轨道车实训考试:燕山大讲堂第32期 李炜光 政府花钱的秘密

日期：2009年5月16日下午

地点：政法大学图书馆学术报告厅

嘉宾：李炜光 （天津财经大学财政学科首席教授、学术带头人）

主持人：张东生

提要1：邓小平有一个很重要改革思想就是放权、让利。1980年代的经济体制改革，一个基本特征就是减税、让利，让基层政府或者是企业逐步拥有一定的财权、财力，这之后省、市、县地方政府办了不少提高民众福利的事情，所以，1980年代是我国经济非常活跃、社会保障也比较好的时期。可是，这种尝试却与中央集权的政治体制发生了矛盾。为解决“两个比重过低”的问题而于1994年实施的分税制，不过是中央集权体制的回归之路，使得邓小平的放权、让利的改革半途而废。

提要2：政府提供公共服务的多少，理论上可以提供的与实际上提供的比例，如果拿2006年与1978年作比对，结果会发现，1978年理论与实际的差距约为0.14，到2006年约3.12。政府责任实现的程度由1978年87.5%，下降到2006年的52.4%。这意味着30年来，政府失责的程度愈发严重了。如那时候农村还多少有一些自助性的赤脚医生发挥着公共服务的作用，到了2006年，连这个服务也基本上没有了

提要3：我们要想让政府花钱不成为一种秘密，就必须要实现人民代表大会对预算的控制和监督。为了便于所有的纳税人了解和监督预算情况，预算的内容必须保持高度透明，秘密财政要被禁止。

主持人(张东生)：

今天非常荣幸邀请到李炜光教授做关于“政府花钱的秘密”这样的讲座，预告出去之后，我看到有网友留言说“政府花出去的钱有什么秘密吗？秘密可以讲出来吗？”我想这里面有很多问题是可以让梳理清楚的，李炜光是天津财经大学财政学科首席教授，学术带头人。掌声欢迎李老师。

说不清的“秘密财政”

大家好！刚刚从天津赶过来，竟然是一分钟都不差。接到燕山大讲堂的邀请，非常高兴。不久前刚刚在广州做了一次演讲，跟广州朋友交流以后、有很多新的想法，这次用“燕山大讲堂”的机会跟在座的每一位朋友交流一下。

今天讲的题目是政府花钱的秘密。我想说的是，我们国家的财政一直不是很公开，财政收入支出总规模究竟是多少？全国人大、政府，一直没有提供出一个全面、精确的数字来，可以冠之以“秘密财政”。每年“两会”上的预算报告，只是预算内的。比如说2007年是5万多亿，2008年是6万多亿，其实还只是财政预算的一部分，在它之外还有相当规模的预算外的收入数没包括进来。如果把这些统统算上的话，国家财政到底有多少钱？到底花多少钱？还真说不清。

2007年“两会”期间，中央党校的周天勇先生向记者透露了一个财政收入9万亿的说法，这等于向舆论界扔了一个炸弹。人们以为财政预算就是报告上的五万一千亿，结果出来一个9万亿，大家都很惊讶：难道预算之外还有财政收入？事实告诉我们，有的，而且规模不比“预算内”小多少。

一个国家，国库里存的都是纳税人一年的血汗钱，怎么管理起来这么不规范？过去看过一部老电影，一家之主年终要把这一年的进项、出项交代清楚收了多少房租，多少地租，经商赚了多少钱，这一年支出了多少？用了什么地方？林林总总都要向所有家庭成员交代清楚，尽管他是一家之主，这件事做起来决不含糊，中国传统的家庭还是蛮讲规矩的。

中国一直把家、国联系起来，“修身、齐家、治国、平天下”。打个比方，如果弟兄几个想办点什么事，比如修路、铺桥，对外联系销售渠道等，相当于给大家提供公共服务，大家选出一个兄弟、给他一笔钱去做这些事，拿了这个钱的兄弟就得为大家做好事，而且每一笔帐都应该清清楚楚地有所交待。不能收了钱以后把其中的一部分收起来放在自己的小金库藏起来，然后再向大家伸手。这是拿一个家庭的财政举例来说明政府财政预算的道理。

