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清朝的住房保障制度 

默认分类 2011-02-19 09:57:48 阅读1026 评论0   字号：大中小 订阅

   清朝的住房保障制度
梁发芾
中国历史上的皇朝，并没有什么对于老百姓的住房保障制度。你有能力就自己盖房子，没有能力，就挖窑洞，钻地穴，搭草棚，那都是你自己的事情。而清朝有些例外，曾实行大面积的住房保障制度。有学者评论说：“清代旗人的官房保障制度是中国古代历史上少见的得到切实贯彻的住房权保障制度。其中，帮助获得住房财产权是最主要的方式，但限于财力，未能长期实行，但这是中国古代史上第一次较大范围、较长时间的尝试，有着重要的意义”（见张群《中国古代的住房权问题》《南开大学法律评论》2007年春秋号）。
其实，清朝的所谓住房保障，在我看来，根本没有什么重大的意义。如果说有什么重大意义的话，那是 通过政治暴力强行夺取被统治的老百姓的房地产，然后然后又辅之以政府财政补贴等等形式的对于特权阶级的住房保障，对于被统治者的老百姓来说，它意味着剥夺，根本没有什么保障可言。当然，如果说是尝试的话，那也取得了相当丰富的经验教训，给随后建立的中华人民共和国的官员福利房制度提供了路径。
清政府的所谓保障房，它保障的是作为统治阶级，也是统治民族的整个满族八旗的住房。有学者统计，满清征服北京后，八旗军队及其家属都在进入北京，拱卫皇室，当初的八旗军队近17万人，加上家眷，大概在60万人左右。虽然有些军队住房外地，但到顺治初年，北京内城八旗兵丁仍有8万人，加上家属至少有40万人。
那么，他们的房子从何而来呢？
就是抢劫，强迫汉民拆迁。
为了满足八旗官兵的住房需要，征服者的满清皇朝用暴力强制圈占民地民房。皇帝规定原来世世代代居住在内城的汉族官员、商贩和平民，除投充旗下外，全部搬出内城。“其原房或拆去另盖，或买卖取偿，各从其便”“限以来年冬搬尽”。当然，统治者也要伪装出一副给予被抢劫的房主予以补偿的样子，如顺治皇帝就发诏说“户工二部详察房屋间数，每间给银4两”。这个补偿标准是非常低的，因为几乎在同时出台（顺治5年）的屋价则例规定，头等房每间价格120两，二等100两，依次递减，五等房每间也要40两，而最差的末等房也要20两，四年后又改提为末等房每间30两。由此可见，抢占一间住房，补偿4两银子，只是一种象征性的补偿，哪怕被抢者的房子属于最差的末等房，补偿额不到原值的20%，而这些钱能不能真正交给被抢劫的原房主，那也是很有疑问的。
因为这种做法非常不公平，不合理，大概顺治皇帝也有些过意不去，顺治元年，皇帝颁发诏旨说，对于拆迁户，有土地租赋的，蠲免三年，房子被人分居的，田地租赋，准免一年。顺治五年，皇帝又颁发诏旨说，那些拆迁户“舍其故居别寻栖止，情属可念，有土地者，准免赋税一半，无土地者，准免丁银一半”。这种用减免赋税徭役的办法进行的补偿，不知到底能够有多少得到落实。而即使能够落实，免除一个人或一家人人丁税银的一半也绝对不够补偿房屋的价值。因此，这些所谓的补偿措施，并不能抹去打江山者利用政治暴力强取老百姓房产的血腥事实。
经过这样的强抢拆迁，内城汉族几乎全部迁至城外，内城中成为旗人的天下，形成了满汉分城的格局。城中原来明朝功臣贵戚的深宅大院，都归了满清的王公大臣，而旗下的官员，则按照品级分配住房，一品官分房20间，二品官15间，依次递减，最低的八品官也有3间房子。这种格局，在历史上或许是新的，但我们当然非常熟悉，按品级分配住房的做法，在中共建政后被全盘接受，今天仍然没有过时。
满汉分城之后，内外城的住房的性质就不同了。外城的汉族人的房子是完全的私房，而内城的八旗子弟住的则原则上是公房。这些房子要么是抢劫来的汉人的住房，要么是政府财政掏钱建造的，统一分配的，因此，属于官房。
我们知道，历史上一些皇朝，由于吃江山的人繁衍太多，胃口太大，最终究老百姓无法负担这些说得好听些叫做天潢贵胄，说得不好听就叫做蝗虫的宗室队伍的过分扩张，而灭忙了。明朝灭亡的时候，有人说朱元璋嫡系后代同时存活的已经有40多万，也有人认为没有那么多，但是，他们吃垮了江山，则是没有疑问的。满清统治中原，爱新觉罗皇子皇孙的繁殖力似乎比不上朱明，到灭亡的时候，按照玉牒所载，当时在世的不到10万人。但是，满清不同于朱明的地方在于，这个朝代，人们不但要负担越来越沉重的皇子皇孙的开销，而且，全国人民必须养活数量极为庞大的几乎整个统治阶层即八旗的生活。八旗人丁除了当兵当官，无需从事任何生产经营活动，被朝廷恩养起来。国家负责所有八旗官兵的俸米、俸银、房屋和土地，清初，八旗官兵生活费用的开支占了政府总支出的一半。数十万八旗官兵及其子弟，完全成为寄生虫。
