进度计划纠偏措施:山东省青岛市职务犯罪预防网

2010-4-6 14:00:00  青岛市院预防处

　　一、 小金库的表现特点及建立的表现形式

　　1、小金库的特点主要表现：一是隐蔽性，小金库设立的目的性强，主要是某些单位领导为掩盖一些不合理费用以及为公款私用创造条件而私设小金库，所以一般很难发现。二是资金来源的多样性，当前经济发展的多元化、复杂化为小金库的滋生提供了条件，一些单位以截留收入不入账、资金体外循环、虚报冒领做假账、隐匿回扣收入等方式将资金隐入小金库，使小金库财源不断。三是控制性强，小金库的设立和对资金的管理和支配权只掌握在少数领导者和财务人员的手中，控制者对小金库的账目管理和资金去向拥有绝对的权力，除此之外单位其他人几乎不知情，控制者为了谋取小团体或个人利益，逃避群众监督，私下从事违规违法活动。

　　2、从案件侦查发现，目前建立小金库的手段主要表现在以下三个方面：一是收入不入账，小金库成为“帐外帐”。案发单位都是“两本帐”或“多本帐”，有的是预算外收入不入账，将一些带有隐蔽性的额外收入另立账册，单独保存，将一些不合理的收费打入“小金库”，有的是擅自处理公物器材后的款项不上交，有的是截留挪用应下拨经费等等。如某热电公司将本单位卖出的炭灰等隐蔽收入20余万元打入小金库，用此私自发放奖金或者以奖金的形式让部分领导吃喝等用。二是采用虚报冒领做“花账”。许多单位通过加大原材料单价，虚列支出，虚开正规发票，再通过正常报销途径取出款项后存放入“小金库”，或是把应作为单位收入纳入财务部门统一核算的资金，分散核算，以多本帐作掩盖，加以混淆。如某殡仪馆采取让供货单位在发票上虚加殡葬用品价格，付款后由供货商返还虚加部分款项以及虚开柴油采购发票的手段，套取本单位公款，设立帐外资金，形成小金库。三是利用本单位特有资源进行创收建立小金库。青岛国际机场机务保障部某科该将特种车供某航空公司有偿使用，每年同该航空公司结费约50万元，但这些特有收入并没有入单位的大帐，最后大部分往往以发放各种津贴、奖金的名义被贪污或者私分，造成国有资产大量流失。

　　二、小金库引发职务犯罪的成因分析

　　1、从私设小金库的目的看，“小金库”的主要用途是非正常支出，实践中常见的有发放国家规定之外的职工工资、奖金、福利，公款消费，支付好处费、回扣以及单位行贿等。目前我国还受“审批经济”、“官商经济”的影响，采取不正当手段竞争还有很大的存在空间，导致出现许多灰色收入或支出无法做账。而“小金库”属当权者设立，以为小团体利益或个人利益为目的，具体管钱、管账者往往又是领导的贴心人，操作中秘而不宣，知情面很小，不易被范围外的人发现，具有很大的隐蔽性，没有监督，没有制约，收支随意性大，进出账目不必经过严格的手续，也没有事后的检查、审计，设立“小金库”成为某些单位花钱送礼的最好选择。

　　2、从小金库的日常运行来看，违法违规，逃避监管。“小金库”的设立违反财经法规、财务会计制度及有关资金管理的规定，该入账的不入账、该反映的不反映，不纳入单位正常的法定的财务会计核算体系，收支不反映在单位账目及报表内，资金游离出单位法定账目，在资金的使用上还具有无约束性、无监督性，随意性大，加上权力过于集中，受利益的驱动，有些人便用它大搞不正之风，有的用它行贿，将公家的钱转换成联络感情、拢络人心、捞取“政治前途”的筹码；有的用它大吃大喝、请客送礼、游山玩水；有的将“小金库”资金花光分光，装进少数人腰包，据为已有，中饱私囊，使“小金库”成为损公肥私的“供应站”。小金库为逃避审计、纪检、司法机关查处，更方便地贪污、侵吞、挥霍公款提供了条件，成为滋生腐败的土壤。

