税改又临十年之痒 中国旧税制已呈现两大弊端

2003-8-20 9:0　中国经营报·丁芸　【大 中 小】【打印】【我要纠错】　　距离1994年税制改革已近十年时间，其间随着中国经济的迅猛发展，旧税制在时间上的局限性已表露无疑。而根据以往的经验，大约每经过十年时间，我国税制就要经历一次脱胎换骨的大调整，此前的几次重大税制改革分别发生在1953年、1963年、1973年、1983至1984年和1994年。

　　内外有别外资优惠助长“假合资”行为

　　1993年10月，国内某著名医药集团企业与香港公民许某成立了一家合资公司，并从当年开始享受合资企业所得税优惠政策。其后有知情人士举报该合资企业存在偷漏税款问题，经税务机关调查证实，该合资企业从1993年11月到1995年5月，在长达1年半的时间里，外方投资并没有到位。根据有关法规，合资企业在外方资金未到位期间所享受的税收优惠应追缴入库，因此该合资企业被勒令补缴税款3000余万元，并缴纳相应的罚款和滞纳金。

　　有关专家认为，我国现行的企业所得税制在客观上助长了各种“假合资”企业的偷漏税款行为，我国的企业所得税分为企业所得税、外商投资企业和外国企业所得税内外资两套税制。两套税制虽然名义税率相差不大，但由于大量税收优惠政策的存在，现行企业所得税的名义税率和实际税率相差很大。据测算，内资企业所得税平均实际负担率为22%左右，外资企业所得税的平均实际负担率则为11%左右。外资企业所得税率比内资企业低出一半。

　　而这种“内外有别”的现象也同样存在于城市维护建设税和教育费附加，以及耕地占用税上。

　　“法律”少“规定”多权威性差随意性大

　　日前，财政部曾发布《关于进一步认真贯彻落实国务院＜关于纠正地方自行制定税收先征后返政策的通知＞的通知》，规定相关的税收优惠政策只保留到2001年12月31日。

　　有专家分析，该《通知》出台的背景在于各地方政府出于招商引资和保护地方企业的需要，超越权限出台了各种税收优惠政策，以至于在同一地区、同一行业、甚至同一所有制企业适用完全不同的税收政策，不但造成不同程度的税收歧视，而且使国家税款大量流失。

　　在现行税法中，只有《外商投资企业和外国企业所得税法》、《个人所得税法》、《税收征收管理法》以及1993年12月全国人大常委会通过的《关于外商投资企业和外国企业适用增值税、消费税、营业税等税收暂行条例的决定》是税收法律，其余多为各种法规和暂行办法。在现行的27个税种中，以法律形式颁布的只有以上2个。

　　据有关专家介绍，我国税收立法权大体可划分为几个层次，分别为全国人民代表大会(简称全国人大)及其常务委员会(简称常委会)制定的法律；经全国人大及其常委会授权，国务院以“条例”或“暂行条例”的形式发布实行的全国性税种；省级人民代表大会及其常务委员会有根据本地区经济发展的具体情况和实际需要，在不违背国家统一税法，不影响中央的财政收入，不妨碍我国统一市场的前提下，开征全国性税种以外的地方税种的税收立法权。

　　税法的法律级次过低，法律少而法规多，一方面降低了税法的权威性，另一方面也蕴藏着随意变动的可能性。这不但反映了我国税收法制建设的不完善，也妨碍了与国际经济的进一步融合。（萧徽）

    减轻企业税负是税改大方向 

　　对于税收负担的多寡，恐怕每个企业心里都有一本账，很多企业的财务人员私下里对记者表示，现在如果不在税收上动动脑筋企业就很难维持下去。

　　但是根据有关的统计数字，2002年我国税收收入占GDP的比重为17%。有专家认为，这一水平无论与转轨国家还是与低收入国家、中等收入国家相比均较低。

　　实际上根据记者掌握的情况，对于企业反映最强烈的企业所得税问题，有关部门已数次组织有关专家进行讨论，多数专家就统一内外资企业所得税，降低税率已达成共识。

　　税费负担：企业、税务局各执一词

　　根据广东省有关部门对60家企业集团(公司)进行的一次税收专项调查，60家企业中有31.37%的企业管理人员认为目前的税收负担过重，难以接受；有53.33%认为偏重，但还可以接受；有13.33%认为适当，不影响企业正常的生产经营。而认为“适当”的企业中有50%享有免税政策，33.33%正同时享有减税和免税政策，16.67%享有减税政策。看来企业的感受并不乐观。

