边峰黑社会:内江市全面推进依法行政第二个五年规划

内江市人民政府关于印发内江市全面推进依法行政第二个五年规划的通知
公开方式:     主动公开
发布时间:     2010年11月01日
文件编号:     内府发〔2010〕15号
信息内容:
各县（区）人民政府，市级各部门：
《内江市全面推进依法行政第二个五年规划》已经市五届人民政府第104次常务会议审议通过，现印发你们，请结合本地区、本部门实际认真贯彻落实。本通知自2010年7月8日起施行，至2015年1月26日有效。
二〇一〇年七月八日
内江市全面推进依法行政第二个五年规划
深入贯彻《国务院关于印发全面推进依法行政实施纲要的通知》（国发〔2004〕10号，以下简称《纲要》）和实施《内江市人民政府关于印发<内江市人民政府全面推进依法行政五年规划(2004-2008年)>的通知》(内府发〔2005〕34号，以下简称《一五规划》）5年来，各级各部门加强制度建设，严格行政执法，强化行政执法监督，依法办事的能力和水平不断提高。但各级各部门间依法行政工作还存在发展不平衡，离《纲要》要求有较大差距等问题。为进一步促进我市各级各部门深入推进依法行政，实现《纲要》提出的基本实现建设法治政府的目标，根据《纲要》、《国务院关于加强市县政府依法行政的决定》（国发〔2008〕17号，以下简称《决定》）和《四川省人民政府关于印发＜四川省全面推进依法行政第二个五年规划＞的通知》（川府发〔2010〕5号）的要求，结合我市实际制订本规划。
一、明确推进依法行政的指导思想、基本原则和基本要求，努力实现工作目标
（一）指导思想。以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导, 树立和落实科学发展观，坚持执政为民,忠实履行宪法和法律赋予的职责,保护公民、法人和其他组织的合法权益；紧紧围绕全面建设小康社会、振兴内江经济、建设和谐内江，全面推进依法行政工作。把推进依法行政与转变政府职能、改革行政管理体制和创新行政管理方式结合起来,加快服务型政府、责任政府和法治政府建设，为全市经济、社会跨越发展提供良好的法治环境，促进全市物质文明、政治文明和精神文明协调发展。
（二）基本原则。坚持党的领导、人民当家做主和依法治国三者的有机统一;尊重和保障公民的权利,维护最广大人民的根本利益;维护社会主义法制统一,确保政令畅通;坚持以人为本和全面、协调、可持续的发展观,把发展作为第一要务,促进经济社会和人的全面发展;把推进依法行政与深化行政管理体制改革、转变政府职能有机结合起来;把坚持依法行政与提高行政效率统一起来,做到既严格依法办事,又积极履行职责。
（三）基本要求。
1.合法行政。行政机关实施行政管理，应当依照法律、法规、规章的规定进行；没有法律、法规、规章的规定，行政机关不得作出影响公民、法人和其他组织合法权益或者增加公民、法人和其他组织义务的决定。
2．合理行政。行政机关实施行政管理，应当遵守公平、公开的原则。要平等对待行政管理相对人，不偏私、不歧视。行使自由裁量权应当符合法律目的，排除不相关因素的干扰；所采取的措施和手段应当必要、适当；行政机关实施行政管理可以采取多种方式实现行政目的，应当避免采取损害当事人权益的方式。
3．程序规范。行政机关实施行政管理，除涉及国家秘密和依法受到保护的商业秘密、个人隐私的外，应当公开，注意听取公民、法人和其他组织的意见；要严格遵循法定程序，依法保障行政管理相对人、利害关系人的知情权、参与权和救济权。行政机关工作人员履行职责，与行政管理相对人存在利害关系时，应当回避。
4．高效便民。行政机关实施行政许可、行政登记等行政管理，应当遵守法定条件、法定程序和法定时限，认真履行职责，提高办事效率，提供优质服务，方便公民、法人和其他组织。
5．诚实守信。行政机关公布的信息应当全面、准确、真实，非因法定事由并经法定程序，行政机关不得撤销、变更已经生效的行政决定；因国家利益、公共利益或者其他法定事由需要撤回或变更行政决定，应当依照法定权限和程序进行，并对行政管理相对人因此而受到的财产损失依法予以补偿。
