蛋雕线刀刻刀:两田制是化解三农问题的有效途径 ( 转载)

两田制是化解三农问题的有效途径

　　 摘要：“三农问题”的根本是农村土地制度问题。本文在分析农村既定土地制度存在问题及产生的影响上，提出了在坚持农村土地长期承包的前提下，建立保障田与发展田机制，来完善双层经营体制。

　　关键词：“三农”问题，农村土地制度，“两田制”，土地流转，规模经营

　　党的十七大报告强调：“解决好农业、农村、农民问题，事关全面建设小康社会大局，必须始终作为全党工作的重中之重”。因此，统筹城乡发展，推进社会主义新农村建设，进一步全面建设小康社会，必须解决好“三农”问题。而影响解决“三农”问题的核心是土地问题。可以说，解决好农民与土地的关系问题，就解决了农民的生存、发展和保障问题，也可以促进中国社会的和谐稳定与发展，而现阶段我国农村土地制度最基本的特征就是土地归集体或国家所有，农民依法拥有土地承包经营权和使用权，“统分结合，双层经营”，这种承包经营制度在早期起到了协调农民与土地的关系，优化农业生产资源配置，促进农业生产发展等作用，但随着中国工业化、城市化、现代化的发展，中国市场化改革的不断深入和市场经济体制的不断完善，它又开始制约着中国农村经济乃至中国城市化、现代化的发展。因此，从增加农民收入缩小城乡差距的现实需求出发，进一步完善和创新土地制度，为农民增加收入提供最基础的制度保障是深化农村改革的关键。从当前的农村实际情况来看，实行“两田制”是进一步完善农村土地制度，化解“三农”问题的有效途径。

　　一、当前农村土地制度存在的问题

　　20多年来，我国推行以家庭承包制为核心的农村土地制度，顺应了农村生产力发展的要求，促进了农村经济的快速发展，但随着社会主义市场经济的深入发展和城市化的推进，以家庭承包经营为主的土地制度已不适应农村经济发展的形势。土地流转这一土地制度改革的新形式在全国渐趋发展起来，但也出现了一些矛盾和问题。为了推进土地合理流转，促进农村经济健康有序发展，2001年，地方地方下发了《关于做好农户承包地使用权流转工作的通知》；2002年8月，九届全国人大常务委员会第二十九次会议又通过了《中华人民共和国土地承包法》；2004年8月，十届全国人大委会会第十一次会议又通过了新修改的《中华人民共和国土地管理法》；农业部于2005年1月出台了《农村土地承包经营权流转管理办法》。这些法律法规规定了农村土地流转实行土地所有权归集体经济组织，承包权归承包农户，使用权或经营权归转入方的土地经营体制。这不但解决了农业经营规模过小，还优化了土地资源配置，促进了土地与资金、技术、信息、人才等生产要素的合理流动，促进了农村经济的发展，加速了农业产业结构调整和农村剩余劳动力转移。但是，从实践情况来看，这一土地制度改革的形式，还未从根本上解决“三农”问题。当前农村土地制度仍存在许多不足。

　　（一）农村土地产权不清晰且耕地破坏严重

　　《法规》第十条规定：“农村和郊区的土地除由法律规定属于国家所有外，属于集体所有”。《中华人民共和国土地管理法》第八条规定：“农村和城市郊区的土地除由法律规定属于国家所有的外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山属于农民集体所有”。《土地法》第十条规定：“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或村民小组经营、管理；已经属于乡（镇）农民集体所有的，由乡（镇）农村集体经济组织经营、管理”。这些规定虽然明确了农村土地集体所有权的代表，但“农民集体”在法律上的内涵是模糊的，由谁来代表集体实施其权利和义务却难以确定。中国社会科学院农村发展研究所研究员、教授于建嵘指出：“现行法律并没有明确规定‘农民集体’作为土地所有权主体的构成要素和运行原则；没有明确产权代表和执行主体的界限和地位；没有解决‘农民集体’与农民个人的利益关系。事实上，‘农民集体’不是法律上的‘组织’，而是全体农民的集合，是一个抽象的，没有法律人格意义，不能具体行使对土地有效监督和管理的集合群体。它是传统公有制理论在政治经济上的表述，不是法律关系的主体”。① “集体”有乡（镇）、村、村民小组三个层次，在不同程度上都是农村集体土地产权的所有者代表。目前的土地集体所有，对于农民来说，某种程度上是虚无的。从所有权主体来看，村委会作为当地村民的自治组织，充当集体土地财产的所有者代表，在村民现有民主法制知识积累有限和文化素质不高的情况下，土地集体所有往往成为实际上的村长和村委会少数人所有。从实践上看，有的基层政府借土地集体之名，违背农民意愿对土地进行大面积流转，特别是在征地过程中，一些政府部门往往滥用征地权，运用行政手段圈占耕地，“暗箱操作”、权钱交易，一些地方未批先占、少批先占、越权批地、擅自改变土地用途的违规用地现象大量存在。而另一种现象是，一些农民认为自己的承包地，其所有权和处置权都是属自己的，自己可以在承包地上挖塘、烧窑、建房、盖厂等，也可随意转让租赁甚至买卖。据笔者2004年8月对杨楼孜镇土地变化情况的调查，由于农民建房、挖塘、烧窑等原因，人均土地减少0.2 亩。因此，土地产权的不清晰，造成了土地所有者主体的模糊性，进一步造成了土地管理和使用的混乱，加快了耕地破坏的速度。据资料显示，从1997——2003年，中国的耕地面积净减少1亿亩，全国设立的各级各类开发区（园区）达6015个，其中70%是违规擅自设立的。其规划占地3.54 平方公里，比2003年年底全国所有城镇建成面积3.25平方公里还大8.9%。同时，在大量圈占农地的过程中，很多地方出现了严重侵犯农民权益的现象。有资料显示，土地用途转变增值的权益分配中，地方政府大约得60%—70%，“村集体组织”得25%—30%，失地农民只能得5%—10%。据粗略估算，改革开放以来，至少有8万亿元的土地级差收益从农民流向了其他社会集团或个人。农村土地产权制度的缺陷带来的严重后果是：大量耕地流失，国家粮食安全受威胁，失地农民不断增加，特殊贫困阶层不断扩大，加剧了城乡差别和贫富差距，影响社会安定。

