郑州松拓手表专柜:清末改革失败之脉络

　　在大的宪政框架之下，清末所有官员的权力都受到约束，大官有大约束，小官有小约束，规则是一样的，都是把权力关进笼子里。假设首先搬掉了官利未开这个拦路石，清末改革或许会呈现另外一个局面

　　谈到早在一百多年前的清末新政，有一种论调是非常有市场的，那就是“民智未开”，这并不是什么新调调了，早在清末，当时的改革者就对这个问题有着十分深入的讨论，即便时至今日我们的见识未必能超越当时激进派的思想。在这里，我侧重说说“官智未开”。

　　难以被肯定的“官智未开”

　　官智未开是相对于民智未开而被提出来的，也就是说，民智未开固然影响政治体制改革，官智未开则同样影响甚至更大。

　　毕竟，如果官智已开，如果官方有足够的权威，强力政改，同样可以推行不误，民众被动执行就是了。当改革侵害了民众的暂时利益时，他们没有办法反抗，想到通过阵痛可以换取将来的长远幸福，也就接受了改革，改革就可以开创新局面。因此，民智开不开，绝对不是影响政改的决定性因素，中国历史上，多数改革是自上而下的，极少自下而上，下面的改革要是得不到上面的支持和推广，基本上行而不远，一旦支持推广，却已经变成自上而下了。

　　但是，如果官智未开，要想改革就比较麻烦了。首先改革几乎无从提起，即便提起，也因人家“不解风情”而无动于衷，毕竟权力在官方，而非民间，如果靠权力推动改革，只有依靠官方。相对民众而言，官僚更清楚政治运行的状况，以及政治改革对国家民族的重要作用。在传统中国社会，读书人才能当官，官僚阶层远比平民阶层有文化，官智高于民智当是普遍现象。

　　官员有文化，信息又较一般人灵通，视野更开阔，所以，我们看到，晚清最早通晓世界时局的人，不是喝过洋墨水的留学生，就是朝廷的官员。林则徐就是一个很典型的例子，有人就曾把他比为中国“开眼看世界”的第一人。事实上，在他去广东之前，对西方也是相当隔膜的，一度以为西方离了中国的茶叶、蚕丝将难以生存。但到广东后，眼界大为开阔的同时，使他感到传统观念中对世界的描述及对夷人的看法，与现实大相径庭。他不再拘泥于成见，开始组织人员翻译外国书报，率先向国人介绍世界30多个国家的地理历史，他本人当然也因熟悉了解西方的历史和现状，完成了从官智未开到官智大开的蜕变。

　　在内忧外患双重夹击之下，民族危机深重，国家何去何从，如何自强于世界，这本是像林则徐那样的官员们日日面对和思考的问题，也是不断实践的问题。在不断地思考和实践之中，他们中的很多人都最终明白，国家强大、人民富裕、社会稳定并得以持续发展的有效办法，是进行政治体制改革，推行民主制度。这才会有封疆大吏如袁世凯、张之洞、刘坤一等人或单独上奏，或联名上奏，请求清政府进行政治体制改革，才会有清末新政的出台。我们能说这些官员都官智未开吗？

　　最高统治者的觉悟

　　如果将慈禧太后、光绪皇帝这些人也视为“官”的话，他们的“官智”往往要比一般的官员更加开化明智，要知道，戊戌变法虽是康有为领导的维新派的极力主张，但与光绪皇帝自己通过老师的教育，自己的阅读，和切身的眼见，从而官智大开、渴求政改是分不开的，这一切当然也绕不过慈禧太后的默许。

　　费行简在其《慈禧传信录》中记述说，太后曾对光绪皇帝说，变法图强，乃其素志，只是不同意“师日人之更衣冠、易正朔”。光绪皇帝在戊戌维新之前“泣告西后，不欲为亡国之主”，慈禧太后则说，“苟可致富强，儿自为之，吾不内制也。”可见，慈禧太后也不完全不是一个固步自封的老古董，要是这样，我们便无法解释，中国第一条铁路、第一艘轮船、军舰、第一座钢铁厂、第一所大学、第一批留学生、第一个国有银行以及最早的改革开放是在她当政时期完成的。

