轨道防御3:燕山大讲堂42期 高新军 美国大城市的管理与监督

主题： “美国大城市的管理与监督体制：以纽约市为例”

主讲嘉宾：高新军 （中央编译局比较政治与经济研究中心研究员）

时间：2009年9月5日(周六) 15：00-17：00

地点：中国政法大学(蓟门校区)图书馆学术报告厅 ）

主办：中国政法大学法学院 承办：腾讯评论

主持人：杨子云

主持人：今天我们请来了中央编译局的研究员高新军老师，高老师要为我们讲的是“美国大城市的管理与监督，以纽约为例”。一看到这个标题，我就不由自主地想起雅各布斯的一本书《美国大城市的生与死》，纽约这个城市可以说集中了我们建筑文明的丑恶和美好。进入纽约的地铁，你会发现它的地铁黑暗而窄小，但当你想起它是建筑于100多年以前，就会觉得很了不起。在纽约的下曼哈顿地区，即华尔街一带，满眼都是高楼，让人窒息；但是在格林威治村，住宿楼和街区花园交错，很适合居住和生活，我所想到的，和高老师今天要讲的不一样，高老师要讲的美国大城市的管理与监督，有请高老师。

高新军：谢谢大家！应该说，美国大城市的管理与监督，是我长久以来研究的一个课题。我最早关注地方政府的治理，是从国内开始的。随着我在国内研究发展以后，从1997年开始，十多年前我开始关注美国的地方治理问题。正好，我也有这么几次机会到美国的哈佛大学做访问学者，后来又不断有机会到美国做实地的调查。这样，我他的城市管理与监督有一些看法。

这次讲美国大城市管理与监督是以纽约市为案例，实际上它牵扯到美国的历史和现实。所以，有很多的情况和我们国家一比，就是说还是值得学习和借鉴。中国城市的管理权力是高度集中的。我们都知道美国地方政府的组织形式大多数以自治的形式出现的。如果说在美国也有这么一个权力比较集中的管理模式，他们是怎么管理的，他们是怎么监督的，可能对我们来说有一些借鉴。

我今天主要给大家讲五方面的问题。

一、 纽约市实行的是“强市长”的管理模式。

二、纽约市市政管理的制度创新。

三、美国大城市的公共预算改革创造了民主、公正、透明的地方政府，“预算民主”成为了规范政府行为的突破口。

四、代表大城市各阶层利益的民间组织，既是民众参与公共事务的渠道，也为民众发挥自己的作用提供了活动平台。

五、美国传媒的“掘粪”传统，促进了信息的公开透明，增强了社会的监督力量

一，纽约市实行的是“强市长”型的管理

美国实行的是三级政府体制：联邦政府、州政府、地方政府。所以，在地方一级，差异是巨大的。我们既可以看到像纽约这样的特大城市的地方政府，也可以看到只有几千居民的地方政府。所以，在“地方议会”式管理模式下，这就产生了“强市长”型政府和“弱市长” 型政府。

所谓强弱区分，我给大家罗列了几条差别：

第一个差别是在城市的规模上，“强市长”模式的城市人口规模一般都在几百万之上，比如纽约市。二是体现在市长的权力上。市长由市民直选产生，权力来源于选民的授予，市长一般是职业的政治家，在这个城市里拥有与美国总统在全国一样的权力，这是一个自上而下的集权管理的模式。美国历史上，从特大城市的市长，进而当上州长，后又当上美国总统的政治家也已经不是一个、两个。20世纪的老罗斯福总统就是这样“政治上进步的”。 三是城市财政资金的运作上。在这些大城市，市财政运作的资金动辄就是几十亿或者上百亿美元，其在一个地区、州、甚至全国都有举足轻重的作用。

纽约市显然是符合强市长型的特征的。 2007年统计的纽约市人口810万，它下属曼哈顿、布鲁克林、布朗克斯、皇后、斯坦顿岛5个大区。这个区，英文叫Borough。这个词是从英国翻译过来的。除了大区以外，现在还有59个社区。人口从3.5万到20万不等。有街道339个。纽约市具有市、区、社区、街道四级治理机构，这和波士顿等其他城市的自治型管理不太一样。它2008年财政收入大概是624.3亿美元，这是什么概念，约等于4276亿元人民币。就是他的财政收入至少跟北京市差距比较大，北京市2009年财政收入预计为2240亿元。但是，北京市人口比较多，北京是1300万。

（PPT图表）这张图是 纽约市2004年到2008年的财政收入，分为三个部分，第一个是纽约本市的收入，主要是房产税、消费税和本地的所得税。第二部分是纽约州对纽约市的转移支付，尤其对教育的转移支付。我们看到相当多的转移支付，占到纽约本市收入的近三分之一了。然后就是联邦政府的转移支付，这一块比较少。

纽约市下面有51个选区，每个选区产生一名议员，组成纽约市议会。其中：曼哈顿区10名，有42个街道；布鲁克林区16名，有80个街道；布朗克斯区8名，有74个街道；皇后区14名，有87个街道；斯坦顿岛区3名，有56个街道。

每一个选区都设有选区理事会，由50名代表组成。这个代表有特点，是没有工资的，任期两年，这个是老百姓选出来的。每年改选一半，可以连选连任，所有的纽约市市议员都是纽约市社区理事会的当然成员。

纽约市政府的组织形式

市政府是怎么组织的？市政府在市一级有三个政府的不同部门：市政府、市议会、民事、刑事法庭。在市政府一级有三名管理者是由选民直接选举产生的，市长、公众利益倡导人和审计长。这个公众利益倡导人我们不太熟悉，他大概相当于我们的信访局长。这个职位非常的有意思，而且是他们的一种制度创新，不是原有就有的，是到1993年才创立这个职位。美国的地方政府一直在不断地搞制度创新，他存在着问题就做改革。

