邓伯元:政企官商纠葛 官员“老板化”现象困扰中国政坛

　　在现代社会，具有企业家精神的地方政府和官员本身并不是件坏事。例如，这些年来浙江商人受到各地的欢迎，除了引入资金外，这些地方也从中体会到浙商精神，学习到浙商精神。官员可以学习老板雷厉风行的办事作风；学习他们不因循守旧，永不满足，不断开拓，勇于创新的精神；学习他们扁平化的组织结构，减少过多的科层流程，提高办事效率等等。

　　但近年来，一些地方的官员在向企业家学习的过程中，偏离了正常的轨道。国外新公共管理主义者讲“企业家政府”，本意是要建立一个“节约型政府”，像企业一样精细化管理，通过把政府的一些公共项目“合同外包”，少花钱多办事。到了我们的个别官员那里，就变成了“经营城市”，市长就变成了“总经理”，于是像老板一样豪华办公、吃喝的排场越来越大、应酬越来越多、车越坐越好、城市广场越建越离谱、自己的官邸越建越大，最后发展到官商勾结，离公仆形象和服务型政府越来越远。

　　一般来说，政府是人类社会某一群体为防止内部或外部威胁，并通过制定公共政策谋求社会中每一个人更好生存条件的一种体制。这就是说，政府主要是通过制定符合公共利益的公共政策为社会提供服务的。政府官员施政追求的根本目标是公共利益最大化，其获取的主要“利润”是社会公民的“满意度”。这一点是与企业“老板”最大的不同，后者的利润是通过“金钱”体现的。政府制度和市场制度，是现代文明发展进步的两个主要轮子，缺一不可，不能相互混淆或替代。

　　针对目前实践中，地方政府和官员对于政府这个政治实体与公司这个经济实体的严重混淆，自身角色认同及其权力定位错误的严重问题。本期特别策划约请了相关专家学者进行了深入的研讨，通过官员和老板群体的对比、破解官员“双重身份”难点在哪、谁又在为官员的“老板思维”推波助澜等等问题的探讨，为政府官员“一元身份”的回归和服务型政府的建设提供政策建议。

　　对普通老百姓来讲，政府是再熟悉不过的事物了，百姓的生活一天也离不开政府。小到衣食住行的方便安全供给，大到国务院办公会议、市县政府管理条例等，都与百姓的生活品质密切相关。政府是人民的“保姆”，决不是他们的“主人”或“老板”，这是文明社会的常识。惟如此，“服务型政府”建设才不会偏离方向。

　　 官员“老板化”现象困扰政坛

　　在老板式官员的背后，一方面是观念的偏差，另一方面是体制、机制和政策的不完善，甚至是民主政治发展的不足

　　文/龚维斌

　　一些官员当“老板”的无奈

　　官员老板式的“经营城市”和招商引资行为，产生的负面影响已经大大超过其积极意义。

　　不过，很多地方官员本身也不愿意像老板那样去直接从事经营活动。对于招商引资，很多地方只是地方党政主要领导有此想法，而更多的干部却是视之为畏途，很多人被迫踏上了外出招商引资的征程。

　　一些地方官员在与笔者私下交谈中诉苦说，如果不搞招商引资，地方经济发展不了，政府就没有税收。没有税收，就业问题、社会保障问题、教育问题、医疗卫生问题、公共服务问题都无法解决。一些地方官员说，经济不发达地区不仅经济落后，缺少资金，也缺少企业家，人们缺少创业的精神和本领。仅仅靠民间推动往往难以奏效，需要政府走上前台，带领老百姓创业。在招商引资中，引进资本和技术，培育本地产业发展，培养本地企业家队伍和高素质的技术。一些地方官员还说，发达地方招商引资任务完成了，经济发展了，他们现在有资本开始讲科学发展、协调发展。我们经济不发达地方拿什么去讲科学发展？落后地方如果简单地跟着发达地方讲创造环境、讲平衡发展，结果是永远发展不起来。他们还抱怨说，一些对落后地区发展的政策永远是“去南尾斩北头”，即南方和东部发达地区原来在政策的空白地带闯出的“经验”，刚被北方和中西部地区拿来学习的时候，却被认为有问题，需要纠正。他们认为，不能用对待发达地区的政策要求落后地区。

　　官员越来越像老板的深层体制原因

　　在老板式官员的背后，一方面是观念的偏差，另一方面是体制、机制和政策的不完善，甚至是民主政治发展的不足。现实情况是，很多地方确实尝到了招商引资带来的甜头，很多地方干部因此得到了上级的奖励和重用。