　　夏雨已经在某地税局工作了8年多，目前主要负责税务稽查，据他分析，内资企业的实际平均税负大约在20%左右。

　　他给记者算了笔细账，目前内资企业要缴纳的税种主要有营业税、城建费及教育费附加、增值税、消费税和企业所得税。其中营业税和城建费及教育费附加大多占企业流水额的5.5%，对于某些企业由于采取核定利润率征收的方法，企业所得税一般占企业流水额的3.3%，总体来看，一般企业的税负不会超过20%，是企业可以接受的。

　　而财政部财政科学研究所的税收研究室主任孙刚则认为企业的实际税负可能比这一比例还要低一些，但他同时也承认企业的总体负担要高于实际税负，而且不同行业、不同地区乃至不同所有制企业的企业税负也不尽相同，甚至会相差一倍以上。

　　有关专家认为，企业税负问题不但相当复杂，而且也有宏观税负、企业微观税负，名义税负与实际税负之分。这其中的差别在于，企业大量的负担是以制度内、外的收费形式存在的。

　　目前我国名义上不称税但实际上具有税收性质的课征应计入税收总额的项目主要有：(1)各级政府征收的教育费附加收入，1999年为126.1亿元；(2)行政事业性收费和基金以及绝大部分地方政府预算外资金，1999年约3200亿元；(3)其他难以区分的项目，1999年列入财政收入的其他项目达925.43亿元；(4)没有统计到预算外资金中的“隐藏”收入，也称为预算外之外的收入。按照1996年集中清查的数额估计，约占预算外收入的50%以上。

　　而根据国家统计局公布的数据测算，2002年我国税费总体负担占GDP的25.1%，虽然低于发达国家30%的平均水平，但却大大高于发展中国家16%-20%的水平。近几年我国宏观税负水平一直在不断提高，从1997年到2001年，财政收入占GDP的比例平均每年增加1个百分点。

　　但是学术界普遍认为，目前我国的税费之和，实际已经占到GDP的30%～35%。这一数字反映了我国宏观税收负担明显偏重。

　　而据记者了解，企业反映税负偏重还有其实际的考虑，中国税务咨询协会常务理事丁芸教授举例说：“有许多企业在销售产品时出于竞争的需要，往往在尚未收到销售收入时就要向对方开具增值税专用发票，这样一来，企业还没收到货款却要缴纳增值税，长此以往必然令企业感到不堪重负。”

    税负不公企业质疑“税收歧视”

　　记者在和一些企业接触的过程中，除了感到他们对现行税制颇有微辞外，“税负不公”也是他们经常抱怨的问题。这主要体现在企业所得税上，虽然我国现行内外资企业所得税税率均为33%，但由于大量税收优惠政策的存在，现行企业所得税的名义税率和实际税率相差很大。据专家测算，内资企业所得税平均实际负担率为22%左右，外资企业所得税的平均实际负担率则为11%左右。内资企业所得税率比外资企业整整高出一倍。

　　除了税率上的明显差别，还有一些隐性的差别，例如，外资企业支付给职工的工资可以据实列支，全部在税前扣除，中资企业只能按国家规定的计税工资标准，在税前列支部分工资支出；外资企业的公益捐赠可全部作为当期的成本、费用列支，中资企业的公益、救济性捐赠支出，只能在不超过企业当年应纳所得额的1.5%的标准内据实扣除；此外在固定资产折旧方法、企业再投资退市等方面，外资企业都可以享受到更优惠的政策。

　　对此，孙刚介绍说：“目前工资列支标准为800元，根据地区不同可以上浮20%，北京执行的列支标准为960元，这主要是由于以前个人所得税的征管制度尚不健全，国家希望通过这一限制对企业适当约束，而随着个人所得税的征管逐渐规范，再加上许多非国有企业的增多，目前看来这一约束的意义正在减弱，而且这一规定也造成了内、外资企业的税负差异。”事实上，这种税负不公现象也表现在内资企业之间，例如：1996年财政部、国家税务局《关于促进企业技术进步有关财务税收问题的通知》和1999年国家税务局关于《企业技术开发费税前扣除管理办法》中，都明确仅适用于国有、集体工业及国有、集体控股的股份制、联营企业。另外，国有企业的一些开支，如住房、福利等可记入成本，民营企业则不允许。

　　更耐人寻味的是，即使是所有制形式相同，同一个行业或同处一个地域的公司，所得税税负也可能有较大差异，这在上市公司中表现得最为突出。

　　在股份公司上市前，各地方政府大多对其采取了各种优惠的企业所得税政策，有的是全部免缴税收；有的是定额上缴或包干递增上缴；也有“先征后返”的；还有参照高新技术开发区优惠税率再减半征收的，甚至有跨地区“注册经营”而予免缴减缴税收等。由此形成上市公司所得税实际税负五花八门，有33%、15%、7.5%、0%不一而足。

