邯郸北大青鸟图片:破除“三农”问题的“三驾马车” - 聚焦三农 - 农村发展研究会

破除“三农”问题的“三驾马车” 发布时间:2010-11-30 11:53:24 作者:党双忍 来源:价值中国网 破除“三农”问题是全面建设小康社会的战略任务，是全党工作“重中之重”。党的十七届五中全会关于“十二五”经济社会发展的建议，为破解“三农”问题提供了新的强大推动力。“十二五”期间，将“以科学发展为主题，以加快转变经济发展方式为主线”。“统筹城乡发展，积极稳妥推进城镇化，加快推进社会主义新农村建设，促进区域良性互动协调发展”。按照十七届五中全会设计的“路线图”，“十二五”期间将进入统筹城乡发展、积极稳妥推进城镇化和加快推进新农村建设“三驾马车”并驾齐驱，彻底破除“三农”问题的新时期。

　　一、新时期的“三农”问题

　　早在1996年，温铁军博士就提出了“三农”问题。当时主要指以农业为主的农村地区的农民生存状态问题，这个时候的“三农”问题还局限于学术研究。世纪之交，“三农”问题恶化，农业生产徘徊、农村发展缓慢、农民增收困难、负担加重，城乡矛盾突出。2000年，湖北李昌平给总理写信，反映当时“三农”现状：农民真苦，农村真穷，农业真危险。由此，“三农”问题引起社会各界的广泛关注和强烈反响，可谓“震惊朝野”。之后，“三农”问题泛指农村、农民和农业问题。

　　习惯成“自然”，习惯出“误区”。“失之毫厘，差之千里”。厘清概念，正本清源，是研究探讨问题的基础。深刻认识和准确把握新时期“三农”问题，必须重新审视和理解农业、农村和农民这三个基本概念。首先是“农业”。农业的概念，有广义农业与狭义农业之分，也就是“大农业”与“小农业”之别。“小农业”专指种植业。“大农业”则是农、林、牧、渔业的总称，也可以认为是一个产业集群。农业最基本的特点，是产业经济活动与动植物生命活动交织在一起。农业受到生命规律与经济规律的“双重制约”。其次是“农村”。无论是政策还是学术话语中都缺少农村定义。在习惯语义中，农村是中心城区和县城以外的广大地域。这个概念把“镇”放在了“农村”。这是因为我们“镇区”的概念不够清晰。大家知道，“镇”是“城”之尾，“村”之首。在工业化、城镇化时代，有必要强化“镇”的“城”之功能，弱化“镇”的“村”之功能。再次是 “农民”。农民的概念歧义更大。本来，农民是从事农业生产的劳动者，是工、农、商、学、兵的一成员，尤其是与工人并列对应，是职业的概念。我国长期实行城乡二元户籍管理制度，固化了“农业户口”和“非农业户口”，只要是“农业户口”都被冠以“农民”称谓，混淆了职业与社会身份。其实，登记为“农业户口”的人群中，有从事农业的人口，也有从事工商业的人口。也就是说，农村居民中有农民，也有工人、商人、学生，各行各业，各色人物。“农民工”本不是“农民”，因为户籍背下此名。如此在户口上“一刀切”，有失社会公平，必然带来诸多混乱。

进入新世纪后，中央连续发出多个“一号文件”，密集部署破解“三农”工作。实行“多予、少取、放活”方针，建立“以工促农，以城带乡”机制，统筹城乡发展。先后出台农业税费改革、教育体制改革、乡镇综合改革，以及构建新型农村社会保障体系等一系列重大强农惠农政策，强力破解“三农”问题，并取得了显著进展。近年来，农村经济较快发展，乡村面貌较大改观，农民收入持续增长，农业基础有所加强。但是，城乡二元体制的深层影响依然存在，城乡一体化发展格局尚未形成，农村基础设施和公共服务仍然薄弱，农业现代化进程步履艰难，农村居民权利保障程度低，城乡收入差距继续扩大。2009年城乡居民收入比扩大到3.33:1。新时期的“三农”问题，表面是产业问题、收入问题。深层原因却是发展方式问题、体制机制问题。具体来说，就是农村产业与城镇产业结构不对接，农村社会与城镇社会发展不协调，农村居民与城镇居民权利不对等的问题。新的历史时期，着力构建“三城”与“三农”的良性互动关系，对于彻底破除“三农”问题具有决定性意义。