　　再者，清末新政是慈禧太后一手策划和推动的，不管她是不是因为经历了“庚子之乱”，狼狈西逃的耻辱而知耻后勇，意识到不改革政治无以保大清江山，不改革政治无以立国。总之，1901年1月29日，慈禧太后在西安发布《变法上谕》，把她曾经一手推倒的维新派变法纲领拿来自己施行。

　　新政最初主要进行行政体制、经济商业、文化教育改革，但到了日俄之战后，朝野上下都认为，日本战胜俄国，乃是宪政战胜专制。只有立宪能救中国，不对政治体制进行改革，光搞一些及表不及里的改革，无助于国家强大。对此，慈禧太后显得很开明，批准五大臣出国进行政治考察，大臣们归来汇报，大多都说要搞立宪，只有立宪才能保大清皇室万万代。

　　君主立宪国如日本、英国，保留了皇室，施行了宪政，这是慈禧看得见的。所以她说，“谕以只要办妥，深宫初无成见”，支持搞一场自我革命的改革。就是在这个最高“长官”的点头之下，1908年8月27日，朝廷颁布《钦定宪法大纲》和《议院法选举法要领及逐年筹备事宜折》，确定九年立宪规划，这也是千年未有之变局，如果官智未开，就定然不会有这开天辟地的头一回。

　　由此也可见，慈禧太后、光绪皇帝都有着开明的一面，并非我们想象的那样全盘反动顽固、愚昧专制。

　　因此，当谈到政治体制改革，一听那种“民智未开”、“官智未开”的论调，总会让我有一种莫名的难过。民智未开，只要强力推行民主政治，通过教育训练，民智自然会开，官智未开也可以如此效行，没有什么难得上天的事。即便很难，也没有人期望一步登天，总有学习摸索的过程，最怕就是以民智未开、官智未开为由，阻止政治体制改革。

　　两次改革失败的思考

　　另外，当我们说民智未开的时候，是不是隐含着官智已开的意思呢？如果是这样，完全可以以官带民，一起走向开化。官智已开，而拿民智未开作为不进行政治体制改革的理由，那说明，官僚根本就不想进行政治体制改革，只是拿民智未开做挡箭牌罢了。既然官僚更能清楚地认识到政治体制改革对国家民族的好处，却又不拿民智未开来阻挠改革，只能说明一个问题，就是“官利未开”，即官僚阶层不能够放弃或部分放弃既得的利益。

　　因此，虽然官智已开，官僚仍然会成为阻碍政治改革的主要力量，这个我们可以从“戊戌变法”和“清末新政”两次改革的过程中看得十分清楚。

　　改革本质是一次利益的重新调整，无论“戊戌变法”还是“清末新政”，对官僚利益触动最大的就是“变官制”，即行政体制改革。因此，也最受官僚阶层的抵制，改革变得困难重重。某种意义上说，两次改革失败，尤其是“戊戌变法”最后遭到镇压，光绪被囚、六君子被杀，维新派逃亡海外，究其根源就是因为“变官制”。而“清末新政”，虽说立宪，却一拖再拖，迟迟不愿意开国会，也主要是既得利益集团舍不得让出他们的既得利益。

　　“变官制”非但没有让官员让利，反而变本加厉，搞皇室内阁分明地表示要更加疯狂地维护既得利益。既然政治改革最后变成这样一个样子，让人失望不已，那就只好同情和支持革命了，随后辛亥革命一爆发，大清王朝稀哩哗啦就倒了。

　　不过相比较而言，“戊戌变法”在“变官制”上已经相当谨慎了，按照康有为的保守做法是，“勿去旧衙门而惟增置新衙门；勿黜革旧大臣而惟渐擢小臣；多召见才俊志士，不必加其官，而惟委以差事，赏以卿衔，许其专折奏事足矣。”主要意思和做法是，保留旧部门旧官僚，增加新部门提拔新才俊，保留的部门和官僚官位照坐、傣禄照拿，而新增的部门有差事却可能无官职。只有那些确实形同虚设的旧部门才予以裁撤。依据这个原则，新设了农工商总局，启用了一些新人。

　　按照变法者的初衷，原本打算设立制度局以总其纲，但是局面却变得迅即如平静之湖扔下重石，一时“朝论大哗，谓此局一开，百官皆坐废矣”，旧军机大臣更是火冒三丈：“开制度局是废我军机也！”表示宁可违抗圣旨，制度局也“必不可开”，结果就是变法遭到了官僚的集体阻挠。