6．权责统一。行政机关依法履行经济、社会和文化事务管理职责，要由法律、法规和规章赋予其相应的执法手段。行政机关违法或者不当行使职权，应当依法承担法律责任，实现权力和责任的统一。依法做到执法有保障、有权必有责、用权受监督、违法受追究、侵权须赔偿。
（四）工作目标。在巩固《一五规划》成果的基础上开拓创新，抓住关键环节，突出重点领域，深入落实依法行政工作目标，探索符合内江实际的法治政府实现路径。到2015年，全市的依法行政工作要实现下列目标。
1．抽象行政行为管理方面：制定规范性文件等制度建设符合宪法和法律规定的权限和程序，充分体现客观规律和最广大人民的根本利益，为社会主义物质文明、政治文明和精神文明协调发展提供保障，保证规范性文件的合法、有效。
2．公共服务方面：科学化、民主化、规范化的行政决策机制和制度基本形成，人民群众的意志和要求得到充分实现。政府提供的信息全面、准确、及时，制定的政策、发布的决定相对稳定，保障行政管理的公开、公平、公正、便民、高效和诚信。
3．行政管理体制方面：实现政企分开、政事分开，政府与市场、政府与社会的关系基本理顺，政府的经济调节、市场监管、社会管理和公共服务职能基本到位。上级政府与下级政府之间、政府部门之间的职能和权限明确，行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制基本形成。责权明确、行为规范、监督有效、保障有力的行政执法体制基本建立。高效、便捷、成本低廉的防范、化解社会矛盾的机制基本形成，社会矛盾得到有效防范和化解。
4．行政执法方面：法律、法规、规章得到全面、正确的贯彻实施，法制统一，政令畅通，公民、法人和其他组织的合法权益得到切实保护，违法行为得到及时纠正和制裁，经济和社会秩序得到有效维护；政府应对突发事件和风险的能力明显增强。
5．行政监督方面：行政权力与责任紧密挂钩，行政权力主体与利益彻底脱钩。行政监督制度和机制基本完善，政府的层级监督和专门监督明显加强，行政监督效能显著提高。
6．队伍建设方面：行政机关工作人员特别是领导干部依法行政的观念明显增强，尊重法律、崇尚法律、遵守法律的氛围基本形成，依法行政的能力明显提高，能够运用法律手段管理经济、文化和社会事务，妥善处理各种社会矛盾。
二、突出重点，认真完成工作任务
（一）增强依法行政观念，提高依法行政能力
1．建立健全领导干部学法制度。各级各部门要把领导干部带头学法作为依法行政的重要内容加以落实。尚未建立领导干部学法制度的要抓紧建立。已建立制度的要抓好健全落实，做到计划、内容、时间、人员、效果“五落实”，每年通过政府常务会议学法、专题法制讲座等不少于12次。各级政府部门实行行政机关人员学法制度，组织学习相关的依法行政知识，每年不少于6次。行政学院每年至少要举办1期领导干部依法行政专题研讨班，举办的其他行政机关工作人员培训班要将依法行政知识纳入教学内容。
2．落实行政执法人员法律知识培训制度。县级以上政府组织行政执法人员参加依法行政通用法律知识培训，政府部门组织本部门行政执法人员参加专业法律知识轮训。行政执法人员每年参加法律知识培训的时间不少于5天。新法律、法规、规章公布后、施行前，负责实施的政府部门要组织本部门行政执法人员专题培训并进行考核。
3．普法宣传工作要制度化、经常化。制订年度普法宣传计划并抓好落实，把《纲要》、《决定》列入普法范围。大力推进法律、法规、规章进机关、进农村、进社区、进学校、进企业、进单位。街道、社区（村社）要设立法制宣传栏，每月更新宣传内容，广播电台、电视台、报刊、政府网站应设置法制宣传的专题栏目，不断更新宣传内容。通过广泛、深入、持久的宣传，培育广大公民社会主义法制观念，营造良好的法治氛围。
（二）切实转变政府职能，建立科学民主决策机制