　　这里，有必要把“三农”问题与“三城”问题进行比对研究，把“三农”问题放在城乡关系演变的大背景中进行系统考察。新中国创建60年来，城乡关系的演变过程就是“三农”和“三城”关系的演变过程。计划经济体制和优先工业战略，使得国民收入分配严重倾向工业、倾向城镇。人民公社和国有企业是计划经济体制的两大支柱。实行城乡“一刀切”、“一分为二”，画地为牢，固化了城镇居民和农村居民身份，分割扭曲了城乡关系。城乡居民象“螺丝钉”固定在人民公社、国有企业等单位体制内。城乡二元户籍制度就像在城乡之间构建的“隐形墙”，农业户口与非农业户口的城乡居民，在食物分配、劳动就业、医疗卫生、教育培训以及社会保障、政治权利等方面存在重大差别。工农产品价格“剪刀差”是“暗税”，是“税外税”，成为农业向工业、乡村向城镇输送利益的“加速器”，导致城乡产业不对等，农村居民为此付出了巨大代价。人民公社化消无声息地使农户土地转化为集体土地，农户丧失了业主地位。人民公社解体后，在维持土地集体所有制的基础上，推行农业家庭经营，土地使用权以“按人均分”的形式回归农户，农户重建了业主地位。但是，由于过多地强调土地的保障功能，而限制了土地的财产功能。土地产权短缺是现阶段农村发展面临的突出问题。
“三农”问题并非中国独有。但“三农”问题程度之深，中国“独一无二”，“三农”问题影响之众，中国“独一无二”。中国“三农”问题有着深刻而复杂的制度根源。彻底破除“三农”问题，必须努力实现农业与工业的配套衔接，农村社会与城镇社会的协调发展，农村居民与城镇居民权利的均衡配置、良性互动。必须统筹城乡发展，加快推进新农村建设，推进城镇化，创建新型城乡关系，构筑城乡发展一体化机制体制。

　　二、加快推进新农村建设

　　新农村建设是破除“三农”问题的重要载体，也是奠基工程。十六届五中全会部署了新农村建设，其本义就是破除“三农”难题，构建和谐社会。新农村建设具有两个战略支点：一是让农村居民的生活更幸福、更美好。预计到2030年，我国城镇化率将达到70%，届时农村居民仍接近5亿人口。新农村建设，就是为这部分人口提供更好的基础设施、公共服务和社会保障，满足他们建设美好家园，过上幸福生活的需要。二是为进城的农村居民提供可靠支持。通过发展农村产业，加强教育培训，开辟增收渠道，支持农村“三转三分”，即转产转业转移、分工分业分化，使他们积累由农业转向工商业，由乡村转向城镇的能量。

　　农村不同于城镇，城乡一体化并非城一样化。无论是“旧农村”还是“新农村”，农村的基本特点都是产业上以种养业为主，配套发展工业、服务业；在经营主体上，以户营经济为主，小规模大群体；在空间布局上，以农户聚集形成的村庄为主，星罗棋布。农村建设必须突出以农业为基础的产业发展，提升户营经济水平，夯实基础设施，增加公共服务供给。那些经过产业跃迁，农业产业不复存在，土地和就业非农化的村庄，虽然保留了村的建制，村的名分，但其实上已经实现了工业化、城镇化，成为城镇体系的一部分。在理论上，不宜再将这部分村称为“农村”，更不应作为新农村的“旗帜”、“典型”。