　　官僚们敢于违抗圣旨，与光绪皇帝没有实权有关，他们知道，只有老佛爷慈禧才是真正的实权人物，只要有老佛爷撑腰，他们就不怕光绪皇帝。不过话说回来，光绪皇帝再怎么没有实权，毕竟是当朝皇上，皇上还年轻，以后还有归政的时候，皇上说要设制度局，你们说“不必更立名目，转滋纷扰”，公然与皇上作对，不是自毁前程吗？这必然是自己的利益受到了极大的挑战才肯拼死一搏。不过，最后，旧官僚得到了慈禧的支持，设立制度局的想法，终成幻影。

　　既要保留旧部门旧官僚，又新设部门进新人，财政开支必然大增。当入不敷出、财政难以为继之时，光绪皇帝就想把一些旧部门撤掉，如将詹事府、通政司、光禄寺、鸿胪寺、太仆寺、大理寺六衙门，归并到内阁及礼、兵、刑各部办公。对地方也有一些精简机构的动作，如裁撤湖北、广东、云南三省巡抚，以总督兼巡抚事。

　　这一下就像捅了马蜂窝，从中央到地方，不断有官员到慈禧太后面前诉苦告状，抗议如此“变官制”，认为此举“大背祖宗制度”，请慈禧太后“训政”。后来，慈禧见“戊戌变法”开始危及自己的权力，正好利用官僚们的反对呼声给光绪施压：“九列重臣，非有大故，不可弃；今以远间亲、新间旧，徇一人而乱家法，祖宗其谓我何？”慈禧这一发话，表明“变官制”就是变祖宗之法，祖宗之法是不能变的，“官制”岂能随便改？

　　既然不让改，那就一切复原，撤了的都恢复过来，新成立的农工商总局遂被废去。仅仅是小小一点行政体制改革在触动了官利的情况下，都不能有分毫的进展，改革之失败已在意料之中。这究竟是官智未开呢，还是官利未开呢？

　　再来看“清末新政”，大抵也是如此。这次改革，“变官制”也是重要一环，不过，这一次的改革设计师不再是毫无从政经验的康有为，而是有丰富的从政经验，时任北洋大臣，同时在中央兼参预政务处大臣、督办商务大臣、督办邮电大臣、会办练兵大臣等数项重职的袁世凯。

　　袁世凯既然抱着死也要变法的决心，行政体制改革方案也就更为全面大胆，它将原来的内阁、军机处、吏部、礼部、都察院全都撤销，新成立资政院、行政裁判院、集贤院、大理院、审计院等。如果说这些机构还只是合并归类，那么用责任内阁取代军机处，则是一次大突破。

　　这是将中央的权力枢纽做了一个根本改变，由军机处而转内阁，等于削掉了一些军机大臣的权力。这一招当然引起了铁良、荣庆等军机大臣的极大不满，在一次会议上，醇亲王载沣拔出手枪直抵袁世凯胸口大声说：“尔如此跋扈，我为主子除尔奸臣！”经奕劻调解，方才作罢。但可以看得出，一旦触动自己的官利，即便如醇亲王也不再为他们的大清江山着想了。

　　不光满清权贵对“变官制”极其不满，朝野的汉族大臣或者出于自己的利益考虑，或与袁世凯有过节，或者纯出于政治关心，也将矛头指向袁世凯。

　　他们认为在议院还没有成立之前，撤军机而让内阁，则无议院对内阁监督，责任内阁就变成了既不对皇上负责又不对议院负责的机构。这样，皇帝的权力旁落到总理大臣手里，为其所操弄，而袁世凯正想将来做内阁总理，这个改革实为他自己揽权做准备。还有人认为，之所以要让内阁统揽皇帝的权力，是因为“戊戌变法”时，袁世凯曾出卖过光绪皇帝，袁害怕光绪复出后报复自己，所以要提升内阁的权力，而贬低皇帝的权力，袁世凯被骂狼子野心也就在情理之中了。

　　不要说这些官利可能受损的官僚，就连宫中的太监都谩骂甚至想殴打袁世凯，因为他们听说袁世凯要把专门养太监的内务府裁撤掉，那样的话，太监们就要面临失业，他们也急着找袁世凯算账呢。