中国人民勤劳智慧，非常能吃苦，改革开放30年，创造了巨量的财富，这是没有争议的。问题是这30年经济虽有大的长进，却没能使社会上的多数人享受到比较理想的国民福利。比如公共医疗、社会保障、基础教育、基本住房等社会福利，还有，社会成员之间的贫富差距、东西部差距、城乡差距以及城乡各自内部的差距等，都有越拉越大的趋势。这些恰恰应该是由政府收了税之后应当提供的公共产品和公共服务，30年来非但没有很好地解决，反倒加重了，这是近来最让人担忧的事情。

人民创造财富，就应当享受到相应的国民福利，这是大家交税的理由，也是我们这个社会需要一个政府的理由，两者应该是正相关的关系，经济增长使政府财政收入增加，财政增加提供公共服务的能力就提升，人民享受的福利待遇从道理上说就应该得到逐步改善，而不是相反。但是现在停下来回头看看，感觉不大是这么回事。这就是我想讲的一个悖论。

这个问题已经引起了决策者的注意，提出了建设和谐社会理念，并且从绝对额上开始逐步增加对社会保障、医疗、教育等财力的投入。政策上每年都在加大对社会保障等提高国民福利方面的财政支出，近年来力度在逐渐加大。

问题是我们刚才所说的种种不公和巨大的差距却并没有因为实施了这样的政策而得到改善，相对来说，多数问题非但没有解决好，反而更加严重了。这个悖论反应出了公共福利领域的供求矛盾日益严重和激化。各种本来应该由政府承担的福利性制度安排在逐渐弱化。而公民个人承担的教育、医疗和住房成本在不断的上升。有一位作家说，“所谓改革直接看到的效应，就是政府在不断的丢包袱，老百姓在不断的接包袱”，这句话关乎实质。

“盛世”怎么会出现这种情况呢？GDP增长很快，政府财政收入也很多，但是由于我们没有很好的解决国民福利问题，整个发展含金量，它的价值、它的意义无形中下降了。如果连看病、医疗、养老都还存在很大的问题，这样的国家、这样的人民不会有很高的地位。

我们经常讲经济结构失衡，失衡可以从两个方面理解。一个就是由于我们所处的客观发展条件造成的公共产品和公共服务的供给不足；第二种失衡是由于政府的主观“失责”，它能做，可以做，也做得到，但是没有做，没有尽到责任，从而造成公共服务的供给不足。这两种失衡，在改革开放的前期，第一个理由是成立的。但从21世纪开始的近10年左右的时间，我们感觉上确实是“不差钱”了，可以操办世界规模的盛会，让世界各国的人们刮目相看，如果仍以“国家穷”为理由，就说不过去了，所以不能笼统地讲失衡，要看究竟是什么东西失衡了。

政府存在的理由就是为社会提供公共产品和公共服务，就是为大家服务，这是政府的职责所在。纳税人拿钱供政府，税收除了维护政府日常行运转外，绝大部分都应该用来提高国民的福利，搞好公共服务。在座有很多学法律的，从法理上来说政府和公民之间是平等的关系。有一句名言，税收是文明的对价。有些产品、有些服务，公民自己不能生产，只能花钱买，找政府买。所以这是一个非常简单的问题，回到常识，要回你的国民福利、基本的公共服务和公共产品的权利，争取到你作为一个纳税人权利，比空谈民主宪政要好得多、实在得多。

这里有三个误区。第一，公民缴税的目的问题。税收宣传上一直说交税是支援国家建设，到底是为了什么？我们国家的宪法第56条规定：中华人民共和国的公民有纳税的义务。但是现代税制和公共财政的基本道理告诉我们，公民交税是为了换取政府提供公共服务的一份责任。衡量一个政府是好政府还是一个赖政府，就看它这个责任履行得怎么样，而以往，我们把交税的目的给虚化了，给模糊了。

现在个税起征点是2000，在北京这样的超大城市，大家知道2000元意味着什么。换句话说，税收侵入了你的必要生活支出，你把过日子的钱给交了税了。稍微达到中等阶层的人都会感觉到税负的沉重，它的日益逼近。现在个人所得税起征点和分类的税制规定有人所共知的缺陷，就是改不了。我们呼吁税收一定要合理、公平，一定要照顾低收入者，或者是中等收入者，但现在个人所得税的规定偏偏是在挤压中等收入阶层的必要生活空间。