他们由于养尊处优，生育率高，繁殖力强，政府无偿提供住房的压力越来越大。政府一方面或者无偿提供住房，或者给予货币补贴，由他们自己修建，另一方面，也想出一些其他有趣的办法。比如，康熙皇帝曾经要求占有四五十间房子的八旗官员，分拨出一间给没有住房的阶级兄弟。这种做法与今天有人妄想的让拥有大量空置住房的官员发挥一点慈悲心肠，将自家的房子拿出来给蚁族鼠族居住是一个道理。可想而知，没有人会理会这样的号召。碰了一鼻子灰的康熙皇帝很快就否定了自己的这个想法，还自问自答地说：“京师城内，大臣庶官富家，每造房舍，辙兼数十贫人之产，是以低渐狭隘。若夫敛取房舍以给无者，譬如剜肉补疮，何益之有？”
皇帝既然无力均贫富，就只有增加存量，建造更多的住房。1695年的时候，康熙皇帝进行了一次旗人的住房调查，发现有7000多人没有房子住，于是下令“与城之外，按各旗方位，每旗各造屋2000间”，2000间住房需要的费用大概是30余万两，皇帝认为，这相当于是建了一个大宫室。这倒也是。反正历史上的皇帝，都爱好修建巨大的宫殿，花费的民脂民膏无法计算。康熙皇帝把把本来可以给自己建宫殿的钱用于给他们那个统治阶级修建保障房，貌似也还算高尚。这样，八个旗就共建房16000间。
满清统治者除了将抢劫来的住房分给八旗官兵，并且在抢劫圈占来的土地上修建房主，按照品官级别无偿分配住房外，还实行另外一种政策，就是政府提供地皮，并且也提供货币，让他们自行建造。这种方法尤其用于前来归附的人员。对于归附的兵丁，政府按照一人一间的标准分配住房，但不是实物分房，而是给予货币补贴，即按照一间房30两银子的标准（后来又降为20两），分发货币，让他们在政府无偿提供的地皮上盖房子。这种变化，或许就是政府已经无财力负担这个庞大的寄生阶层的住房问题的一种表现。反正政府给的钱就这么多，你想盖得好一些，那只有自掏腰包了。
其实这样仍然不足以解决日益膨胀的八旗住房问题。无可奈何之下，出售公房，按揭买房的办法也想到了。1723年，清廷颁发八旗田宅税契令，从法律上承认旗人所拥有的房屋和土地为私有财产，1733年，又进行住房制度改革，出台“现银任买官房”和“指扣俸饷任买官房”两种办法。现银买房，是允许八旗人员拿现钱购买政府的官房，当然，价格一定是低廉的。掏钱买到的官房立即就拥有产权，成为私房，可以交易。而“指扣俸饷任买官房”，类似今日的贷款买房，是允许八旗官兵以俸禄和薪饷做抵押，向政府购买官房。一次先交纳一定的首付款，剩下的从薪饷俸禄中逐年扣除。所欠款项扣除完毕后，官房就属于个人的了，可以随意翻修，也可以和其他私房一样出售买卖。这些官房因为地皮是无偿的，价格一定也是非常优惠的。对于这种官房出售，政府也有种种限制，比如不许倒卖谋利，一人不能多买，尤其限制拥有丰厚俸禄的高官多买。这当然是为了保障中低旗人的利益而设定的。但是，这些规定是不是真正挡住了达官贵人以低价购买官房谋利的行为，不得而知。以今天的经验推测，大概高官厚禄者低价买官房而取利者当不在少数。
清朝统治者对于旗人的住房保障制度，一直实行到清朝后期。相声大师侯宝林是旗人，他小的时候就在清政府提供的保障房中度过。据说慈禧太后宣称从自己的脂粉钱中省下一些，在外面盖了房子，供贫困的旗人居住。而侯宝林在回忆录中则认为那房子是高价租给穷人的，不知是否如此。至少可以知道，到侯宝林小的时候，清朝给八旗的住房保障政策仍然是残存着的。
满清政府的住房保障，确确实实用国家的地皮和财政的银钱，为一个庞大的八旗集团提供了住房保障。你如果从这个特权阶级来看，这个住房保障的意义是很大的。但如果从全社会来看，这种保障意味着对于被统治者的剥夺，它是极为不公平的。而非常有趣的是，满清的这种住房保障政策，给后来的中共住房政策直接提供了经验，五十多年的住房政策和制度，基本上是满清当年政策的依样画葫芦而已。
（详情请参见：
张群《中国古代的住房权问题》《南开大学法律评论》2007年春秋号
仲伟民《清代北京的住房制度及房屋买卖——从房契看北京人生活水平的变迁之一》

王钟翰《康雍乾三朝满汉文京旗房地契约四种》