1．健全和完善行政决策机制。着力从制度上为科学决策、民主决策提供保障。合理划分上下级政府之间、本级政府各部门之间的决策权限，根据不同层级政府、不同部门的特点和职责科学界定重大行政决策的范围，进一步健全政府及其部门的工作规则、程序，建立决策机制，推进行政决策规范化。
2．建立重大行政决策听取意见制度。增强行政决策透明度和公众参与度，建立健全公众参与重大行政决策制度，保证公开听取意见常态化。制定与群众切身利益密切相关的行政决策事项，决策机关应向社会公开征求意见。涉及重大公共利益的决策事项都要进行听证。要规范听证程序，科学合理地遴选听证代表。对听证中提出的合理意见和建议要吸收采纳。对涉及地区经济社会发展的重大决策以及专业性较强的决策事项，在决策前要组织专家咨询论证。
3．建立重大行政决策的合法性审查制度。政府及其部门作出重大行政决策前要交由政府法制机构或者组织有关专家进行合法性审查或者论证，未经合法性审查或者经审查不合法的，不得作出决策。
4．建立重大行政决策集体决定和实施后评估制度。政府及其部门重大行政决策应当在深入调查研究、广泛听取意见和充分论证的基础上集体讨论决定。重大行政决策实施后，要通过抽样调查、跟踪调查等方式对行政决策的执行情况、经济、社会效果等进行评价，及时修正和完善相关行政决策。各地、各部门的决策评估工作要逐年推行。
5．建立健全行政决策责任追究制度。强化对决策制定和实施过程的监督，建立健全决策责任追究制度，明确责任追究的主体和权限、对象和范围、程序和形式。对超越法定权限、违反法定程序，造成决策失误和重大影响的，以及决策内容违法，要根据有关规定严格追究责任人的责任。
（三）深化制定规范性文件机制建设，提高文件质量
1.改进政府规范性文件制定方法，扩大政府制定规范性文件的公众参与程度。起草规范性文件草案，要采取多种形式广泛听取意见。实行起草工作者、实际工作者和专家学者相结合，建立健全专家咨询论证制度。重大或者关系人民群众切身利益的规范性文件草案要采取听证会、论证会、座谈会或者向社会公布等方式广泛听取意见。积极探索建立对听取和采纳意见情况的说明制度。
2.建立和完善规范性文件的定期清理制度和修改、废止制度。定期对规范性文件进行清理。通过清理及时对规范性文件进行修改或者废止。清理后向社会公布继续有效、废止和失效的规范性文件目录，未列入继续有效文件目录的规范性文件不得作为行政管理的依据。对适用阶段性任务的规范性文件应确定有效期。制定机关应当在规范性文件有效期届满前6个月内进行评估，决定是否修订完善或者重新公布。
3.建立规范性文件“三统一”、定期清理和有效期制度。规范性文件发布后，由各级政府法制机构按照备案程序进行统一登记、统一编号、统一公布并在政府公报、普遍发行的报刊和政府网站上公布。
（四）改革行政执法体制，规范行政执法行为
1.大力推进行政执法体制机制改革创新。加快建立权责明确、行为规范、监督有效、保障有力的行政执法体制。积极推进相对集中行政处罚权工作。在今年地方政府机构改革中，市城管部门要积极配合编制等部门做好相关部门的职能调整，组织开展城市管理相对集中行政处罚权工作；资中县要进一步建立和完善开展相对集中行政处罚权工作的执法程序制度，提升综合执法水平；隆昌县和威远县要积极做好集中行政相对处罚权的前期准备工作，确保2012年底前将此项工作落到实处。要在农业、交通运输、文化等领域积极开展综合行政执法工作。全面规范行政执法自由裁量权，着力解决执法不公、越权执法、多头执法、执法程序松弛和执法趋利等问题。
2.进一步完善行政执法程序和机制。加强行政执法制度建设，完善行政执法程序，规范行政执法文书。实现行政执法的主体、权限法定化，行为规范化，文书格式化；规范行政许可、行政处罚、行政强制、行政征收或征用等行政执法行为。严格遵守行政执法公开、告知、听证、说明理由、回避等规定，保证公民、法人及其他组织的知情权、陈述权、申辩权、申请行政复议和提起行政诉讼的权利。
推动行政执法机制创新，建立行政指导、行政规划、行政合同、行政奖励等制度，发挥非强制性管理手段在政府工作中的作用，实现管理与服务、执法与疏导、教育与处罚相结合，努力做到法律效果与社会效果的统一。