前两年我参加过一个中国财税论坛，房地产大鳄任志强先生说的一句话我印象特别深，他说我每年交了超过百万的个人所得税。但是等到我去需要政府提供点服务的时候，感觉一点作用也没有，找政府办事还得拿钱“开路”，请客、吃饭、送礼、送卡、“一个也不能少”，交了税多少得有点权利呀，实际上没有。理论上、实践上没有把这两者挂起钩来。

听陕西一位朋友讲过一个真实的事情。去年，陕西西安市一个多年的纳税模范户，做油漆生意的。他邻居家着火，很快把他们家也点着了，所有的家产一烧而光。他没买任何保险，找邻居索赔，邻居家烧得一无所有，比他还惨。情急之中，他想，自己不是多年的纳税模范吗，去找税务局，看政府能不能救济一下。找到税务局，税务局说没这方面的规定，也没这笔资金。这位纳税模范陷入绝望——平常交给政府那么多钱，当我有灾难了，怎么一点帮助都得不到？这事之后，陕西的一些学者提出建立一个政府救助纳税人特殊灾害的基金。这社会上遭灾的人总是极少数，政府从税收里拿出一点零头就足以支援受难的纳税人个体了，为什么不能做呢？

如果我们的征税者、纳税者都有纳税人的权利意识，把纳税人权利认真地写进宪法里，或者写进税收基本法里，这样的基金就有可能成立。我们在纳税宣传的时候，不能把交税只当作公民的义务，它还是公民的一项权利。如果把这个观念变成我们的一种文化、一种行动，情况就会好得多。

第二个误区，政府职能的定位问题。改革开放30年一直在找政府职能的边界在什么地方？按照市场经济的理论，市场和公民的权利到哪儿政府的边界就划在哪儿。既然是边界，就应该认真地用法律把它划定下来，任何人不得越界，包括掌权者。18世纪，英国首相小威廉•皮特有句名言：“风能进、雨能进、国王不能进”，就是穷人的破房子风能打进来，雨能下进来，但是国王不能进，因为我这个破房子有法律保护的。但我们没有这样的传统，总是强调国家利益，国家财产，公民个人的财产微不足道，也没有受到法律的认真保护。最近两年终于有了《物权法》。不过，这还只是个残缺不全的法，不过是有胜于无罢了。

税收首先就要划定权利范围，征税是对公民的私有财产征税，至少得跟大家商量一下，通过代议制的形式，人大讨论通过了，这个税种、税目、税率大家都认可了、接受了，纳税人的遵从度自然就提高。如果征税这样的大事都没商量，我说征得太多了，你还是该怎么征就怎么征，我自然讨厌这样的赋税，唯恐避之不及。我记得消费税调整的时候，汽车业100多家老总联名给人大写信试图影响一下这个决策。但是直到政策出台，100多个企业家没有收到全国人大的任何回应，这起码是不懂得尊重纳税人，一副高高在上的架势。政府的公权力和百姓的私权力界限不清，这是一个需要解决的问题。

第三个误区，公共支出问题。为什么政府每年都要安排预算？我们跟美国或者其他西方国家不一样的地方是，他们大部分的费用，支出在社会保障和国民福利上，而中国的财政支出大部分是用于经济建设上。像去年开始的4万亿的投资，这是一笔很大的支出项目。这样的支出项目没有经过全国人大的审批，连个讨论、听证都没有。

我在2002年的时候就写文章鼓吹“把民主宪政引入到财政税收领域”，当时提出这个问题，在社会上任何反应都没有，只在学术界内部有点影响。而现在再谈财政税收问题，已经变成敏感话题了。谈财政、谈税收、谈转移支付、谈国债怎么能成敏感话题了呢？正是因为财政税收数字的背后就是涉及到每个人的权利和利益，公民的纳税人意识在觉醒。很多国民、普通老百姓都开始意识到自己应该有这个权利了。

邓小平有一个很重要改革思想就是放权，让基层政府或者是企业都有治理的权力。他在80年代搞的经济改革就是减税、让利。基层、企业有了一些权力，所以80年代中期以前我国的经济发展非常活跃，社会保障也是最好的时期。各省、县、市政府有钱后，办了不少有利于提高民众福利的事情。