　　有鉴于此，财政部曾发布《关于进一步认真贯彻落实国务院＜关于纠正地方自行制定税收先征后返政策的通知＞的通知》，规定相关的税收优惠政策只保留到2001年12月31日。

　　但是，上述税收优惠政策的取消只波及到部分上市公司，还有很多上市公司因为符合有关规定继续或开始享受税收优惠政策，有些规定虽然体现了国家对某些地区和行业的倾斜政策，但在客观上也是造成企业税负不均的因素。

　　专家建议针对个人开征新税种减轻企业负担

　　“如果企业可以很好地生存，谁又会去甘冒被查处的危险呢？”某公司财务经理的看法可能具有一定的代表性。在记者调查中，有企业认为如果国家适当调低税率，同时加强征管，包括加重处罚力度，一方面可以减轻企业负担，另一方面反而可能增加税收。

　　而在税务局工作的小夏显然颇不以为然，“即使把税负限制在5%以下，也依然会有人偷税。”小夏肯定地说。据他介绍，在实际工作中几乎从未遇到一个完全符合税法要求的纳税企业，以至于他所在的税务局要求税务人员在稽查过程中必须发现问题，并以此作为对工作人员的考核标准之一。

　　有专家更进一步解释说，在目前的条件下，希望通过加强征管来杜绝偷漏税只能是一种理想。事实上，在国家与企业的博弈中，国家往往是通过提高税负保障税收，而企业的对策只有设法少纳税，于是企业偷漏税款，造成国家进一步提高税负，而企业只有设法进一步偷漏税款，如此形成恶性循环，造成税负逐渐增加，企业偷漏税现象则日益普遍。

　　另有专家认为，针对我国收费过多、过滥的情况，应该积极推进“费改税”，取消各种不合理的收费，如将一些具有税收性质的收费项目，通过立法上升为税收，并入相关税种或开征新税种，如将社会保障基金改为社会保障税，将矿产资源补偿费、水资源费等改为资源税，将污水排污费、绿化费等改为环境保护税。而对于企业反映最强烈的企业所得税问题，多数专家就统一内外资企业所得税，降低税率已达成共识。

　　小资料：税收负担

　　税收负担简称“税负”。它是纳税人因履行纳税义务而承受的一种经济负担。用相对数表示，是税额占收入数量的比重，即税收负担率。用绝对数表示，是税收负担额。从不同的考察角度和层次看，税收负担分为社会总税负和纳税人个别税负；名义税负和实际税负；直接税负和间接税负等。影响税收负担的因素主要有三类：一是经济因素。包括社会经济发展水平，如生产规模、增长速度、经济效益与人均国民收入等；国家与企业的分配体制；国家的财政政策的收支状况等。二是税制因素。包括征收管理水平、纳税人的守法程度等。（胡朝辉）

    内资企业税负有望降至25%以下 

　　现行的内外资企业所得税制，在优惠目标、内容、形式、程度等方面都存在很大的差异，随着经济的发展，不但造成内外资企业税负不公问题，而且客观上也为“假合资”等行为提供了条件，造成了国家税收的大量流失。

　　在八届人大四次会议中明确提出了我国企业所得税改革的目标，即“继续完善税制，统一内外资企业所得税，取消各种区域性税率”，为内外资企业在同样的纳税条件下开展公平竞争提供平等的环境。

　　而在企业所得税改革过程中，有关征税对象、税率、应纳税所得额的确定以及税收优惠问题一直是关注的焦点。

　　企业所得税可改称经营所得税税率以25%为宜

　　我国目前经济模式多样化，各部门又采取不同的划分标准，如此一来在统一内外资企业所得税后确定纳税人时就会出现矛盾。若称企业所得税，事业单位及其他经济组织显然不在此列；称法人所得税，有些企业不是法人组织，不具备法人条件，所以建议合并后的所得税称为经营所得税，只要有经营所得企业、单位、组织均视为经营所得税的纳税人，简明、准确且涵盖范围广。