　　（二）既定土地制度已无额外收益

　　我国农村经济体制改革首先是从土地制度改革开始的。1978年到1984年，农村家庭联产承包责任制的实行，适应了当时中国农村生产力状况，符合广大农民的要求。联产承包责任制，既是一种土地使用权的分配方式，也是一种利益分配方式。它较之“一大二公”的人民公社制度有了很大的进步，较好地体现了多劳多得的分配制度。“交够国家的，留足集体的，剩下全是自己的”。这种分配制度极大地调动了农民种田的积极性，适应了生产力的发展要求，所以它带来了中国农业的快速发展和整个国民经济的较快增长。1984年之后，中国农业增长缓慢，其深层次的原因就是既定的土地制度安排已达到了新的均衡而不再有额外收益。农业生产的边际效益在递减，趋向于零。在90年代，由于农民负担特别严重，土地收益为负增长。进入二十一世纪，国家虽然采取了减赋、免税、直补等办法，调整了国家、集体和农户的利益分配关系，调动农民生产粮食的积极性，从而使农村这块即将冷却了的土地又火热起来，但是，这种靠政府反哺而维持的低效益生产是不能维持太久的，农民对从事农业生产特别是粮食生产的热情也不会持续高涨的。农民对投入与产出也会精打细算的，按现在的物价计算，一亩旱地的产值不过1500元，去掉种子、化肥、农药、机械作业等投入，净收益不过1000元。一位农民一年种两三亩土地的收入只是2000多元。他再怎么精耕细作也不过如此，如果他出外打工，一般情况下，一年收入在10000—15000元，所以在现有土地制度下，土地的收益空间已很小，农民权衡之后，纷纷选择出外打工挣钱，家庭只留老弱残兵、妇女儿童固守在承包的几亩土地上。据对农民收入构成调查，出外打工占家庭总收入的80%以上。

　　（三）农村土地流转不能解决市场化问题

　　完善的农村土地管理制度，健全的土地市场体系，是优化农村土地资源配置、促进农村经济健康发展的重要条件。目前，国家出台了国有土地流转管理的相关法律、政策，然而却未出台相关的农村集体建设用地流转的法律、政策，造成集体土地管理相当薄弱。有关法规对农村承包地的流转也只是抽象规定，对土地使用权的出让、流转中各方权利、义务及法律责任没有明确的具体规定，致使农村土地流转过程中存在着许多问题。

　　1、随意流转。

　　《中华人民共和国农村土地承包法》第十条规定：“国家保护承包方依法、自愿、有偿地进行土地承包经营权流转”。农业部《农村土地承包经营权流转管理办法》第六条规定：“承包方有权依法自主决定土地是否流转、流转的对象和方式。任何单位和个人不得强迫或者阻碍承包方依法流转其承包地”。这些规定赋予了承包方的土地流转主体资格，即土地流转的自主权在承包方，他人不得阻挠干涉，而农户也认为，自己承包的土地想给谁就给谁。这样，承包户不顾周边农作物的影响，不顾相邻承包户的感受，随意把土地转包给自己信得过的人。据调查，长年在外打工，已不耕种土地的承包户，其承包地往往转包给自己的亲戚、家族成员或朋友，而相邻承包户都享受不到优先权，并且很少备案和申请，即不遵守下列规定：“承包方与受让方达到流转意向后，以转包、出租、互换或其他方式流动，承包方应当及时向发包方备案；以转让方式流转的，应当事先向发包方提出转让申请”。（《农村土地承包经营权流转管理办法》第十一条。）笔者所工作过的乡镇一农户，接受他人的转包地70多亩，都是口头协议，无任何备案和申请。

　　2、价格难定。

　　由于相关法律法规赋予了承包方的土地流转自主权，“任何单位和个人不得强迫”，所以农户的承包地流转不流转在自己。现在许多政府都提出调整农业产业结构，发展规模农业，“土地向种田能手集中”，抵抗农业风险，提高土地产出率，但遇到的最大困难是：一方面农户漫天要价，如果按照高出农户的前三年平均净收益的价格转包其土地，他也不愿意；而另一方面，转入户则把价格压得很低，土地流转价格难以确定。