　　官员越来越像老板的背后有着深刻的体制原因。在现行政治经济体制之下，政企分开的改革目标还没有完全实现，政企之间的法治秩序尚未从根本上确立，政府干预市场、管制企业的权力仍然过多，中央对地方、上级对下级，最关键的考核目标、决定任免升迁的事项一直是经济指标、GDP增长率为主。在政绩考核的压力下，地方官们自然不敢面对把本地重点企业搞砸、搞垮的责任，于是乎，确保支柱行业、抓住重点企业、千方百计的招商引资便成为党政官员们工作的重中之重，同时由于当前我国政府行为边界过于宽泛，参与微观的经济活动过多，这样就使得“可为，不可为”的界限模糊，政府职能错位。因此，我们不能简单地用思想观念落后来解释此类行为，也不能简单地用高尚的品德情操来要求地方领导。其它地方的经验很容易成为学习的榜样，其它地方的领导干部因某种行为受到重视和晋升自然容易成为效仿的对象。

　　此外改革开放以后，国企改制、民企兴起、机构改革、政府转型。政企关系随之变化，党政官员与企业负责人之间的角色分工渐渐拉大距离。但是，这个变革过程由于缺乏必要的政治体制改革的配合，党政机构和党政官员的市场干预权有待严格约束，各类企业的所有权、经营权缺乏明确界定，所以，政企分开、官商分流仍然迟迟不能到位。

　　30年间，政企关系、官商关系变得异常丰富多彩，一度大兴党政机关和军队“办实体”，一度又纷纷“脱钩”，一度鼓励干部挂职下海，一度又三令五申严禁。在这整个过渡时期，一方面，政府与国有(或国有控股)企业之间的关系远远没有斩断，成了一笔说不清、理不顺的糊涂账。也就有了政府官员到重点企业里兼职以亲自“保驾护航”的事情出现；另一方面，民营企业、三资企业与党政机关的关系、与官员个人及官员亲属之间的关系，更是三六九等、不一而足，绝非微观经济主体与宏观调控主体之间的法定关系那么简单和单纯。总之，明里暗里、法内法外，政企分界依然模糊。

　　剥离官员“双重身份”需从四方面入手

　　要想从根本上防止和扭转官员成为老板的现象，政府职能转变、体制改革非常重要，从小处入手需要从干部的政绩考核和用人标准、财税体制、规范干部行为和民主政治发展等方面寻找对策。

　　进一步制定科学合理的政绩评价指标体系。不仅要考核地方的经济标准，更要考核地方的社会、政治、文化、生态环境等指标；不仅要考核现实的发展状况，还要考核历史的发展过程。对于经济发展水平不同、地理位置不同、历史负担轻重不同、资源环境秉赋有差异的地区，要分类考核，不能用一个尺度要求所有的地区。考核中，不仅要充分听取机关干部和企业家的意见，更要充分听取普通百姓的意见。而且考核结果要与领导干部的提拔晋升结合起来。对于在艰苦地区工作的干部，上级机关要给予更多的关心，对于他们的提拔使用要一视同仁，有时甚至还要有所倾斜。

　　进一步完善公共财政体制，特别是要完善对于经济欠发达地区的财政转移支付和资源环境补偿机制。上级机关对于经济欠发达地区，对于生态环境资源开发给予更多的补偿；给予更多的财力支持，加大转移支付的力度，提高其公共服务和社会管理的能力；对于人力资源开发、企业家培养、劳动力培训给予更多的扶持。

　　进一步规范干部的行政行为，严格依法办事，防止权力过大和滥用。老板式的经营城市和招商引资，之所以引起群众的不满，很多时候是少数领导干部的意图强加给普通干部和群众的结果。对于像土地征用、房屋拆迁、税收优惠、环境保护等政策性、法律性和程序性极强的决策，不少时候少数领导干部就可以拍着胸脯作出承诺，集体决策成了个人说了算。科学决策、民主决策、依法决策被搁置一边，他们的理由是特事特办、急事先办。项目不经过充分论证，不听取群众和专家的意见，不履行必要的程序，往往是“先上车后买票”，违规决策、失误决策，不尊重群众的权利，损害群众的利益。

　　进一步建立顺畅的民意表达机制，发展基层民主政治，让老百姓能够更多地参与公共政策的制定。严格来说，城市公共资源的主人是市民，官员是受托管理者，因此城市经营需要有官员、商人与市民的共同参与。但一些城市经营的活动过程不够公开、市民难以参与，失去有效监督经营过程常常偏离公共利益。关系老百姓切身利益的重大事情，必须让老百姓能够充分表达意见。决策之前要充分与群众沟通协商。群众参与公共政策制定的权利、意见表达的权利、对于公共权力的选择权利和监督权利，如果得不到落实，作为官员的公仆就很有可能变成主人，成为垄断公共权力和公共资源的老板。(作者系国家行政学院政治学教研部副主任、教授)