人大如何看好钱袋子

影响政府公共服务水平主要有四个因素。第一，国家的经济发展水平；第二，政府财政能力；第三，政府对公共服务支出的相对偏好；第四，政府提供公共服务和公共品的效率。政府财政资源都在政府的手里控制着，它可以做这个事情，也可以做那个事情，那么，谁来决定它做什么或不做什么事情呢？以我们的智慧，必须回答好这个问题。集权型政府的偏好对社会经济的发展影响是很大的。比如政府想振兴京剧，京剧准能振兴。因为他掌握着所有资源的控制权。财政税收、预算，也是一样的道理。

这四个变量中，经济发展水平和财政能力决定着政府提供公共服务的能力。如果经济发展水平高、财政收入多，那提供公共服务的能力就强。这是制约公共服务的客观条件。而政府对公共支出的偏好是主观的因素，中国的公共服务目前正处于比较紧急的状态，就是供不应求，矛盾激化。有的人享受好一些，有的人什么都没有。像农村的新农合就是这样，50块钱涨到100块钱，这样的比例对农民帮助是很有限的。这次新医改方案拿出8000多亿，三年内每年增加2、3千亿的规模，规模听起来不小，但是相对来说并没有增长多少。多年来医疗占GDP的比重一直是3%到4%，在世界上处于末尾的水平。这是政府的偏好问题，是他愿意做什么不愿意做什么，而且别人无法左右它的一个必然的结果。

我国有学者最近做了研究，收集了50多个国家和地区的统计数据，其中包括低收入国家、中下等收入的国家、上中等收入的国家和高收入的国家在内，对这些数据进行研究分析以后得出结论，由于我们刚才所说的政府主观层面的原因，造成了中国政府的公共服务提供量和理论上的适度偏好的提供量之间存在着很大的差距。公共服务理论上能够提供多少，但是由于他的偏好使得实际提供多少？这样一对比问题就出来来：1978年，这个差距是0.141个百分点，2006年这个差距被拉到了3.118个百分点，政府责任实现的程度由1978年87.5%下降到2006年的52.4%。也就是说，30年来政府失责的程度实际上是加重了。比如农村医疗，就很难说现在比30年以前情况好，实际上情况愈发严重了。

全国人大在我们国家与政府的关系比较微妙，首先是从法律定位上不清晰。《宪法》上说“全国人民代表大会是中华人民共和国的最高国家权力机构”，而不是“全国人民代表大会是中华人民共和国的国家最高权力机构”，这就以权威性的法律语言告诉了我们人大的真实的政治地位是什么。

实践中我们希望人大对政府的财政行为起到监督的作用，在制订或修改税法、履行预算职责的时候发挥领导性的作用。我国宪法和立法法等法律都有相关的规定，但在实践中，政府和人大的关系就不是这么回事儿了。我们国家二十几个税种，只有两个税种是经过了人民代表大会确定的，其他税种都是由政府自行制订章程就征收的。我们国家的预算一多半一点是经由人大审议通过的，其余的都不是。说起来好笑，外面有一大笔钱——预算外收支不归人大管，中央某个部门或是某些官员就可以支配，人大代表们却在那一本正经地开会，在审议什么？预算外收入处在人民代表大会的视野和控制区间之外，人大对此几乎完全起不到监督和控制的作用。

现在每年讲审计风暴，这是政府自己设的审计署进行的自我监督。人大会议上每当涉及到公民的利益、权利、一些敏感、重大的问题的时候，人大和它的代表们总是保持沉默，固执地一言不发，很少站出来为公民的利益表达自己的意见，这样的人大仍然只是花瓶和摆设，这必然反应在我们说的“政府花钱秘密”的问题上。人大应该起的作用，就是“看好人民的钱袋子”，经济上、财政上就是控制住预算的编制和审批过程，同时对预算的执行和决算过程予以实时的监督。但是，我们看到，我们国家人大控制和监督预算的职能基本上是缺席的、疲弱不堪的。

我国预算编制的过程大体是这样的：每年6月，国家财政部向地方各个部委、各个部门下达编制预算的通知，地方接到以后，到7月份的时候提出一个初步数字报给财政部，财政部大概在9月底的时候，下达一个预算控制数。地方再根据预算控制数调整，11月底前后报给财政部，这就是两下、两上的过程。财政部汇集到中央各个部门以及全国的预算后，再制订来年的预算报告。这个预算报告12月份报过国务院，国务院批了之后，1月份提交给全国人民代表大会。大家看，6月份就开始编预算，半年之后，人大才开始介入。