　　3、缺少合作。

　　农村矛盾错综复杂，其中不乏相邻承包户为地边发生的矛盾，不乏承包户与村干部为各种问题而发生的矛盾，这些矛盾不能及时化解的恶果就会在土地流转中表现出来。其表现形式就是不合作、不配合，“一人别倒一大片”，一个人为了泄私愤而不顾长远利益及他人利益搅黄土地流转工作。比如，一个承包户与另一个承包户有矛盾，他不会把土地流转给另一个承包户；一个（或几个）承包户与村干部有矛盾，某个农业开发公司看中了包括这个承包户的土地在内的大片土地，村干部去做工作，无论村干部说得未来利益多么诱人，也不管其他几十户人家都已同意，但是这一个（或几个）承包户就是不同意，结果致使该项目流产。2006年4月，笔者所工作过的乡镇从山东寿光引来了一个种菜能手。这个种菜能手要租种规模土地300亩，用于种植反季节蔬菜。涉及土地的农户共59家，可是仅仅因为四户农民对村干部有意见，坚决不同意把自己的土地转租出去，土地不能规模经营，致使该项目流产。

　　4、变相买卖。

　　《农村土地承包法》第四条规定：“农村土地承包后，土地的所有权性质不变。承包地不得买卖”。而现实是农村存在着大量的土地买卖现象。有买卖土地盖房子的，有买卖土地烧窑的，有买卖土地建厂的，等等。农村土地流转市场混乱，缺少有效监管，村委会、乡（镇）政府不愿管，管不了；县级土地管理部门不知道，看不着，无力管，所以，农村土地私自买卖现象严重。笔者遇到过这样的案例：不在同一村的王姓和张姓村民，王姓村民得癌症向其亲戚张姓村民借钱3万多元，无力还债，临终时把自己在集镇建设规划区的2.6亩承包地卖给张姓村民，以地抵债，造成了后来的一系列的严重影响。

　　土地是生产要素之一，而且是重要的生产要素。生产要素只有在市场流动中才能发挥出其效益，体现出其价值，也只有在市场流动中创造出越来越多的价值。土地不能流动，资源得不到优化配置，农业效益不能提升，农民增收势必困难。而土地流转并不能解决土地市场化问题，却引发了大量土地私自买卖现象的发生。中国社会科学院研究员党国英指出：“按法规，农民的承包地可以流转，因此不妨碍规模经营的发展；农村劳动力转移也得到鼓励，因此不妨碍健康的城市化发展。实际情形是农地承包权没有成为强度很高的土地财产权，使得土地流转常常由非经济力量成为主宰因素，农民的权益不能得到保障。这种没有财产权基础的土地流转事实上不能给‘大户’以定心丸，小户农民动辄撕毁合同，并引发地权冲突，真正的农地流转便如空中楼阁。农民即使进城，也不愿意放弃承包地，使中国成为举世仅见的数量庞大的小农兼业的国家，年复一年的农民工候鸟般地迁徙既损失效益，又带来社会和谐的隐患”。②对中国三农问题特别是农村土地制度有深入研究的美国耶鲁大学管理学院金融学 终身教授陈志武认为“任何一个东西，土地也好，矿藏资源也好，如果其产权不可以自由转让，不可以做抵押借贷的话，即使很值钱也只是财富，却不可能变成资本。换句话说，只有土地财富的使用权具体化到个人，而且这个使用权可以自由抵押或流转，这种财富才能变成“活”的、能以钱生钱的资本”。

　　（四）土地零星分散

　　推行农村家庭承包责任制的初期，进一步协调了农民与土地的关系，调动了农民生产的积极性，促进了农业农村的发展和农民的增收。但是，许多地区采取的发包方式都是“一分了之”，把土地分给一家一户经营。为了让集体土地均等分配和占有，各地在土地分配中不得不考虑土地的面积大小，距离远近，地力肥瘦，水利交通等等条件，并按好坏、远近、肥瘦等进行分割搭配，户户有份。因此，农村的土地占有十分零碎，不少农户分到数块多到数十块土地，各户土地犬牙交错，给耕作与经营造成极大困难。据笔者2004年对杨楼孜镇农民土地情况的调查，有五块以上土地的农户占全镇农户的80%以上，最小块不足0.5亩。“虽然大多数农民（61%）肯定农村土地承包制，但也有相当数量的农民（41%）认为当前农村土地承包制度造成‘土地太零碎、太分散、不便于统一规模经营’”。③

　　（五）重保障、轻发展

　　我国是农业大国，目前农村人口约占总人口的70%。由于农村社会保障体系还未完全建立，对于大多数农民来讲，承包土地不仅具有就业生存功能，而且具有社会保障功能。“从土地的功能来考察，土地的承载、生产、资源功能体现在农民身上最直接的是生存、发展和养老保障功能。农民拥有土地产权一定程度上就拥有生存、发展和养老保障权利。正如马克思所说的：‘一方面，土地为了再生产或采掘的目的而被利用；另一方面，空间是一切人类活动所需要的，从这两个方面，土地所有权都要求得到它的贡赋’”。④从实践上看，农村土地家庭承包制度确实促进了农村经济的发展和农村社会的稳定，为我国国民经济和城市经济的健康发展做出了重要贡献，但同时也导致了农民过分的恋土情结，只要没有一个稳定、长期的工作，一般不愿轻易放弃承包地。有些农民尽管找到一份较为稳定的工作，但担心未来政策的多变，也不愿意随便脱离土地，特别是土地日益升值，农业税全免，种粮有补贴，放弃承包地就意味着自己的利益受损失，所以农民更加珍爱自己的土地。但是，农村土地过强的社会保障功能已明显抑制了土地向种田能手集中，影响了农业规模经营的进程，影响了农业技术的大规模推广，因而，影响了农业生产的进一步发展和农民自身的进一步发展。