　　计划经济体制使“官商一体”现象制度化

　　当前中国仍然存在着的“红顶商人”和“金足官员”现象，既有传统的历史渊源，也有现实的体制因素。

　　在计划经济时代，中国的全部经济资源、全部经济活动和全部经济成果都在各级党委和政府的直接掌控之中，被全部纳入“统一计划、统一管理、统一调拨、统一分配、统购统销、统收统支”的范围之内，一元化领导、一盘棋格局，政企一体、官商一家，“一把手”管全面、“二把手”管常务、其余各把手分管党务、政务、工商、科教、文卫、工青妇等“各条战线”。

　　政府开办企业、管理企业，企业依靠政府、供养政府，企业的事要政府来管、政府的事要企业操心，所有的事都由同一群“党的干部”去规划管理。在这种情况下，一个衙门四五块招牌，一个领导七八个兼职(比如某地师级的领导担任市委副书记、兼政法委书记、兼市长、兼军分区政委、兼某市级企业的一把手、兼某副省级研究院的三把手等等)，并不会让人感觉到有丝毫的怪异。

　　政府和企业是两类性质完全不同的组织，官员与老板是“两股道上跑的车”，绝不能“并轨”。当前一些官员的“老板思维”却让政府完全偏离了正确方向，更倾向于一个唯利是图的经济实体了

　　文/李克杰

　　近年来，“经营城市”逐渐成为一个热词，尤其是一些城市官员把“经营城市”理论奉为经典，不仅深信不疑，而且还在自己的施政过程中发挥得淋漓尽致。数年前，时任合肥市市长的郭万清，在《徽商论坛》上所作的开场白新颖奇趣、富有感召力：“如果把政府比作一个有限责任公司，我就是这个公司的总经理。我要像商人那样推销自己的城市，来经营城市。”这恐怕是对“经营城市”理念的最直观、最通俗的演绎了。不过，其他城市的官员们尽管没有把这种思想直白地表述出来，但他们的施政活动中却处处体现“经营城市”的观念和倾向，事实上已经把政府变成了一个有限责任公司，把市长变成了这个公司的总经理。

　　然而，在我看来，官员们自喻老板，是非常错误的。这不仅源于其对“经营城市”理论的误解，颇有望文生义之嫌，更源于其对政府这个政治实体与公司这个经济实体的严重混淆，是官员自身角色认同及其权力定位错误的集中表现。因为，按照国家和政府理论，在现代民主法治社会中，即使发展经济是压倒一切的中心任务，即使处于特殊历史时期，但政府就是政府，公司就是公司，任何时候任何条件下政府都不是也不应成为有限责任公司，官员不能也没有理由变成商人，市长也永远不能成为总经理。换句话说，就是政府和企业是两类性质完全不同的组织，官员与老板是“两股道上跑的车”，绝不能“并轨”。

　　政府与企业组织性质完全不同

　　政府是一个政治组织，旨在实现国家职能，满足人民维护安全和秩序的需要。而公司和企业则是一个经济组织，旨在通过生产经营满足人民生产生活需要而获取利润，实现资本和财产的保值增值。按照早期资本主义学者的经典理论，政府是一个非常消极的角色，是“守夜者”和“看门人”，只负责为资本的运行和企业的生产经营提供安全的环境、稳定的秩序和通行的规则。因此，政府和企业一开始就性质不同，泾渭分明。

　　官员是政府的“雇员”，是政府管理职能的具体落实者和管理责任的直接承担者。官员不是政府的主人，更不是国家和社会的主人，尤其是在民主社会中，官员的基本定位是“公仆”，是服务员。官员的职责不能脱离政府职责和定位，政府权力范围外的事情对官员同样也是禁区。而企业的老板则不同，它往往是企业的投资者，是企业的主人，它的基本职责是保证利润的最大化，实现资本的增值。从一定意义上讲，把政府当作有限责任公司，把官员当成老板，完全违背了政府的传统定位，偏离了政府和官员的基本职责。

