好的主要工作有：１、搞好思想发动，统
一认识，研究制订改革的总体方案；２、按照区划调整原则，合理制订新
的乡镇行政区划设置方案；３、组织对现有区、乡、镇班子进行考察，确
定撤区并乡后新的乡镇班子的组成方案，一时不能召开党代会和人代会的
，可先成立乡镇党的工作委员会，临时行使乡镇党委和政府的职权；４、
组织力量对区、乡、镇现有国有、集体财产进行清产核资、造册登记，明
确管理责任人，以防财产流失。

　　第二阶段：方案实施。要在充分准备的基础上，认真做好以下几项工
作：１、宣布区划调整和班子组建的决定，限期到位；２、搞好财产核实
和移交的工作；３、出台县直部门对乡镇的放权方案。可用县（市）党委
、政府决定的形式或县直部门与乡镇协议的形式予以确认。４、确定乡镇
新的内设机构和人员编制，初步进行人员分流。５、建立乡镇新的财税体
制。

　　第三阶段：巩固完善。要按照党章和法律规定开好乡镇党代会，人代
会，选举产生新的乡镇领导班子。进一步搞好人员分流工作，制定乡镇经
济社会发展规划和小城镇建设规划，逐步开展农村教育、卫生、科技体制
等方面的改革，建立健全各项规章制度，使整个工作走向正规化。

　　【章名】 三、切实把握好撤区并乡建镇、简政放权工作中的几个问
题

　　（一）关于确保人心安定、社会稳定的问题。

　　各地、市、州、县党委、政府，要采取有效途径，向广大基层干部群
众讲清作好这项工作的重大意义、目的、要求。同时，要明确宣布“五个
不变”以安定人心：１、包括农村生产责任制在内的党在农村的各项现行
政策不变；２、所有依法形成的经济关系不变；３、现有国家、集体、个
人财产（包括山林、矿产、水资源等）性质不变，区划变动时，所有企事
业单位一律按属地原则成整体地转移归属关系，凡单位、个人集资兴办的
工商企业、股份合作企业、公益设施形成的关系受法律保护；４、现有区
、乡、镇干部、职工的性质、职级、工资待遇不变（除人员分流时按政策
办理手续外）；５、村的区划不变。为保持稳定，撤区并乡的地方，要暂
停森林砍伐、企业破产、国有集体资产拍卖的审批，暂停工商企业的红利
分配、乡镇以及县直部门的招工招干等工作，以免增加人、财、物管理的
难度，造成不必要的混乱。要加强法制宣传，依法依纪严肃处理一切借改
革之机浪费、私分、侵吞、损坏国家、集体和公民财产，扰乱正常工作秩
序的违纪违法行为。

　　撤区并乡建镇工作，要紧紧围绕经济工作这个中心展开，以不影响农
业生产为前提。今年全省经济工作任务十分繁重，困难不少，必须从年初
一开始就要抓得很紧。尤其是防汛救灾和财税工作，不能因为体制的变动
而放松。只有把改革与经济发展紧密结合起来，才能从根本上维护社会稳
定这个大局。

　　（二）关于合理确定乡镇区划的问题。

　　根据兄弟省市和试点县的经验以及我省政治、经济、社会和自然地理
等方面的情况，新设乡镇一般以人口３─５万，面积１００─１５０平方
公里为宜，但具体到一个地方，又可因情而定，山丘区与湖区，经济发达
区与不发达区，近城区和边远区应有所区别。行政区划确定的原则要着重
考虑有利于经济发展这一因素，如原有乡镇的经济发展水平、经济流向、
产业结构、资源分布状况，以及交通、水利、邮电通讯等基础设施状况等
，尽可能做每个新设乡镇应有一、二项主导产业和一个有发展前景的集镇
，使行政区划与经济区划尽可能一致。同时，也要根据行政区划设置的一
般原则，即考虑山系、水系的完整和行政区划的历史演变、群众风俗习惯
等因素，以便于管理、方便群众，使区划设置与群众历史习惯、感情、心
理需求相吻合。还必须明确，乡镇区划调整，应成建制撤并，非特殊原因
，不得拆散分割。有边界纠纷的地方，应尽可能在这次撤区并乡建镇工作
中一并解决好。涉及民族乡的合并问题，要坚持自愿的原则，并要征求省
民委的意见。