每年1月，预算报到了人大，人大最早接触预算的是人大预算工委，与财政部差不多同级的单位。预算工委对预算可以提出一些建议，让财政部修改。财政部修改完以后，形成一个新的预算草案文本，就交给全国人大财经委员会。这个时候人大才有可能对预算草案进行一些较大的修改。也就是说，人民代表大会对预算的真正的参与是从2月份才开始的，而3月份就召开两会了，这么短的时间，人大究竟能做些什么，很值得怀疑。“两会”时，这个预算已经没有什么修改的机会了，审查预算、审议预算，在全国人大的议程中只有一天半的时间，同时要听取总理的政府工作报告、发改委工作报告，半天时间，200多页的预算报告谁能得看完？难怪人大代表们说“看不懂”呢。

上海财大的一位教授是全国政协委员，他所在的组20多个委员，真正认真看预算报告的只有三个人。他说，半天时间，200多页，这么多数字，连我这个财政专家也不可能看得完，只能用铅笔记录下一个框架。这说明预算审议走过场的问题仍存在，并非实质意义上的审议。

现在中国已经发展到这个阶段了，纳税人的权利意识在觉醒，纳税人谈论的焦点已经触及到了政治权力的核心部分，税收、财政也就变成敏感话题了，而在这个关键点俄时候，人大却被排除在预算编制过程之外了，这不是正常的现象。

而在法律上，人大只有通过或不通过的权力，却没有对预算进行修正的权力。2800多名代表，区区三四百人的反对或弃权影响不了最后的结果。你可以反对，可以赞成，但没有修正权。法律没有保证人代会有这个权利。这是我们法律上的缺失。人代会代表们为什么审议预算不上心呢？他确实看不懂，别说他看不懂，就是我拿过来看也看不懂。很多专有名词，比如“其它支出”，也不知道其他支出是干什么，我们说的预算都是由数字罗列起来的，这样的文本很难让人看懂。很多人问是不是西方议员们水平很高，台湾代表说起预算来甚至都能动手。我认为，中国人大代表、政协委员的水平并不低，足够用了，其实也不需要很高的水平，只要告诉大家你的钱干什么了，落在什么项目上了，就不会有人说看不懂。比如说我想修一座桥，建一个电视台，或者大到宇宙飞船上天那样的大项目，如果说的都是具体的项目，怎么会看不懂呢。一堆科目，数字一堆，看着看着人们就烦了，也看不进去。如果真的想让人家看懂，其实不是多难的一个事儿。用通俗的汉语把一个预算用在什么地方清楚、通俗的表达出来，让我们普通人能看得懂，应该不是一件很难的事，其中没有多少高科技含量，但就是年年编预算，年年看不懂，年年走过场，很难认为有关方面是认真的态度。

在美国，预算自始自终都是多种力量博弈过程中产生的，国会介入预算编制的全过程，总统名下设有预算办公室。议员们是非常专业的，配备专门的办公室，天天盯着就是政府怎么花钱。把钱袋子盯住了，控制住了，其他的都是小问题。

英国1215年签订的大宪章，其历史意义就是把国王的钱袋子抢过来。国王没了钱袋子，他手里还有什么实际的权力？所以公权力最核心的部分就是“钱袋子”。国王钱袋子丢了，当然不甘心，得想办法抢回来，所以英国的国王和议会之间，因为一个钱袋子问题斗争了400多年，在这个过程中，国王“查理一世”的脑袋都被砍了。法国也是因为征税的问题才引发了法国大革命。所以，我们谈控制预算，谈钱袋子的问题，这不仅是经济问题，同时也是一个政治的问题。