　　政府与企业、官员与老板的产生及存在方式完全不同

　　政府是一个政治社会事务的管理组织，政府并不是由人民按照人头和固定标准出资设立的，人民纳税也不是每个人都按同一标准进行的，事实上，任何一个国家都是部分人民纳税，但政府却不能因此而拒绝保护那些不纳税者。特别是到了现代社会，不再以是否纳税或纳税多寡而决定人民对政府事务的参与程度，相反政府还会更多地为那些从不需要纳税的贫弱者提供救济等来维持他们的基本生存。因此，政府是面向全体社会成员而存在的，既不嫌贫爱富，也不恃强凌弱。而企业的产生和存在方式与政府则完全不同，它由各个出资人按照一定的比例投入资本来建立，没有资本的人是不能成为企业的股东的，因此也不会享有企业经营的任何利益。企业是在生产经营的激烈竞争中生存的，完全实行优胜劣汰。从某种意义上讲，企业眼睛紧盯的是消费者的钱包，它要靠自己高质量的产品和优质的服务来赢得消费者信任，来掏钱支持它。因此，企业服务的目标对象主要是有消费能力的人，而不是全体国民，更不是贫困群体。尽管现代企业也重视履行社会责任，但却不是它的法律义务，只要企业依据法律行事，妥善履行法定义务，它完全可以不去关注贫穷弱势群体，更不必去施舍救助。这一点与对政府的要求有云泥之别。否则，政府就没有存在的理由了，企业也就不成为企业了。

　　当然，官员的产生与老板的产生也基于完全不同的机制。担任官员对人民来说是完全平等的，只以能力为条件，而老板则是凭借财产和资本来确定的，在这个问题上任何国家都没有平等可言，因为老板天生就是财富和资本的拥有者，穷人是没有资格当老板的。

　　政府与企业、官员与老板的权力性质及运作规则也完全不同

　　政府权力是公共权力，它的运行有明确而严格的规则。一是它必须遵循公共性，应当为全体人民谋福祉，平等而无歧视地对待每一位公民；二是必须遵守“法无授权不可为”的现代法治原则，谨慎行使权力，特别是权力不得恶性膨胀，侵犯公民权利。而企业权力尽管在其内部也表现为管理权，但总体而言则是私权利，与公权力遵守完全不同的规则，通行“法无禁止即可为”的现代法治原则，因此从权利的向度上有很大区别。

　　在当今社会，在公权力运行方面，越来越强调公众的参与，强调对政府的民主监督，当然更强调政府管理对每位公民的普惠，这主要体现在各种社会保障制度的设立和施行上。比如相比之下政府更多地关照贫困人员的生产生活，更多地“劫富济贫”，雪中送炭，而不是相反。企业则不同，它主要围绕资本和利润来运作，任何时候都追求利益的最大化，可谓天生的嫌贫爱富。

　　政府与企业、官员与老板的基本价值取向及追求目标完全不同

　　任何企业都会把“利润最大化”作为追求的首要目标，不会赚钱的老板不可能受到职工的拥戴，当然也不是市场经济所要求的。而政府和官员则不同，一个城市不能视利润为中心，评价一个城市经济、社会、文化的发展，评价一级政府的业绩，决不是只看它的经济发展指标，而要看它是否以人为本，市民的幸福感特别是社会的公平正义越来越成为重要指标，因为国家制度的首要价值就是公平正义。显然，评价政府和官员，比评价一个企业和老板要复杂得多，其价值判断标准、评价体系的内涵等都不可能相同。

　　需要指出的是，一些官员自喻老板还在于对“经营城市”存在严重误解，多停留于望文生义的浅表化理解。其实，城市经营的概念在国外早已有之。1971年日本出版《城市的经营》一书，在该书中，时任神户市长的宫崎辰雄将城市经营的内涵概括为：高效地提供城市公共服务；涵养税源以确立城市的财政基础；与市场经济所导致的外部负效应相对抗，维护公共的利益。他认为，一切行政活动的终极目标都是最高效地提高市民的福祉水平，如果说企业经营的理念是“以最小的成本获取最大的利润”，那么城市经营的理念就应当是“以最小的市民负担获取最大的市民福祉”。由此我们不难看出，“经营城市”的关键点在于想方设法向公众提供优质公共服务，维护公共利益，增进全体市民的福祉，这与企业和老板追求的“利润最大化”有天壤之别，是不可同日而语的。而我国当前一些官员的“老板思维”却让政府完全偏离了正确方向，更倾向于一个唯利是图的经济实体了。事实证明，这种错误思维的后果是非常严重的。官商一体，官商不分，权力交叉，职能错位，唯利是图，与民争利，不仅严重损害了群众利益，伤害了群众感情，影响了社会和谐，而且还严重腐蚀干部队伍，使贪污腐败有禁不止，败坏社会风气，破坏政府形象。

　　看来，在新形势下，加强官员的素质培养，促使其树立科学发展观，正确进行自我角色认同，切实防止官员成为“老板”已刻不容缓。(作者为山东政法学院教授)