　　村是农户的聚合体，是农业的载体，村民自治的单元。新农村建设必须以村为依托。村庄规模小、群体大，村情差异明显。不同的村发展阶段不同，综合实力不同，自治能力也不同。村的建设与发展，没有万全之策，灵丹妙药。必须从实际出发，因村制宜，因村施策，逐村突破。宝鸡市实施新农村建设晋星创建机制，就是尊重每个村的实际情况，分别确定建设与发展目标，针对性采取操作举措。村庄是向农户提供基础设施和公共服务的基本单元。总体而言，村庄聚集的是“穷人”，没有筹集公共产品资金的能力。即使有能力，筹资的难度也很大。再加上长期实行城乡二元体制，村庄公共产品欠账过多，现在到了还账的时候，也有能力还这个欠账。要整合资源，实施基础设施和公共服务“项目到村”工程，最大幅度改善村庄条件。

增加农民收入是“重头戏”。现在所说“农民增收”，其实是“农村居民增收”，并不单指从事农业人口增收。也就是说，农民增收不仅是农业问题，也不仅是种养业农户问题，而是所有农村家庭的增收问题。农户是农民增收的基本单元。推进农户发展转型是促进农民增收的基本路径，也是新时期发展现代农业，建设新农村的重要内容。要坚持“三业并举”的增收思路，向产业发展要增收、向扩大就业要增收、向推进创业要增收。具体来说，就是推进农户由农业经营向工商经营转型；由兼业经营向专业经营转型；由内部兼业向外部兼业转型；由业主经营向要素提供者转型。要综合运用经济手段、社会手段和行政手段，发展农村非农产业，壮大县域经济，拓展劳动力转移就业空间。解决好教育培训，劳动就业，社会保障，提高农民素质，增强自我发展能力。

　　推进农业发展转型是主攻方向。加快农业产业结构战略性调整，促进关键适用技术推广应用，加强农业基础设施建设，促进农业生产经营集约化、专业化、产业化、特色化，提高农业综合生产能力、抗风险能力和市场竞争能力。发展多种形式的适度规模经营，支持专业农户、家庭农场，发展农民专业合作社，解决好农户小规模分散经营而产生的小生产与大市场的矛盾，加快农民分工分业分化过程，促进农村非农产业的发展和农业劳动力转移。

　　改革是加快新农村建设的强大动力。完善农村基本经营制度，强化对农民家庭土地财产权利的保护，赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权，建立土地承包经营权依法自愿有偿流转的机制。在城镇和农村之间建立平等的要素交换关系，积极稳妥推进农村土地整治，完善农村集体经营性建设用地流转和宅基地管理机制，探索建立城乡统一有形的土地市场，实现集体土地要素价值化。深化乡镇机构改革、农村义务教育改革和县乡财政管理体制改革，为全面推进新农村建设提供机制保障。

　　三、积极稳妥推进城镇化

　　“富裕农民就要减少农民”已经成为破除“三农”问题的一条“铁律”。过量人口拥挤在狭窄的土地上是农业脆弱、农村发展缓慢、农民增收困难的“症结”之一。要把大量隐形失业劳动力转移出来，是最终消除贫困，缩小城乡差距的必由之路。在工业化、城镇化阶段，部分农村居民离开土地、离开农村，到城镇发展是一个不可逆转的大趋势。工业化、城镇化将吸纳农村剩余劳动力、剩余人口。“农民工”是农民的后代，“农民工”的户籍在农村，但解决“农民工”需要所做的努力在城镇，随着城镇人口增加，高收入人口比重上升，被城市化缓慢压抑的第三产业的发展空间和就业空间也就会逐步释放出来，从而提升国内需求对经济发展的拉动作用。

城镇化过程就是“农民进城”的过程。“农民进城”的准确表述应该是“将符合落户条件的农业转移人口逐步转为城镇居民”。这里有两个关键要素，一是符合落户条件，二是农业转移人口。“符合落户条件”是指有进城愿望且具备在城镇生活和居住的能力；“农业转移人口”则是指这部分人不是从事种养业的“农民”，而是从农业分离出来，从事非农产业的农村居民。因此，进城的“农民”是农村居民中并不从事种养业的居民，是登记为“农业户口”却以非农产业为生的居民。就破除“三农”问题而言，城镇化的本质是为农村“三转三分”（分工分业分化、转产转业转移）创造条件。