对比之下，可以看到我们这里预算过程的缺点了。在我国，整个预算审议过程中，人大只有2月份预算草案提交给财经委后，才算审议程序，时间太晚，也太短。

我曾经去过香港，香港的立法会对财政预算的审议是很认真的。我去的时候是2000年，跟香港立法会的一个议员谈过。她告诉我，特首董建华曾打算改造一下棚户区。我见过那些破房子，经过立交桥，底下就有。但是钱从哪儿来？香港的预算非常严格，定的死死的，严格到每一分钱都有安排，不能随意更变。所以特首想改造棚户区这个事情，必须另想办法，开征一笔新税。可是决定征税的权力却不在特首的手里，他自己定不下来这个事，征税的权利在立法会。特首要得到征收这笔税的权力，事先必须得到立法会的批准，所以他就向立法会提出了一个提案。

这份提案到了立法会，议员们争论得很厉害，大家认真讨论、认真听证，立法会外面有人游行，表达自己的意见，都是常态。最后投票，结果是没通过，提案退回到特首手里。特首拿到方案修改了一下，第二次又提交到立法会。立法会再启动一次程序，再重来一遍，于是又开始辩论、听证、外面又开始游行、舆论、报纸就热闹起来了，可是第二次投票又没有通过，提案又被退回给特首。

特首拿到这个东西犯了难。这时候他有两个选择，一个是放弃，不征这个税也就什么事都没有了；第二个选择是他可以解散立法会，特首有这个权力。立法会解散了，可是香港不能没有立法会，必须要形成一个新的立法会。可是不能说特首自己找一些人当立法会代表，还得香港人民一票一票选出来。新的立法成立后，所做的第一件事还是审议会那个提案。这时候特首后悔也来不及了，因为他已经启动了某项政治程序。新的立法会再度审议这个提案，这个提案通过了可以征税去，没有问题了，问题是没有通过怎么办？没有通过，特首就得辞职！财政预算上的权力划分得清清楚楚，绝不含糊。

让政府透明花钱

最后总结一下：我们要想让政府花钱透明，不再变成一种秘密，就必须要实现人民代表大会对预算的控制和监督。

预算是关于政府未来支出的计划，而不是政府财务支出的事后报帐。我们经常把它当成一个事后报帐，事先不经过严格的批准。收和支出都是出于糊涂的状态。所以我们现在的预算是不合格的预算。

第二，预算是统一的计划，政府所有的收入、支出都必须列在预算里，不能有例外，不能有游离于预算之外的财政支出。

第三，预算必须是一个详尽的计划。要明确的列举所有项目的开支、数字，对他们进行合理的分类。

第四，必须清晰而细致说明预算中每一项开支的理由。不是对上级政府首长说明，而是对人民代表大会说明，对全国每一位民众做详细的说明。

今年两会上，蒋洪委员提出了一个议案，主张让财政权利、税收权利回归人民代表大会，他专门附了一份文件，主张财政公开，把上海财经大学对全国31个省市的预算透明度进行了排名。要求政府公开透明地用钱、花钱，这个排名在国内、国外都引起了比较大的震动。在后来的一次会议上，有几位教授站出来反对财政透明，理由是政府财政支出透明了，会影响国家安全，也不利于财政稳定，比如用多、用少了意见不一致会引起民众不当参与，影响稳定。我感到很奇怪，财政透明了反倒不安定？这说明惯性思维影响学者的程度有多深。

第五、必须要对预算有所控制、监督。计划之外的预算绝对不能予以报销。

第六、预算计划必须要得到人民代表大会的审议、批准并接受其监督。现在的人大审议只是走过场，另外一件事情没做就是监督。我们国家的预算年度是1月1号到12月31号。人代会3月开会，等会开完，再把预算文件下发到各个部门、省市执行，小半年就过去了。也就是说，基本上近半年时间内，你这个国家的财政是没有预算的。

在美国，如果预算未经国会批准，政府就不能花钱。我们的制度设置就不对。从开始编制预算到实行，整个过程人代会基本是排除在外的，事前、事中、事后，特别是事后，人大的监督也是严重缺位。这就造成了现在财政资金被乱用或者是权钱交易，腐败现象始终得不到有效治理。贪官们杀的杀，关的关，可是制度上、体制上的弊病依旧存在。这就造成我们看到治理腐败力度越来越大，而腐败现象越来越严重，根本抑制不了，根本原因是制度上有漏洞。

为了便于所有的纳税人了解监督和预算情况，预算的内容必须保持高度透明，秘密财政要被禁止。这要靠大家共同的努力，从自我做起影响周边的人。这个社会大家都在觉醒，都有这方面的意愿和呼声了，这个问题就能逐步得到改变，这是我的信心所在。