　　当然，这些王公贵族、大臣太监不光直接谩骂威胁袁世凯，还跑到慈禧太后面前去告状，又是哭又是闹，搞得鸡犬不宁。慈禧此时居然也寝食难安，向人诉苦道：“我如此为难，真不如跳湖而死。”是啊，改革一旦碰到既得利益集团，尤其是官僚集团的痛处，就必然碰到巨大的阻力，能不能啃下这块硬骨头是改革成败的关键，而历史一再地表明，改革往往改到此为止，往往也就以失败告终了。

　　连慈禧太后这样杀伐决绝的强势人物尚且觉得无奈，可以想见推动根本制度的改革是一件多么艰难的过程，甚至是对为政者智慧残酷的考验。官僚集团是统治者依赖的左膀右臂，大面积地得罪这个集团，统治者自己也将失去支撑的基础，他们本就站在一条阵线上，因此是不能不尊重官僚集团的意见的。否则，以慈禧太后的权威，完全可以将改革彻底推行下去，“保守势力”的阻挠不能不让她顾虑重重。事实是，这次“变官制”，只是少数旧部被裁并，多数未动，只是改名，军机处仍旧保留而不设责任内阁，官僚集团又赢了。

　　官利未开、制度未开实是首责

　　行政体制改革之所以困难重重，原因是变官制就意味着官员职权的变化，而职权与利益息息相关，有无职权，职权大小，利益收获都会天壤之别，习惯了只获利而不失利，只增利而不减利的官僚，哪怕是在行政体制改革中损失一点点利益，都有可能暴跳如雷，进而反抗，通过种种手段影响决策，或是改革政策的走向落实。如果官僚集团力量足够强大，完全可以架空改革者，就像“戊戌变法”中官僚架空光绪皇帝一样，让改革群龙无首。

　　但并不能因此就说官智不开，说他们不能明白改革对国家民族的重要意义（不排除这样的官员），而是当改革损害到他们的具体利益时，对不起，所有宏大高远的意义都得给他的现实具体利益让步。这就是官利压倒了官智的结果。改革不能深入，不是官智未开，实是官利未开，制度未开。

　　“戊戌变法”的时候，改革的步伐很谨慎，要官老爷让一点点利益都不让，民众莫之奈何。到了“清末新政”，社会危机已不同于从前，改革的目标大了很多，官老爷仍然一点点利都不想让，但这个时候，民众不再莫之奈何了，他们选择了革命，干脆把你们手中的利益全部都抢过来。早知如此，何必当初！

　　因此，从某种意义上说，那时的改革其实又是一种妥协，是不同利益集团间利益的互相让步。在这当中，尤其需要官僚阶层学会妥协让步，如果丝毫也不妥协让步，改革无法进行，貌似官利得以保全，但种种问题仍然在，而且由于改革无法推进而越积越多，最后只能靠暴力来解决，二到了那个时候，光脚的就不怕穿鞋的了。

　　对于既得利益集团，适当地妥协让步是明智的选择，表面上看，是舍弃了一些利益，长远地看，胜过被暴力改变而重新分配的权力和利益。学会了妥协，有话好好说，有事好商量，民主就来了，分享机制就来了，一种新的秩序就可以慢慢地建立起来，政治文明就提升了，社会就和谐了，也就不需要付出巨大的社会代价来换取社会的进步。

　　两次改革失败，似也说明改革的路径有问题，很可能颠倒了易难的关系。我们总以为政治体制改革是一个宏大系列的工程，改起来很难，而变官制的行政体制改革较为容易，依据先易后难的原则，先搞行政体制改革，事实却是，因为一开始就碰到了强大的既得利益集团的反对，让改革寸步难行，政治体制改革也就无从谈起，徒增失望。

　　我倒是以为，在大的宪政框架之下，所有官员的权力都受到约束，大官有大约束，小官有小约束，规则是一样的，都是把权力关进笼子里。这样，官员虽然觉得利益受损，但至少心里平衡许多，不觉得改革是厚此薄彼，阻力或许会小一些也未可知。

　　不管怎么样，假设首先搬掉了官利未开这个拦路石，清末改革或许会为历史呈现另外一个局面。