　　（三）关于给乡镇下放权力的问题。

　　简政放权，是这次乡镇体制改革的关键问题。各地、市、州、县党委
、政府和省、地、市、州、县直有关部门一定要从大局出发，把该放给乡
镇一级的权力放下去。根据中央精神和双峰、华容、临湘等地的经验，我
省县直部门伸到乡镇的机构拟分三种情况对待：１、人、财、物、事四权
全部下放给乡镇，县直部门进行业务指导和依法监督的有：财政、教育、
民政、国土、交通管理、文化、广播、卫生、司法和农口各站、所、中心
等。２、人、财、物、事以上级部门管理为主，乡镇参与工作指挥和干部
管理，党团关系由乡镇管理的有：公安、法庭、国税、地税、工商、邮电
、农电、银行等，３、作企业对待，党团、户口关系属地管理，政策上、
法律上接受乡镇监督与领导的有：供销社、粮站、食品站、信用社、商业
保险等。乡镇党委政府的内设机构一般可设４─５个，有的也可以不设。
乡镇人武部接受同级党委和上级军事部门双重领导，机构单设，并按规定
配足专职人员。

　　乡镇政府应有一级财权，建立一级财政，并设金库。撤区并乡后，全
省每个乡镇都要设立乡镇财政所、地方税务所。在经济发达的大乡大镇，
财政所、地方税务所机构分设。一般乡镇，在做好工作的基础上，两所合
署办公，两块版子，一套人马。

　　（四）关于人员分流问题。

　　人员分流，一方面要坚决消肿，确保机构人员精干。另一方面也要尊
重历史，安定人心，调动积极因素，以利于改革顺利进行。总的原则是：
“统一接纳，逐步分流”，即合并时，区、乡、镇原有干部职工一律由新
的乡镇党委统一接纳下来，然后逐步做好分流工作。除了乡镇机关留用的
外，可分多种去向：１、安排到新设的乡镇部门机构。县、乡部门在乡镇
新设机构所缺工作人员，首先从现有乡镇干部中选用。２、领办、承办乡
镇企业，允许乡镇党政干部在企业兼职。３、转移到乡镇举办的各种服务
机构、经济实体中去。４、选派优秀中、青年干部下村任支部书记。５、
鼓励内退，允许留职停薪办实业。６、属农村临时聘用人员的，除优秀且
又确实因工作需要的继续留用外，其余给予一次性补贴辞退回村。

　　（五）关于在改革中坚持依法办事的问题。

　　撤区并乡建镇、简政放权，有不少工作涉及到法律、法规和现行政策
，必须把从实际出发和严格依法办事结合起来。要特别强调，区划的变动
必须严格按照法律法规规定的权限和程序报批。考虑到这一阶段工作量很
大，省和地、市、州、县的民政部门要组织力量集中办公，现场办公。各
县市的乡镇区划变动方案，由各地、市、州党委、政府把关，省民政厅及
时办理审批手续。党代会和人代会的召开要严格按党章和<<地方各级人民
代表大会和地方各级人民政府组织法>>的规定办事。乡镇撤并后，在新的
人代会召开之前，原依法选举产生的各级人民代表的权利、职责、义务不
变。

　　【章名】 四、大力加强对撤区并乡建镇、简政放权工作的领导

　　撤区并乡建镇、简政放权工作，事关重大，各级党委政府必须切实加
强领导。在省委、省政府统一领导下，成立由储波、胡彪、王克英、庞道
沐同志和省委现研究室、省委组织部、省民政厅、省人事厅（省编制办）
、省体改委、省农办和省财政厅等部门的负责同志参加的领导小组，具体
负责日常工作，督促检查。各地、市、州要根据中央和省委的有关精神，
把这项工作列入重要议事日程，成立相应的领导班子，认真做好发动、指
导、督促和方案把关工作。各县市党委、政府是这项改革直接的领导层和
操作层。党政一把手要亲自挂帅，党委、人大、政府、政协的领导成员要
全体动员。要抽调专门力量组成强有力的班子制定方案、组织实施。实施
过程中，要很好地把握区划调整、班子组、部门放权这三大重点，特别是
部门放权这个关键。省和地、市、州、县各有关部门要热情支持这项改革
，自觉主动地按照地方党委、政府的统一部署，把该放的权力放下去，并
下达放权的文件。各级纪检、监察部门，要配合改革及时宣布有关纪律，
严格执行，以确保改革的顺利进行。

　　１９９５年３月１０日