　　（六）人地不均，显失公平

　　联产承包制是以农地按人口一次性均分为基本特征的。这种一次性的分配确定了农民的土地使用权，满足了当时农民土地均分的愿望。但是，随着时间的推移，生老病死、婚丧嫁娶、迁出流入，20多年后的今天，各地曾经大体均等的土地拥有变得越来越不平均。一些家庭人多地少，一些家庭人少地多。按照要求，“增人不增地，减人不减地”“土地承包30年不变”，甚至长期不变，所以那些没有和少有土地的农民就感觉到现在土地分配不均，有失公平，要求对土地进行调整。据《南风窗》记者对湖北、河南、安徽、山东、内蒙古、四川、江西等7个省（区）86个村1400多名村民的随机调查，1996年到2005年初，只有34%的农民没有调整过土地。有33%的农民进行过一次土地调整，28%的调整过两次，有5%的农民调整四次以上。国务院发展研究中心对78个村子的调查也表明，浙江46.7%的村子没有进行过土地的再调整，30%的村只调整了一次；江西有36.4%的村调整过一次，45.4%的村调整过三次；在河南，30%的样本村调整过一次，70%的村调整过两次。土地调整可以改变人地不均现象，促进在土地上的公平。据《南风窗》记者调查，有38%的农民认为土地调整是合理和应该的；只有13%的农民认为“不应调整土地”。⑤

　　二、当前农村土地制度对“三农”问题的影响

　　当前，农村既定的土地承包制度在市场经济条件下，已不适应农村生产力的发展，更不利于“三农”问题的解决。其产生的不良影响主要有以下几个方面：

　　（一）不利于对土地的充分利用

　　分割成块的承包地，都有较宽、较洼的地界垄沟，农民在翻耕土地时，总是让土壤往中间翻，长此以往，相邻地界较洼，雨季来临，积水较多，庄稼易淹，同时地界肥力不足，地边庄稼总是没有中间庄稼长势好，收成多。同时，相邻地块，所种庄稼并不统一，有种玉米，有种大豆，有种红薯，有种棉花，等等，甚至还有育树植树的，对相邻地块的庄稼产生影响，农民因此而发生的纠纷也居高不下。再者，土地规划调整非常困难。

　　（二）不利于土地的规模经营及农业机械化、产业化的发展

　　家庭承包、分散经营的局限性加剧了本已高度稀缺的土地资源的使用低效率，影响了土地规模经营，而数以万计的小农户和农业市场化的矛盾，农户小规模经营与现代化农业的矛盾，还制约着农业经济结构调整和农业产业结构进一步升级，影响农业经济持续发展，因此，农业机械化、产业化、现代化只可能是一句空话。

　　（三）不利于农田水利等农村基础设施建设

　　土地分包，家庭经营，集体弱化，农田水利基础设施无人投资和管理，毁坏怠尽，农业基础设施薄弱，社会化服务跟不上，农业生产抗拒自然灾害的能力减弱，农业生产效益低下。农业基本“靠天吃饭”的局面还未根本改变。地方虽然加大对农田水利的投入，鼓励农民投资兴办股份制的排灌站等水利设施，并按照“谁投资谁受益”的原则管理，但依然调动不了农民兴建农田水利设施的积极性，因为建设容易使用难，管理更难，使用和管理成本都很高。它存在着谁先使用问题，使用多少问题。比如，抗旱，离水源近的先用，他就可能水用得多，天时得的早，离水源远的农户心理不平衡，有矛盾纠纷，长此以往，难以维持。另外，集镇建设，村公共设施建设，乡村道路建设，都需要大量的土地，这些建设往往把一些农户的承包地占用怠尽，而他们又没有新的承包地可种，因此，他们百般阻挠道路、桥涵、村镇公共设施建设。

　　（四）不利于农村劳动力转移及城镇化的发展

　　2008年2月27日，国务院农普办和国家统计局发布第二次全国农业普查主要数据公报（第五号）。数据显示，到2006年末，我国农村劳动力资源总量为53100万人，其中外出从业劳动力13181万人，男性占64%。我国农村从业人员47852万人，占农村劳动力资源总量的90.1%，其中从事第一产业的占70.8%；从事第二产业的占15.6%;从事第三产业的占13.6%。

　　据2月28日人民日报公布的《中华人民共和国2007年国民经济和社会发展统计公报》：年末全国总人口为132129万人。其中城镇人口59379万人，比重为44.9%；乡村72750万人，比重为55.1%；0—14岁人口25660万人，比重19.4%；15—59岁人口91129万人，比重69%；60岁及以上人口15340万人，比重11.6%。⑥

　　按照国际上通行的量化标准，工业化中期阶段结束的标准为城镇人口占总人口的比率在60%以上。从就业结构看，一个国家农业人口就业数占全部就业人数的比例，在50%以上属于工业化初期阶段，30%—50%属工业化中期阶段，30%以下属工业化后期阶段，15%以下就基本实现了现代化。