　　我国城镇化严重滞后于工业化，值得反思的问题很多。一是过分注重中心城市。大城市不断扩容，中等城市也在崛起，而为数众多的中小城镇规模小、基础差、发展慢。大部分县域内的镇，镇区人口区区千余人，甚至几百人，人气不足，难以产生集聚效应，更无法产生辐射带动作用。二是“农民进城”成本高。延续半个世纪的城乡二元体制，使得城乡差异巨大，抬高了“农民进城”门槛，增加了“农民进城”成本，延缓了“农民进城”步伐。三是城镇发展普遍缺少科学规划。建设中不注重合理布局，地上建设推进快，基础设施、公共服务配套跟不上，“土地城镇化”快于“人口城镇化”。四是城镇化缺乏制度保障。由于制度和政策调整跟不上，绝大多数进城农民并没有落地生根成为城镇居民。劳动力“非农化”并没有导致与之相应的人口“城镇化”。

　　理想的城镇化是大中城市、小城镇和农村居民各占1/3。以此估算，在未来20年，我国还有4亿农村居民需要转为城镇居民。这将是人类城镇化史上最为恢宏壮观的一幕。这一过程必然是一系列复杂的经济社会事件，既是重大的经济发展转型，又是重大的社会发展转型。要科学推进城镇化，防止片面追求城镇化率的“过度城镇化”和强迫“农民进城”的“被城镇化”，提高城镇建设规划品质和城镇化品质。“小城镇、大战略”。要注重中小城市和小城镇的发展，完善城镇体系，加强基础设施，提升承载能力，增加城镇生活的便利性和吸引力，低成本高效率接受有条件进城的农村居民。

就业是民生之本，也是进城农民真正转为城镇居民的根本和基础。所谓“以工促农，以城带乡”，首先是“工”要强，“城”要壮，这样才能“促”得有力，“带”得可靠。要加快发展中小企业和资源劳动密集型企业，不断扩大就业容量，增加城市就业机会。统筹考虑解决城市就业问题和农村剩余劳动力转移问题，建立城乡劳动者平等的就业制度，加强转业农民培训，将农业劳动者已经具备的潜在能力通过专门培训，转化为现实技能，适应职业转化需要。切实保障进城农民权益，增强就业稳定性，不断提高收入水平。

　　要素自由流动是成熟市场经济体的显著标志。劳动力是重要生产要素，实现劳动力自由流动城乡发展一体化的首要条件。农民进城既非政府鼓动的结果，也不是市场驱赶的结果，而是在其获得充分自由迁徙权的基础上作出的自我选择。政府需要多做权利辅导和保障，那些担心农民进城会挤占城市公共资源、引发社会不稳定因素等等的顾虑都是对农民权利的歧视和漠视。自2000年国家宣布“县以下放开户口限制”以来，到现在各地推进“农民进城”，农民获得的迁徙自由都是有限的，甚至在有些地方是伴有苛刻条件的。成都首次提出“城乡统一户籍实现居民自由迁徙”，不仅自由迁徙不受任何限制，而且在在住房、就业、医疗、教育、社保等基本公共服务方面都实现了城乡统一。这一探索实践是一个重大突破，彻底打破了城乡二元户籍界限。只有给农民充分的自由迁徙权，“农民进城”才能凸显其应有的价值。

　　四、统筹城乡发展

　　“三农”问题的成因错综复杂，但根源在于城乡二元治理结构。特别是在我国总体进入“创建新型城乡关系”的历史时期，很多改革不考虑统筹城乡发展就无法推进，只有统筹考虑城乡经济社会发展，从根本上改变城乡分割的二元结构，才能使城市和农村紧密地联系起来，推动城乡生产要素优化组合，实现城乡经济社会一体化发展。从发展的角度看，城乡一体化不是一样化，不是要消灭乡村，城乡差别将是长期存在的。但是这种差别或者区别，应该只是城乡之间不同的社会形态和经济内容，而不应该是体制制度的区别。推进城乡统筹发展，既是城乡、工农、农村居民和城镇居民利益格局的调整，也是一场深刻的社会经济制度的革命。