3.全面落实行政执法责任制。进一步深化行政执法责任制，有序推进部门行政执法责任制示范活动。依法清理执法主体、执法依据、执法职权并向社会公布。落实法定职责，明确执法责任。重点是建立和完善行政执法主体资格、行政执法案卷评查、行政执法考评奖励、行政执法错案责任追究4项制度，构建行政执法的考评机制和责任追究机制。
4.加强行政执法队伍建设。实行行政执法主体资格合法性审查制度，严禁未取得执法资格从事行政执法工作，政府法制机构要建立执法人员档案，对行政执法人员实行动态管理。进一步巩固行政执法队伍教育管理成果，继续严格落实《四川省人民政府关于加强行政执法队伍教育管理工作的通知》（川府函〔2003〕168号）中“五项制度”和“十不准”的规定。逐步建立行政执法人员信息化管理系统，对行政执法人员实施计分制，促进严格、公正、文明执法。
（五）积极探索化解社会矛盾的新机制，力求案结事了
1.认真开展行政调解工作。根据市委、市政府构建“大调解”格局的要求，按照自愿、合法、平等、及时的原则开展行政调解工作。做好行政调解与人民调解、司法调解之间的衔接协调，发挥“大调解”机制的作用。全市各级政府要建立行政调解工作联席会议制度，定期研究行政调解工作。县（区）政府要加强镇（乡）、街道基层行政调解工作的组织建设，做好行政调解员的培训。实行行政调解员持证上岗制度，提高调解工作的质量。
2.切实抓好信访工作，建立健全信访工作考评、行政投诉（含信访）处理和信访责任追究制度。严格执行《信访条例》，畅通信访渠道，规范信访程序，维护信访秩序，落实信访责任。综合运用法律、政策、经济、教育、行政等手段，依法、及时、合理、有效地处理群众反映的实际问题。建立信访反馈与政策研究联动机制，对信访工作中发现的带普遍性的社会问题，应及时修订完善和调整相关政策。
（六）完善行政监督制度和机制，强化对行政行为的监督
1.自觉接受人大、政协、司法和社会监督。自觉接受同级人大及其常委会的工作监督和法律监督，向其报告工作，依法报送规范性文件备案；自觉接受政协的民主监督，听取其对政府工作的意见和建议；自觉接受人民法院的司法监督，各级行政首长要积极出庭应诉，自觉履行人民法院依法作出的生效的行政判决和裁定；主动接受社会监督，通过设置举报箱、意见箱、电子信箱、开通热线电话等形式畅通监督渠道，接受群众监督和媒体监督，对群众和新闻媒体反映的问题及时作出处理和回应。
2.完善对规范性文件的备案监督管理。完善规范性文件备案审查制度，强化对抽象行政行为的监督。各县（区）政府、市级各部门向市政府报送规范性文件的报备率达到100%，经备案审查机关进行合法性审查，合法率达到100%。
3.加强行政复议能力建设。充分发挥行政复议在强化行政监督、解决行政争议、化解社会矛盾、维护社会稳定中的重要作用。各级各部门的行政复议机构，对符合法律规定的行政复议申请，必须依法受理，可以选择一部分行政复议案件多的部门设置方便群众申请的行政复议专门受理窗口，要逐步采取网上申请行政复议等便民措施，畅通复议渠道，依法及时受理和处理行政复议申请，审理行政复议案件，要重依据、重证据、重程序，探索建立行政复议审理简易程序，建立行政复议听证制度和案卷公开查询制度，公正作出行政复议决定，坚决纠正违法、明显不当的行政行为，保护公民、法人和其他组织的合法权益，公正作出行政复议决定，符合条件的行政复议申请按时办理率达到100%，按时办结率达到100%。要完善行政复议相关制度，全面落实行政复议决定履行督查规定、行政复议能力建设标准。探索建立行政复议委员会制度。实行行政复议人员资格制度，加强行政复议队伍建设。各级政府要按照行政复议法实施条例规定的立案审查职能、案件审理职能和指导监督职能进一步落实行政复议办案机构，依法落实复议人员，各级行政复议机关从事行政复议工作的人员不得少于2人。行政复议经费应依法列入财政预算。对违反行政复议法规定的行为要依法追究法律责任。