　　由上述数据可知，我国农村从业人员是47852万人，假设15—59岁人员全部就业（2007年末城镇登记失业率为4%），那么全国就业人口是91129万人，由此可知，农村就业人数占全部就业人数的比重为52.5%，因此，我国工业化道路还很漫长，我国城镇化水平还较低（44.9%）。要加速我国工业化进程，提高我国城镇化水平，就必须把大量的农业人员转移到城镇中来，把大量的农村劳力转移到城镇就业中来。但现行的农村土地政策“增人不增地，减人不减地”，农村土地不能市场化，农民转移为非农业人员得不到补偿，这就限制了农村劳动力的转移，城镇化的推进。

　　（五）不利于社会主义新农村建设

　　地方提出建设社会主义新农村，并提出了具体要求，即“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”。社会主义新农村建设不但可以改善农民居住环境，提高农民生活水平和综合素质，还可以节约许多耕地，造出许多良田出来。据调查，现在平原地带，尤其是祖国粮仓黄淮平原地带，每户所占宅基地都在0.6亩以上。如果在新农村建设规划中规定，每户占地面积不得超过0.3亩，那么每户建房就可节约0.3亩土地，300户的村庄就可节约90亩土地。例如：笔者所工作过的乡镇借助大型煤矿开采的机会为238户拆迁农民统一规划、统一建设房屋、统一基础设施，比他们原先占用宅基地节约了110亩。现在农村建房的情况是，路修到哪里，房子建到哪里，并在可耕地上建房；路边没有承包地的，通过买卖或换地（2倍比例）获得建房用地，而原先的宅基地便闲置起来，造成大量的空心村，土地浪费严重，破坏严重。地方提出建设社会主义新农村恰逢其时，正赶上80后出生的人员结婚生子，农民住房更新换代。因此，新农村建设要及时规划，按户均0.3亩统一规划，做到水电、路、公共建设规划齐全，让农民有序建房。但是，新农村建设的最大瓶颈是土地问题，因为统一规划就要调整土地，而调整土地是现行政策不允许的。所以，许多地方的新农村建设规划成了空中楼阁，无法实施。

　　（六）不利于农民合作精神的培养及经合组织的成立运转

　　家庭承包，各自经营，这种土地制度让农民只管种好自己的土地，不管他人，不管公共事务。“八仙过海，各显神通”。种什么，怎么种，施什么肥，怎么施，各自为战，自我生产，长此以往，农民的自私自利思想越来越严重，合作互助思想越来越衰微，农民越来越象一盘散沙。为什么农民协会建不起来？为什么农村中各种经济合作组织难以成立？即使成立也难以运转？这与农民缺少合作精神有很大关系。在市场经济条件下，在中国已成为WTO成员国的情况下，农民不合作起来，不成立各种经济合作组织或专业协会，就很难应对国内国际市场风险。

　　（七）不利于农村公正、和谐社会的建立

　　“增人不增地，减人不减地”，承包期内土地不调整，30年承包期可以顺延，这种时间、土地、人口、生产力水平等都在变化而土地制度不变的情况，将会造成农村人地矛盾的大量发生，围绕土地而发生的矛盾将成为农村中很难调和的社会矛盾。

　　据2007年11月16日《南风窗》调查：在湖北宜昌夷陵区黄花乡，2006年农业人口35531人，承包土地38952.8亩，人均承包土地1.09亩，其中人均承包土地面积低于0.5亩的农户占25%，而人均承包土地面积超过2亩的占11.8%。许多原来人口多的家庭现在可以将种不了的土地出租获取收益，并享受着国家有关方面的各种补贴，而许多家庭原来人口少，后来娶妻生子，却没有口粮田，更享受不到国家的各种补贴。于是农村出现了许多农民没有地种，为了维持生计，而不得不出门打工或租地耕种。这是极不公平的。⑦

　　另一方面，农民为了种不同作物产生影响而发生纠纷，为了争夺地边而发生冲突，这些都阻滞着农村和谐社会的构建。今年春天，笔者所工作的杨楼孜镇几位村民反映一村民育杨树苗给他们造成减收影响，要求赔偿损失或拔掉树苗，后经多方协调才化解矛盾。

　　三、实行两田制是化解“三农”问题的有效途径

　　共产党领导的中国土地改革经历了打土豪分田地阶段，互助合作阶段，人民公社阶段，联产承包责任制阶段。除了在人民公社阶段出现了一些问题外，应该说，每一次土地改革都提高了劳动生产率，提高了土地利用和再利用的价值，人们在充分利用土地资源发展生产方面不断的探索新办法，摸索新途径。但是，如今的土地制度在许多方面已经束缚了农村生产力的发展，阻碍着“三农”问题的解决。许多专家学者纷纷献计献策，有提出土地私有化的，有提出土地永佃的，也有提出加强农地集体所有权的，等等。笔者认为，在现有的经济制度和现实条件下，实行“两田制”才是化解“三农”问题的有效途径。

　　（一） “两田制”的实施及相应改革

　　1、“两田制”界定

　　两田制就是把农民承包的土地调整为两部分，一部分为基本生活保障田，一部分为增加收入的发展田。“保障田”用于农民基本生活保障，长期稳定；“发展田”用于农业规模化经营，产业化发展，或非农建设，以提高农民收入。“保障田”由农户自主经营，“发展田”由承包的个体或经济合作组织经营。它不同于最早发端于山东省平度市的“两田制”，即农户土地经营权分为“口粮田”和“责任田”两部分。“口粮田”按人口平均分配，以作为农民生存的需要，“责任田”按劳动力或竞标分配，以提高土地规模效率，也不同于土地承包制以前的“自留田”和“集体田”。这种“两田制”最大的特点是适应生产力发展的需要和社会公平建设，把“发展田”按人口多少进行配股分红。