城乡制度对接统一。加快制度创新，破除城乡二元结构，是统筹城乡发展，创建新型城乡关系的根本举措。在市场经济条件下统筹城乡发展，客观上要求城乡居民具有平等的社会权利，并在城乡之间采取统一的经济社会政策，包括劳动力在内的各种生产要素可以在城乡之间自由流动。要在旧的城乡二元制度的重点领域、关键环节实施改革攻坚，着力推进户籍、土地、社会保障、金融服务和市场机制等五项制度改革，构建统筹城乡协调发展的制度体系，进而为破除“三农”问题探索新途径、提供可靠的制度保障。这其中最关键、最核心的是户籍制度和农村土地产权制度的改革。

　　城乡产业联动发展。十七届五中全会强调“加快转变经济发展方式”。转变发展方式不仅仅是宏观经济和工业企业，农业也有转变发展方式问题，而且任务相当繁重。在统筹城乡发展中，必须坚持工业反哺农业，城市支持农村的方针，要加大财政转移支付力度，采取各种有效的政策措施从多方面增加对农业和农村发展的投入，带动社会资金进入农业和农村，加大强农惠农政策落实力度，夯实农业农村发展基础。迄今为止，我国工业化任务尚未完成，仍需继续推进，推进过程中必须与城镇化协调同步，要把以城市利益为导向的工业化路线改为城乡联动的工业化路线。着眼农村产业和城镇产业的对接互动，进一步强化城乡产业内在联系，以工业化的理念推进农业产业化，以现代农业的发展促进二、三产业升级，以现代服务业的发展推动产业融合，实现城乡产业的联动发展。

　　城乡社会互融进步。以往受制于城乡二元治理结构和思维定势，作为公共服务产品的提供者，政府把更多的精力和资金投入到了城镇，农村居民难以有效获得政府提供的基础设施和公共服务，直接导致城乡教育、医疗、文化资源配置严重失衡。政府必须承担起相应的责任，切实增加基本公共服务的供给总量，调整公共服务支出结构，坚持城乡统筹的原则，以覆盖农村居民为重点，促进城镇基础设施向农村延伸，加速实现城乡基础设施联网对接，缩短城乡之间的“空间距离”和“设施落差”。要统筹配置各类公共服务资源，促进城乡各项社会事业共建共享，使得农村居民与城镇居民一样享受均等的教育、文化、医疗、卫生和社会保障等公共服务，真正满足城乡居民的普遍性的需求。

　　城乡居民双向流动。统筹城乡发展，归根到底是实现人的发展，不断提高城乡居民的生活品质。实现城乡之间人口自由迁徙是城乡一体化的首要要素，这也是创建新型城乡关系的基本要义。但是我们要看到，现阶段所讲的城乡自由迁徙，主要是鼓励农村居民进城居住、生活和就业，这只是城乡一体化的单向反映。发达市场经济国家的城乡一体化都是按双向流动处理的。我国的城乡一体化最终应当也是双向的，不仅农村居民进城可以不受限制的自由迁徙，愿意到农村去生活、工作和投资的城镇居民也可如愿以偿。城乡居民双向流动，也可以促进城乡生产要素自由流动，让相对富裕的城镇资本、科技、人才等要素“无障碍”地进入农村，为农村创造出更多发展机会，进而更好的促进城乡产业联动发展和城乡社会互融进步，最终实现城乡双向互利共赢。

　　在我国，“三农”是个老问题，但彻底破除“三农”问题需要新观念。温家宝总理指出：“建设新农村与推进城镇化是统筹城乡发展、推进现代化的两个重要方面；解决‘三农’问题必须走中国特色的城镇化道路。我们推进的城镇化，是能够带动农村发展的城镇化；我们要建设的新农村，是城镇化进程中的新农村。”这也充分说明，惟有新农村建设、城镇化和统筹城乡发展共同作用，并驾齐驱，才能最终破除“三农”问题。“三驾马车”破“三农”，需要加力提速，策马扬鞭，科学驾驭。