4.加强专门监督。加强行政监察，督促政府工作人员廉洁从政，保证政令畅通。重点围绕建设工程项目招投标、城镇房屋拆迁、农村土地承包、产权交易、政府采购以及其他关系群众利益的热点、难点问题加大监察力度。加强审计监督，全面监督财政收支的真实、合法、合理情况。强化对政府投资管理、重点建设项目、国有金融机构和国有企业以及税收征管的审计监督，进一步落实领导干部任中审计制度，完善离任审计制度。
5.创新层级监督机制，强化监督力度。完善落实经常性监督措施，建立健全定期执法检查制度、专项执法检查制度、重大行政处罚和重大行政强制措施备案制度、新颁布法规、规章周年执行情况的反馈制度。各级政府要建立和完善违法行政行为投诉处理制度，健全高效投诉处理机制。建立行政执法、行政执法监督、行政复议和行政应诉统计分析制度。
（七）深化行政管理体制改革，增强管理水平
1.继续深化政府机构改革，依法合理界定职能。按照党的十七届二中全会要求，结合全市政府机构改革制定机构编制管理办法，确保政府机构科学合理设置，实现政府职责、机构和编制的法定化。继续深化事业单位机构改革。依法规范行政管理和行政执法类事业单位的职能和机构设置，调整公益类事业单位布局结构，实现资源优化配置；依法界定和规范政府的经济调节、市场监管、社会管理和公共服务职能，切实把政府职能转变到制定规则、强化管理、加强监督、优化服务和创造良好发展环境上来。依据法律、法规和规章科学地划分不同层级政府之间的职能重点和管理权限，依法明确承担扩权强县任务的县级政府的职权，使各级政府依法履行职责，依法行使权力，增强行政行为的可预期性。按照精简、统一、效能原则依法合理调整、确定政府部门职责范围，界定政府部门之间的权限，把相同或者相近的事项交由一个部门承担，避免或减少部门之间的职责交叉。
2.加强应急体系机制建设。加快综合性应急队伍建设，坚持专业化与社会化结合，着力提高应急队伍的应急能力和社会参与程度。进一步完善各种预警和应急机制，提高政府应对突发事件和风险的能力，依法妥善处理各种突发事件，维护正常的社会秩序，保护国家、集体和个人利益不受侵犯。建成全市各地区、各行业、各单位的应急预案体系；健全统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地为主的应急管理体制，构建统一指挥、反应灵敏、协调有序、运转高效的应急管理机制；建设预警预报信息系统和专业化相结合的应急管理保障体系。
3.健全依法行政财政保障体系。进一步深化财政体制改革，切实推进扩权强县财政管理体制改革，完善预算编制、执行、监督相互制约的机制，构建以提高公共服务质量为目的的绩效评价体系，建立适应社会主义市场经济体制的完整规范、科学有效、公平合理、公开透明的现代预算管理制度；强化非税收入预算管理，对地方审批设立的仍在预算外管理的行政事业性收费在2011年前全部纳入预算管理。切实保障行政立法和执法经费，逐步改革地方立法项目起草的经费保障机制，执法经费列入部门预算；逐步建立规范合理的收入分配制度；严禁设立单位小金库；完善行政赔偿制度，积极探索建立行政赔偿程序中的听证、协商、和解制度。
4.增强基层群众和社会组织的自治功能，建立健全政府行政管理与基层群众自治有效衔接和良性互动的机制。县（区）政府及其部门要全面正确实施村民委员会组织法和城市居民委员会组织法，扩大基层群众自治范围，充分保障基层群众自我管理、自我服务、自我教育、自我监督的各项权利。严禁干预基层群众自治组织自治范围内的事情，不得要求群众自治组织承担依法应当由政府及其部门履行的职责。县（区）政府及其部门要加强对社会组织的培育、规范和管理，把社会可以自我调节和管理的职能交给社会组织。
（八）健全政务体系，提升服务质量