　　2、“两田制”的实施

　　把农村土地归零为整，重新发包，发包时分“保障田”、“发展田”两部分进行。以户为单位，按每人0.5亩的标准，发包给每户一块“保障田”（把土地归整后只给一块，避免零碎），剩余土地统归为“发展田”，“发展田”根据人口多少配发股份，收益按股份发放。“保障田”的收益归农户自己。

　　（1）“保障田”的使用与流转

　　“保障田”的使用。“保障田”是以户为单位，按家庭成员每人0.5亩的标准发包。按现在全年的每亩产量（包括夏秋两季作物）计算，每人0.5亩的承包地足可以保障农民基本生活不成问题，就是能够保证每人有粮吃。“保障田”一旦发包之后，保持长期稳定，不再调整，真正做到“增人不增地，减人不减地”，以家庭为单位所分得的“保障田”相对完整，不零碎，便于农民耕种，避免农民到多个地块劳作，也可以让农民大胆放心投资。农民在“保障田”上充分享受承包经营权，收益权，直至继承权。

　　“保障田”的流转。“保障田”虽然可以保持长期稳定，但由于承包方生产、生活或其他原因所需，可以流转，流转方式可以是转包、出租、出让，如承包方由于投资其行业生产而缺少资金，可以把土地抵押而获得资金。如果承包方全家人员迁入城镇居住，不再从事农业生产，那么村委会在与承包方协商一致的基础上，把“保障田”收回，变成“发展田”，并给承包方一次性经济补偿，补偿标准可按当年总净产值的10倍进行计算。 （2）“发展田”的使用与流转

　　“发展田”的使用。所有的发包地减去“保障田”，剩下的就是“发展田”。“发展田”按当时发包“保障田”的人口数平均分配，每人所得地亩数为一股。以后以每年的人口数去除“发展田”，算出股数。“发展田”由村委会在召开村民大会或村民代表会议的基础上，通过公开竞标，对外发包。每年所得收益按股份进行分配，“发展田”要做到“增人增股，减人减股”，股份一年一核算，收益一年一分配。

　　“发展田”的流转。“发展田”的流转方式只能是出让，并只能出让给村委会。村委会要以当年的股权收益的20倍左右的价格进行补偿。假如，一户农民全家迁居城市，其当年每人股权收益是1000元，那么，每人可获股权一次性补偿2万元，如果是4口之家，就可获得8万元。

　　3、与“两田制”相适应的改革举措

　　（1）相应的户籍制度改革

　　我国的户籍管理制度虽作出了重大改革，人员流动的限制已基本取消，但人员的迁移限制门槛还不少。大量的农民工长年在城市生产生活却无法安身，他们看到，也能感到自己工作的城市在一天天地发展，一年年地繁荣，变得越来越美丽，但他们没有归属感，那里毕竟是他们暂居的地方，他们不属于那个地方，那个地方也不属于他们。所以，每年春运期间，火车满、汽车满、飞机满。特别是2008年雪灾时广州火车站竟滞留上百万旅客，并发生了踩死人现象。因此，他们在那里没有家，他们的家是在农村，在远离城市的地方，他们要回家过年！这就是户籍制度管理中不适应社会发展的因素给农民工带来的困境，给社会带来的困境。因此，要改革和消除户籍管理中不合理的内容，为人员流动，公民迁移提供方便，既要允许农民迁入城市，成为城市居民，又要市民迁入农村，成为农村居民。这样，有利于“保障田”、“发展田”的流转，有利于“两田制”的实施。

　　（2）相应的社会保障制度建设

　　要建立覆盖城乡的社会保障制度，逐步取消城乡社会保障标准不一的差别，建立医疗、养老等社会保险缴纳、支付全国一卡通制度，彻底消除农民工流动的后顾之忧，促进农村富余劳动力向城市转移，推进城镇化的发展，提高城市化水平，以社会保障制度的完善和城市化水平的提高保证“两田制”的顺利实施。

　　（二）实行“两田制”的积极作用

　　在广大农村实行“两田制”，能革新农民观念，促进土地规模化经营和农业产业化发展，有利于和谐新农村的建设。

　　1、有利于提高土地的利用率

　　土地调整后，农村土地分为“保障田”和“发展田”两部分。“保障田”每户一块，把原来七零八落的土地归零为整，减少地界和垄沟，提高土地利用率，也便于农民耕作，提高土地产出率。“发展田”连块经营，更能提高土地的利用率。

　　2、有利于农业规模化经营，产业化发展

　　“保障田”的承包户，可以与相邻地块的承包户联合，走上规模经营的路子。“发展田”更有利于规模化经营，农业产业结构的调整，农业产业化的发展，因为“发展田”的地块本身就是整齐划一的，事实上，各地从80年代开始就不停地探索土地规模的路子。

　　如，“1985年，苏州吴县荣桥镇张庄村为了解决承包农户和家庭小规模经营中一家一户办不好或办起来不合算的问题，以村为单位建立专业性农业服务组织，做到有健全法制的组织，有固定的人员，有相应的农机，有配套的水利设施，有独立核算的制度，统一作物布局，统一繁殖和供应良种，统一灌水排水，统一机械作业，统一防病治虫，统一供应化肥农药，为分散农户提供优质低偿的产前、产中、产后配套服务。苏州市率先总结推广了吴县张庄村的“五有六统一”的经验，并运用“以工建农”资金给予扶持，受到广大农户的拥护。随后，无锡、常州乃至江苏全省农村都广泛推行了农业社会化服务体系，使之成为农业稳定发展的一项重大战略”。⑧