今天就讲这些，感谢大家给我提供这样的机会，谢谢！

互动交流阶段

提问1：

您刚才提到了1978年与2006年政府收入与政府提供公共服务的比例的差异，相对来说，2006年政府提供的公共服务远远低于1978年的，这个问题能不能再详细阐述一下？

李炜光：

这是一个测算的结果，有多种因子。比如政府对纯公共产品或者准公共产品的测算，还有医疗、教育等凡是应该履行的职责都用因子量化，看每年做了多少，然后变成一个可以比较的数据。列成公式，从1978年对比到2006年，政府提供公共产品、公共服务的职责是退步的，而不是进步的。如果您需要计算过程，我可以提供给你一些，今天没法说得特别详细，因为这是一个没有完成的项目。

提问2：

第一个问题是政府花钱确实有秘密吗？我们国家的发展一个是扩大内需，一个是扩大出口。我们国家发展制约最大的问题就是出口，现在有巨大的外汇储备，国内的劳动输出到国外了，想听听李老师对出口制度方面有没有什么建议？

李炜光：

我觉得财政是有秘密的，要不然财政公开没有多大意义了，至少人代会对预算外这部分是不掌握的，而且人代会审议的报告也是粗线条，这笔钱具体怎么花没有人知道。两会上讨论的议案应该很具体，比如这个学校该不该建，公路应不应该修？为什么西方议会讨论的议案要经常讨论呢，因为事项巨细繁多。我们这里是讨论数字，数字当然没有什么可讨论的。因为我们没有让财政预算和民众生活挂钩，这样就出现了公共服务和社会保障不到位。如果天天有议员或者人大代表在两会上较真，比如说，孩子学费不能高，这样的话，政府提供的公共服务会比现在好得多，所以我觉得还是有秘密可言的。

提问3：

网上经常看到有一些政府豪华的办公楼，包括公款出国，或者用车方面，不知道是怎么样的制度设计可以让政府打造得这豪华。另外，对政府来说收入和花销都包括哪些？政府资产都有哪些？

李炜光：

没有制约，没有监督控制的制度必然就使得政府很轻易、很简单地把钱更多的花在自己的身上。如果有另外一个力量不许他这样花钱，而且会有办法治他乱花钱，自然就好了，我们没有这样的制度。所以谁掌握了资源都得想办法多盖几栋高楼，这是政绩。

第二个问题是政府资产收入的问题。大致上税收是最多的，占到政府财政收入的90%以上。所以有个说法是我们国家基本可以称作税收国家。税收是对私人财产的征收，前提就是承认公民的私有财产权，税收国家必然是纳税人权利到位的国家。处理税收以外还有国有资产的盈利、政府的出租，比如矿山、土地出租，地方政府还有卖地，土地出让金的收入。另外有国债，我们国家把国债算在收入这一块。大致上就是这几块。但是我们国家从来没有公布过政府资产的数字，只公布每年的财政收入。资产说起来还应该更细化分为各个项目，有资产负债表，还有一部分可还涉及党产的收入。

提问4：

您讲到个税起征点2000，是觉得有点低。可我的一个朋友，他认为，即便是2000元工资的人，也享受到了政府的公共设施，他认为有享受就应该有付出，他甚至提到一个非常残酷的字眼，就是优胜劣汰，我提出的是政府目标应是更大程度地保证全民的幸福指数提高。您怎么看待我这个朋友的观点。

李炜光：

世界各国都是要照顾穷人，好的税收是有人文关怀精神的。太穷的人不要向他征税，向他征税一个是征不上什么税，而且这些人生活有困难，形成社会问题，社会不稳定。所以定一个起征点。征税一个是公平。高福利下还有懒人呢，贫困的人有各种情况，不都是因为懒，有自然环境、地域的差异，比如东部和西部地区，有城乡的差异，还有家庭的拖累，或者个人身体的健康等，各种原因都可能导致一个人处在贫穷中。造成贫穷的原因是多种多样的，只能取中，即使是有不太讲究道德的人，也应该在救助之列，这是社会保障的应有之义。