　　3、从国家打击、治理小金库的力度来看，以小金库违纪违规的成本低。目前私设“小金库”仅属于违纪行为，一般由监察、审计等行政部门来查处，如果事实确凿，影响较坏，通常都是给予纪律处分。只有当行为人的行为已符合贪污、贿赂、渎职犯罪的构成要件时，才以犯罪论处。还有一种情形是，实践中共同贪污行为有时与共同私分国资行为难以区别，最后许多共同贪污行为易被定性为私分国资行为，而两者在处罚上相差甚远，打击无力无形中放纵了犯罪，客观上也纵容了许多私设“小金库”进行或大或小范围进行私分的行为。同时“小金库”隐蔽性强，查处难度大，况且多数是集体受益，所以知情不举，同时领导干预等说情影响，致使“小金库”查处不力。

　　4、“小金库”在造成国家财税的大量流失的同时，也为犯罪行为大开方便之门，败坏了社会风气，危害十分严重。从引发的后果看，“小金库”成为产生腐败现象的一个根源和温床，成为滋生职务犯罪的土壤。很多的贪污、私分国有资产案件，都与“小金库”相关联，可以说“小金库”一日不除就存在职务犯罪发生的可能。

　　三、整治小金库现象的预防对策

　　1、强化法制教育，提高群众的法制观念，从根本上消除“小金库”的危害。要在各部门和单位进一步加强法制宣传教育，提高单位、企业领导干部的法制观念和意识，促使各级领导干部遵纪守法，依法办事，依法管理，同时使广大职工和群众熟法用法，懂得运用法律手段去行使监督权，促进领导依法办事，增加工作透明度，从而促进提高广大干部职工的法制意识。

　　2、强化管理监督制度改革，把监督关口前移。一是深化行政审批力度，应大力削减行政审批项目，特别是那些行政收费项目，收费项目少了，截留、坐支的可能性自然减少。对于那些服务于市场经济、确需保留的收费项目，也应从制度上规范审批和收费行为，增强收费行为的透明度。二是加强财务管理，严格按照会计法、审计法、现金管理条例等法律法规的规定建章立制，做到依法办事，有章可循，运作规范，对容易出现问题的环节建立相应的防范措施；加强对预算外资金、专项资金票据的管理，严格执行“收支两条线”管理规定；认真执行“收支两条线”。即“收”要实行票款分离，直收统管；“支”要统一开支，集中报销，从而将收支全部纳入正常循环渠道，消除“小金库”的资金来源。三是强化财务监督力度，对各专项资金的使用情况进行抽查，对各侵占资金的单位按规定进行严厉处罚；各主管部门要采取切实措施，加强对事业单位和国有企业的财务监管；要按照有关规定，加强对领导干部的任期和离任经济责任审计工作。

　　3、建立防范“小金库”责任制，实行责任追究制。一是将各级行政部门、事业单位、国有企业领导防范“小金库”的情况纳入年终考核，实行一票否决制。二是对今后重新发现私设“小金库”，依据金额、结合情节，对单位领导给与相应处分，把追究的重点放在对私设“小金库”起主导作用的领导身上，使其从思想上尽快实现“小金库”不敢设、不能设、不愿设的转变。

　　4、加大对利用小金库进行违纪违法行为的打击力度。由于目前对私设小金库的处罚没有具体的法规和相应、适当的条款，缺乏具有法律效力的处罚依据，即使查处一些单位有私设小金库的现象后，也无法依法给与相应的处罚，因而缺乏威慑力。因此建议有关部门要制定专门惩处私设小金库的法规法条，在对小金库经济处罚的同时，对私设小金库的领导人员要作出相应的处罚规定，加大惩处和责任追究力度。检察机关要与纪检、监察、审计部门密切合作，形成打击合力，重点打击贪污贿赂等职务犯罪，要对“小金库”的资金的来源和去向，做到一查到底。