　　凤阳县小岗村，是中国农村改革的发源地。它虽然是中国农村改革的领跑者，但在前进的过程中却发展缓慢。当小岗村躺在“大包干发源地”的光荣簿上成为一个旅游景点时，10公里外的凤阳县赵庄村却在运作着一场“反叛小岗”的新变革。赵庄村民营企业家赵世来，在2001年和村民们签订合同：在几年内，租用赵庄1万多亩土地，总投资3000多万元，用以栽种“中涡六号”杨树，并对万亩土地综合利用，租用期间，由赵的企业代交农业税，每年给农民一定补偿，并保证赵庄村民的口粮。到2005年，赵庄村800多名青壮年基本进入他的两个企业当工人，在不种粮的情况下，每户年均收入达2万元。对赵庄的“反叛”，不少专家认为，小岗村所代表的一家一户的小规模生产模式，是计划经济向市场经济转变过程中的一个进步，而赵庄集约经营，走城市化的道路，是加入世贸组织以后我国农业应对之策之一，是新的历史时期现代农业发展方向，也是解决“三农”问题的根本途径。

　　重庆市也在探索土地规模经营新模式。新华社报道：“重庆探索农民以土地承包经营权入股，先后组建了35家股田制公司，涉及柑橘、生猪、花椒、青蒿等产业，入股农户1.1 万户，入股农田2.07万亩。”“江津区是重庆柑橘的主产地之一，也是全球重要果商澳门恒河果业公司的重要果源基地。2005年1月，李市镇牌坊村农民以地入股成立仁伟果业有限公司种植柑橘。77户农户以309亩土地的23年承包经营权折资141万元入股，公司注册资本为150万元”。涪陵区2006年3月组建了食品企业与农户合股成立的重庆江东生猪养殖有限公司，公司注册资本100万元，重庆市级农业龙头企业桂楼食品公司现金出资70万元，江东镇48户出资30万元，其中27户的项目所占23亩土地承包经营权折资26万元入股”。“2007年桂楼公司又沿用江东公司模式引导150农户以200亩土地入股，组建了6个现代化生猪养殖公司。“土地入股”是农村经营体制的重大创新。从总体上看，有利于实现农村土地资源的合理配置，调动城市的资金、技术、人才要素等向农村流动。⑨

　　中国《海南》改革发展研究院夏锋认为，“农村土地制在坚持土地集体所有的前提下，把土地产权分解为土地股权、经营权和使用权，让农民拥有股权、集体经济组织掌握土地经营权，土地租佃者享有土地使用权。土地量化为股权，均等分给农民，实现了所有权主体和经营权主体互相换位，是坚持土地集体所有制的前提下新的实现形式。实行土地股份合作制有利于提高农业劳动生产率，实现集约和规模经营”⑩

　　3、有利于农村劳动力的转移及城市化水平的提高

　　对中国三农问题特别是农村土地制度有深入研究的美国耶鲁大学管理学院金融学终身教授陈志武认为：农民的财富起点低，但如果继续限制他对土地使用的选择空间，那么他们的个人发展机会也被堵死了，农民永远贫穷了！虽然，并不是所有农民都适合进城，也并不是所有人都会创业，但至少要给那些想这样做，想进入城市的人机会，而现在的土地制度安排却把他们卡死，七八亿农民不管你能力有多高，因为土地不可能转让、抵押，都难做到这一点。我们必须看到，世界上没有哪个国家是在土地使用权受到严格限制下发展起来的。11所以，如果实行“两田制”，农民可以把“保障田”抵押、转让，可以把“发展田”的股份转让变现，辅之以户籍制度的改革及社会保障制度的建立健全，那么，大量的农村富余劳动力就可以转化为城市的产业工人，就可以推进工业化的进程，提高城市化水平。

　　4、有利于新农村建设及基础设施的改善

　　新农村建设如果在旧村庄改造的基础上进行，是难操作的，是不现实的，特别是在原村庄没有规划的情况下，更是没有实施的可能。新农村建设应该另起炉灶，重新规划，把农民集中起来，建房居住，既有利于新村基础设施的建设，又有利于社会治安综合治理，更节约了大量的土地。据《南风窗》报道：成都市政府近年来实施了“土地整理”、“金土地工程”和“农民集中居住”等新尝试，因为“农村土地的非耕地部分大约占农地总量的22%—30%，若拆并、搬迁集中修建住宅，将可以腾出2/3的农村集体土地的非耕地。始于2005年的“金土地”工程已经整理土地70万亩，增加有效耕地面积8万亩。2007年年底前，成都市将有4000多农民变为市民，并可享受相应的社会保障；从2003年至今，成都已有近27万农民主动离开土地，自愿住进城镇或农村新型社区；近30万失地农民享受到养老和医疗等保障。12但现实的土地制度束缚了土地的调整，新农村建设规划实施相当困难。如果实施“两田制”，那么新农村建设可以在“发展田”上进行规划建设，待5—10年的建设周期过后，原有的村就可以复垦为耕地，这样“发展田”的面积不但没有减少，反而增加了许多，因为统一规划、集中建房的措施节约了大量土地。另外，农村挖沟修渠筑路等公共设施基础建设用地，都可以从“发展田”中解决，减小了阻力，也减少了矛盾。