国家税收不仅仅来自于个人所得税，大部分是消费税。我们现在买东西一般涉及的是增值税。为什么说现在农民负担又反弹了呢？奥秘就在这儿，增值税是负税人、纳税人不一样，谁是最终的消费者谁就是负税人。实际上穷人再穷也要交税，买一个面包都要交税的，所以，再穷的穷人也是纳税人。。

提问5：

您谈到分税制改革，失败的地方就是中央权力太集中，钱都集中在中央，地方和基层没钱。可是80年代末、90年代的时候，财政包干，出现的情况就是很多县、乡政府发不出工资，不是没钱，被乡长、县长挥霍了。这样中央不制约肯定不行了。当时广东最有钱，中央财政没钱。我的意思是要想把国家治理好还得靠中央集权。

李炜光：

您的认识与我差异很大。首先是治理一个国家您认为以中国的传统中央集权还是最好的体制。中央集权中国最不缺，中国秦始皇时代就已经建立了大一统的国家，但是秦始皇以后汉到唐末这个阶段宰相的权利还是很大的，一人之下，万人之上。但是到了宋代赵匡胤建立的是一种皇权专制，整个国家的事都皇帝一个人说了算。这样的制度从宋建立以后，到明、清，连宰相都没有了。那样的体制给中国带来希望了吗？你说的乡镇这一级权力太大了，中央应该管制，这恰恰暴露了民众没有制约官员的权力，如果身边有一种权力制约他、管制他，他多少会有所顾忌，而指望中央权力来制约乡镇的权力，我看不怎么靠谱。

提问6：

您说到2009年财政预算报告有近四百张反对票，可能以后会更多，我认为不可能，因为我们国家现行的人大代表制度决定了不太可能出现这种情况。我们国家的人民代表大会有他的特色，所以希望人大制约财政预算这条路是不太合适走的。之前看到有媒体报道，说是广东、深圳希望政府公开财政预算，对财政进行监督，影响到人大代表制度的变革，希望您谈谈这个问题的思考。

李炜光：

人大代表的组成，是一个问题。我刚才讲的是，将来有一天如果投反对票的人更多，以至于推翻预算，这样的事可不可能发生？确实不太可能。但未必绝对不可能。目前在地方上就发生过多次。地方上既然发生了，中央就不能不做制度上的准备，法律上的防备。一旦没通过，就没有应对了，可能会成为重大事件。现在弃权票、反对票达400张以上，这在以前是不可想象的。以前的人代会是全部赞成、全票通过，现在数百张反对票，这个比例不低。所以，我相信人大会每年会有一些进步。

你的第二个问题，我最近接受过南方都市报的一个长篇采访，中国改革开放，30年前的原点在什么地方？在民间。叫小岗村，十几户农民签了血书从此才有了中国农村的改革。30年以后，中国改革又陷入胶着状态了。中国改革有一个规律，动力并不是在上层，而是在下层。

我写过一篇文章，说中国的改革早就结束了。那篇文章没能在纸媒上发表，但网络上有。我拿1978年那年，与2006年做了一个对比图，结果是一个大对勾。那时候财政收入占GDP比重是30%，30年以后回到了30%。现加上预算外35%、36%这样的比例了。30年前政府掌控的资源就这么多，30年后还这么多。但是，提供公共服务的能力却在下降，这才是要命的，这说明现在的政府在往回走。这30年没成绩？不是。30年人们也享受了经济增长带来的好处，可是根本性的问题、比如社会福利、社会保障没有解决。公共服务的质量没有得到提高，所以要继续变革。现在的政府掌控着那么多的资源，与30年前计划经济下的政府比比，公共服务能力还在下降，这就说不过去了。这个改革从哪儿开始？得从民间开始，就是我说的公民参与。南方一些地方已经动起来了，但是很难坚持。这个体制有一个要命的地方，定预算就必须要对预算能说了算，也就是某一些财政支出和收入是自己能决定的。中国高度集权的财政体制正好跟我们现在极力推崇的公民参与财政预算形成了矛盾。基层公民要参与预算、要权力，可是权力偏偏不在基层，是在上面。所以必须对中国的财政体制进行改革。不改革，地方参与式预算就没有生命力。

主持人：

因为时间关系，今天的讲座就到此结束。有的问题可以找其他机会再讨论。欢迎光临燕山大讲堂，我们的宗旨是：“培育理性精神，开启公民社会”。