1.加强行政效能建设，完善行政审批监督制度。按照《行政许可法》等法律、法规和国家有关行政审批制度改革的要求明确划分市、县（区）2级行政审批管理权限，做到权责一致，减少和规范行政审批项目，加强行政审批权的监督制约，着力推进政府管理方式创新，促进服务政府、责任政府、廉洁政府建设。行政审批项目按规定进入政务服务中心办理，严格规范审批行为，优化审批流程，保证按时办结。健全落实行政审批事项后续监管、过错问责等制度。推行政务服务标准化建设。完善并联审批，创新审批服务方式，拓宽服务渠道，逐步推广网上查询、网上办理审批方式。
2.完善基层便民服务网络和公共服务职能。市、县（区）、镇（乡）、村（社区）要健全便民服务中心，健全和落实限时办理、“一站式”服务、上门服务等制度。明确镇（乡）政府（含城市街道办事处）职责权限，工作流程要清楚具体、规范公开，强化公共服务职能和公共服务意识，逐步建立统一、公开、公平、公正的现代公共服务体制，全面实现公共服务职能。
3.深化政务信息公开。健全政务信息公开的程序制度。加快电子政务建设，推进政府上网工程的建设和运用，建立政府部门之间、政府与企业、群众信息沟通、协商平台机制。加快建立政府部门之间信息资源共享机制和信息公开的社会评价制度。建立健全政府信息主动公开和依申请公开的规则和程序，做好重大决策、财政预决算、重大投资建设项目、环境和生态保护、食品药品安全、农产品质量安全、教育、医疗卫生、重大疫情、重大自然灾害以及地震灾后恢复重建等公众关注的政府信息发布工作，除涉及国家秘密和依法受到保护的商业秘密、个人隐私的事项外，行政机关应当全部公开。涉及社会公共事务的政府会议主要内容应在会议结束后24小时内公开发布，主动公开的政府文件在印发后3个工作日内公开发布，公众关注的重大政府信息可在政府公众信息网上能够免费查阅、下载。建立健全政府新闻发言人制度，及时发布政务信息。
三、加强领导，明确责任，切实推进依法行政工作
（一）切实加强对依法行政工作的领导。各级政府及其部门的主要领导是本地区、本部门贯彻落实《纲要》、推进依法行政的第一责任人。县级以上政府和部门要成立推进依法行政工作组织领导机构，健全推行依法行政工作的领导机制。县（区）政府和市政府各部门要精心制定落实《纲要》、《决定》和省政府《二五规划》的具体办法和工作措施，认真抓好各项任务分解。要着重抓好基层的依法行政工作，明确提出对镇（乡）政府依法行政的要求，落实责任。
（二）细化任务，分步实施。本规划按两个阶段实施。2010年至2013年为全面实施阶段，该阶段的具体任务以市政府每年度依法行政工作安排的方式予以明确；2014年为验收总结阶段，市政府在各县（区）政府、市级各部门开展依法行政全面总结的基础上，按照相关要求和规定组织验收。
（三）深入调研，强化指导。市政府依法行政领导小组定期召开会议研究依法行政工作情况，作出部署和决定。依法行政工作领导小组办公室按照领导小组的决定或指示组织各成员单位深入县（区）和市级各部门进行调研指导和督察，提出推进依法行政工作的建议和意见，做好综合协调、督促指导、政策研究和情况交流工作。
（四）加大督查，严格考评。加强对实施《纲要》、《决定》、省政府《二五规划》和年度计划情况的督促、检查，纳入政府工作目标绩效管理。各级政府每年12月31日前应向本级党委、人大常委会以及上一级政府报告推进依法行政情况，政府各部门应向本级政府报告依法行政情况。接受依法行政报告的行政机关应对报告内容进行审查，指导其深入开展。对不按时报送的应予通报并责令限期报送。各级行政机关要接受社会对依法行政情况的评价，认真整改存在的突出问题。
（五）健全机构，落实保障。切实加强政府法制工作机构特别是县（区）法制工作机构的建设，各县（区）要按照省委编委会下发的《关于加强市（州）、县（市、区）政府法制工作机构建设有关问题的通知》（川编发〔2010〕4号）要求，下决心改变长期以来政府法制工作机构设置不规范、人员力量薄弱、专业法制人员缺乏、经费保障不足的状况，做到政府法制工作机构、编制、人员、经费“四落实”。镇（乡）政府要配备专兼职的法制工作人员。各级法制机构要切实加强自身建设，提高法制工作队伍的政治和业务素质，充分发挥法制机构在推进依法行政中的综合协调和建设法治政府方面的参谋、助手和法律顾问作用。