　　5、有利于培养新型的农村道德观念

　　“两田制”的实施，解决了农户分散经营，土地零散等问题，减少了农民因土地纠纷而产生的矛盾，避免了农民各干各的一盘散沙的局面，有助于农民协作意识、集体观念的形成，做到互帮互助，彼此关心和支持，尤其是“发展田”的使用经营，可以使农民进一步形成规则意识、合作意识、发展意识、法律意识，培养新型的农民，培育新型的农村道德观念。

　　6、有利于农村公平、和谐社会的建立

　　在“两田制”实施的土地调整中，按人口来界定和分配土地股份权，可以体现出农民同一地域内对土地收益享有平等公正合法的权益。这种调整可以解决农村土地承包“增人不增地，减人不减地”的问题，新增的人口如果没有承包到土地，可以参加集体组织的再分配以保障基本的生活，而在并不解除农户的土地承包合同（特别是“保障田”）的基础上，去世的农村人口不再参加“发展田”的土地股权的分配，从而保证农村土地制度的稳定性和收益分配的公平性，促进和谐社会的建立。

　　四、“两田制”是对现行土地制度的稳定与完善

　　实行“两田制”，是对我国现行土地制度稳定和完善。主要表现在：

　　（一） 明确土地所有权归国家所有

　　国家对现行的农村土地制度进行改革，明确土地所有权属国家所有。国家对现有的农村土地进行调整，委托村委会调整和管理。村委会把土地调整为“保障田”与“发展田”两部分。“保障田”给予农民永久承包权，“发展田”由村委会发包给农业经济合作组织或农业能人，每年收益按股份发放。“两田制”的实施，进一步明确了农村土地所有权的主体——国家，避免了现行农村土地法规中“村农民集体所有”、“乡（镇）农民集体所有”、“村内两个以上的集体经济组织中的农民集体所有”混乱局面。避免了有些学者提出的土地私有化改革中难以绕开的土地产权历史追索难题，大大降低了改革的成本，缩小了改革的风险，使改革简单化。农村土地国有，还可使全国城乡土地市场在所有权上实现了统一，在建设用地时国家不再需要将所谓的集体土地征用成国有土地。若是国家公益建设用地，国家采取赎买收回农民永久使用权的方式；若是经营性建设用地，则是投资者和企业，在农民手中租赁、购买土地的使用权，也可由农民自愿将土地入股。

　　（二）真正实现以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制

　　稳定和完善土地经营制度，农民在“保障田”上享有充分的自主经营权，村委会和各级政府不干涉、不过问，这是分散经营，农民自主，自由，各展才能。村委会通过招标发包“发展田”，农民监督，这是集中经营，农民权限，自治，合作。通过这两种方式的经营，真正实现《土地承包法》所规定的“以家庭承包经营为基础，统分结合的双层经营体制”。

　　（三）实现土地承包关系长期稳定的同时增强农民土地收益的公平性

　　实施“保障田”与“发展田”形式的两田制，让农民在“保障田”上享有永久的承包权，可以使农村土地承包关系长期稳定，真正做到“增人不增地，减人不减地”；让农民在“发展田”上享有股权及其分红，可以使农村土地收益做到动态流动，“增人增股，减人减股”，土地财富分配更趋于公平、合理。

　　总之，“地者，政之本也，是故，地可以正政也”。农村土地制度是“三农”问题的根本。要使农业做到规模化经营、机械化耕作、产业化发展；要使农村大量的劳动力转移，提高我国城镇化水平；要使我国广大农村变成社会主义新农村，达到全面小康的水平，就必须改革现行的土地制度，就必须与时俱进、开拓创新，探索化解“三农”问题的有效途径。而在现行土地制度基本框架下的“两田制”，不失为一种好方法、好途径。 （本文为引用论文，完稿于2008年5月）

　　注释：

　　①于建嵘、陈志武：《给农民土地永佃权可不可行？》、《南方周末》，2008年2月7日20版。

　　②党国英《平心静气说农地》、《南方周末》2008年1月3日，31版。

　　③项继权《谁来养活“80后”农民？》，《南风窗》，2007年11月16日出版总第346期。

　　④廖小军《中国失地农民研究》，社会科学文献出版社会，2005年11月第一版，第25页。

　　⑤项继权《谁来养活“80后”农民？》《南风窗》2007年11月16日出版总第346期。

　　⑥廖小军《中国失地农民研究》，社会科学文献出版社，2005年11月第1版，第31页。

　　⑦郭凯《30年承包无限顺延下的农地矛盾》，《南风窗》，2007年11月16日出版，总第346期。

　　⑧廖小军《中国失地农民研究》社会科学文献出版社，2005年11月第1版，第81—82页。

　　⑨刘健、张桂林《35家股田制公司探索土地经营新模式》，《内参选编》，新华社，2008年第1期。

　　⑩夏锋《让土地成农民财产性收入的主要来源》、《经济参考报》2008年1月18日第10版。

　　11、于建嵘、陈志武《给农民土地永佃权可不可行？》《南方周末》2008年2月7日，第20版。

　　12、尹鸿伟《成都试水新土地政策》《南风窗》2007年11月16日出版，总第346期。

世人总是等着别人来做自己的知己，从没想过要做别人的知己。