　　比例税率是世界上大多数国家采用的所得税率，计算简便，透明度高，可使企业处于平等的税负地位，促进内资企业公平竞争，鼓励企业提高规模效益。

　　“简化税制，扩大税基，降低税率，提高效率”是当前世界税制改革的总趋势，目前内资企业所得税率为33%，很多外商投资企业和外国企业适用的所得税率为15%和24%，因此，我国统一后的企业所得税的税率应有适当降低。统一后的所得税税负的确定上应以25%为宜，因为北京等地企业实际所得税负大都在30%以下，因此确定30%的比例税率既可以使名义税率与目前企业的实际税负相近，又不至于影响国家财政收入。所得税扣除标准：内资企业向外资企业看齐税负可适当降低。事实上，内外资企业所得税更大的差别表现在不同扣除标准和资产的税务处理规定不同等问题。统一后的所得税应根据客观经济政策的需要，在不影响财政收入的前提下，以内资所得税经过测算，明确一些主要的税前扣除项目标准，除此之外，其他税前扣除项目标准应和财务制度规定一致起来。

　　目前内资企业的工资支出按法定的计税工资标准扣除，职工福利费、工会经费、职工教育经费分别按计税工资总额的14%、2%、1.5%计算扣除。而外资企业的工资支出、职工福利费支出，则是由当地税务机关审核同意后就可如数列支，具有较大的灵活性。统一后的所得税职工工资的列支应摒弃现行计税工资的做法，采取目前外资企业工资列支的办法，即经董事会或企业决策层决定发给职工的工资，可据实所得税前扣除。如果担心企业工资失控，可以通过个人所得税加以调节。为此，应加强企业所得税与个人所得税在税制上和征管上的衔接，一是个人所得税应采用综合税制，或至少各项劳动所得应采取综合申报的办法，以便在公平的基础上进行收入调节；二是企业发放工资在税前据实扣除的前提是必须标明所领工资的每个人身份证号码，这部分信息应能进入个人所得税的征管系统，以便与税务机关的稽核，防止税收流失。

　　目前内资企业向金融机构借款的利息支出，允许按实际发生数扣除，向其他机构的借款，只准按金融机构的同类、同期贷款利率计算的数额扣除。而外资企业属于生产、经营的正常借款的利息，只要提供付息的证明文件，并经当地税务机关审核，就准许按合理的不高于一般商业贷款利率的标准列支。统一后的企业所得税关于利息费用的支出应采用现行外资企业所得税的办法。

　　所得税优惠政策应实行同等待遇

　　外资企业享受的所得税优惠一般都宽于内资企业。比如在优惠的期限上，内资企业享受的税收减免一般从开业之日算起，最长不超过3年；外资企业享受“免二减三”的优惠，而且是从获利年度算起。再如地域性的优惠政策，在经济技术开发区、沿海经济开放区和经济特区，生产性的外资企业普遍享受15%的优惠税率；内资企业只是在高新区内才能享受15%的优惠税率。

　　由于内资企业的税收优惠，主要是贯彻社会福利政策，劳动就业政策，环境保护政策以及照顾纳税困难等，贯彻产业政策方面的也很少。

　　因此有必要在统一企业所得税时进一步统一和完善优惠政策，具体设想为：

　　1.取消地区税收优惠，实行同等待遇。由于特区、开发区、沿海港口城市、三个经济三角区以及其他一些特定地区，在多年的政策导向下已获得较大发展，投资环境已得到了较大的改善，即使不对其实行地区优惠，也能保证外国投资者有利可得。因此，没有必要对其继续实行地区优惠，即使实行地区税收优惠政策，也只能对中西部实行，以促进各地区均衡发展。

　　2.实行行业优惠政策，并使其体现国家政策导向。要求当前税收优惠政策由突出区域导向逐渐转向突出产业导向为主、区域发展导向为辅上来，以贯彻实施国家的产业政策。可借鉴国际上的通行做法，区分对涉外企业采取的鼓励、允许、限制和禁止的不同情况，实行有选择的特定优惠。

　　3.对于生产性企业区分为直接出口或替代进口项目、一般制造项目、消费型项目、简单加工项目分别给予不同的优惠。在保证基础产业优先发展的同时提高生产性企业的质量，彻底改变过去不论投资项目风险大小、周期长短、利润高低都给予同样税收优惠待遇的不合理现象，使税收杠杆真正发挥调节功能。

　　4.取消再投资退税，建立新型的鼓励税后利润资本化的税收优惠政策。有关调查研究表明，再投资退税是一种既减少国家经济利益，作用效果又不大的直接优惠办法，而且，我国的再投资退税优惠，在世界各国中可以说是税收优惠口径最宽大的国家。对此，我国可以效仿其他国家，对投资于运营资产(不包括非运营资产)的资本，采取延期纳税或一定比例税款或应纳税所得额扣除，其比例一般掌握在70%左右。