下面还设有相应的行政管理机构，市长下面的市行政管理机构，有一大套行政班子，各个部门都有。公众利益倡导人下面有41个人组成的办公部门。这些人干什么，专门收集老百姓的意见、抱怨、建议。这些人都是全日制的工作人员。审计长下面有700个工作人员，专门搞审计。再下面五大区，每个区一个区长，他们的年薪我都列了，大区区长年薪为16万美元，这个资料是2008年资料。2006年纽约市长就是22.5万美元一年。当然，现任纽约市市长迈克尔·布隆博格比较有意思，他不要薪水，每年只拿1美金的薪水，这一美金是表示责任的担当。

59个社区，每个社区理事会人数最多50名，直接选举，没有报酬。比如我是一个大学的老师，也一是这个社区的理事，我主要的收入是大学的工资，对社区的工作是义务工作。比如我每个月抽出一点时间或者晚上时间，或者休息的时间为社区工作。各个社区下面还有行政管理机构，这个行政管理机构是有工资的，聘任的是全日制工作人员。

市议员的年薪，也是11.25万美元一年。这是2008年的数字，以前没有这么高。我估计2009年可能要降低了，因为受金融危机的影响。下面的街道，每个街道实行自治式管理。

对于市长权力的制约

对于位高权重的市长当然是有制约的。首先是任期制的制约，特大城市的市长一般任期三年。这个是美国地方政府的一个特点，就是地方政府的议员，还有地方政府的行政管理人员任期都不是太长，没有超过四年的，一般是三年，还有的一、两年。任期短主要是方便民众对官员的监督，每次任期到了以后就是进行选举，一次选举就是一次民意测验。而且，还有任期届数的规定。纽约市最近修改了市长的任期法律，将市长最多只能任期2届，改为可以任期3届。像目前这位布隆博格市长已经连任三次了。

第二是市议会的制约，市长的任何决定，议会都有权力批准或否决。同样，议会的决策也需要得到市长的签字同意。因此，市长要想在任期内有所作为，必须与议会合作，搞好关系。不然的话，他推行的任何政策，都会在议会内遇到阻力，严重时会使市长一个任期内无所作为。

第三，就是媒体和舆论的制约。媒体在美国被认为是立法、行政和司法之外的第四种权力，它的参与提高了政治的透明度，可以使一个名声不太好的市长时来运转，也可以使市长的执政丑闻传遍天下。例如，朱利亚尼市长。在9·11之前，他因为家庭变故，当时名声很不好，可是在9·11期间处理得当，媒体对他赞扬有嘉。所以，他名声很快又好起来了。

弱市长管理

二，纽约市市政管理的制度创新

纽约的腐败历史

纽约市曾经腐败丛生，由此也最先催生了对权力制约机制的制度创新。纽约这样的实行“强市长-议会”式管理的特大城市，由于权力的高度集中，一方面带来的是决策效率的提高，可以综合协调全市的经济和社会发展，但是，另一方面也存在着产生大量腐败的危险性。因此，合理设计权力的制衡机制便非常重要。我们一般讲到西方国家，讲到权力制衡的时候一是多党制，一个是三权分立，还有就是议会民主。实际上这些东西对权力应该说有制约，而且这种制约在联邦和州都是通用的。我在纽约市搞调查的时候，我就发现纽约除了这三个通用模式之外，还有它自己独特的制度创新。

在讲这个制度创新之前，我讲一下纽约的腐败历史。纽约市历史上有几个非常著名的腐败案， “塔麦勒社会”被成为“钱票交易机器”是其一。创建于1797年的“塔麦勒社会”，原来是一个爱国的慈善组织,主要通过帮助欧洲移民在纽约找工作、找住处，甚至解决美国公民身份等方式，来换取他们在投票时对杰佛逊和民主共和党提名的政治家的支持。1830年“塔麦勒社会”把总部设在了纽约市的西十四街的一幢楼里，从此“塔麦勒社会”被人们改称为“塔麦勒会堂”。

从1846年开始“塔麦勒会堂”被爱尔兰移民领袖所控制，成为美国民主党纽约市的大本营。他们通过控制纽约的市政资源，用政府的工作机会来换取选票、政府的合同换取贿赂的方法，明目张胆地实行“权钱交易”，被称为“塔麦勒机器”（Tammany Machine）。这些“塔麦勒会堂”的大佬们被人们称为“老板”，他们每个人也通过这种途径以自肥。从1854年开始，直到1934年，这些人控制了纽约市政府近80年之久，直到1930年代“大萧条”弗兰克林·罗斯福总统时期才被终结。 1930年纽约市长詹姆斯·沃克尔被检察官指控与“塔麦勒会堂”的老板们相互勾结，受贿100万美元。但是最后法庭认定证据不足，他没有被判刑，只是被罢了官。沃克尔当市长时，纽约市的一些恶警经常通过抓妓女，要她们交罚款后再放她们走的方法来生财。后来发展到连无辜妇女也抓，强迫她们交钱才放人，不然就控告她们是妓女。这些妇女刚刚从欧洲移民来美国，人地两生，语言不通，只好白白被这些恶警敲诈。我们在座的有些听众可能都看过电影《教父》或者《纽约黑帮》，反映的就是纽约市20世纪20年代的事情。

纽约市对权力制约机制的制度创新

纽约市的制度创新表现在什么地方？我给他们总结了一下，他们这个改革，从制度创新角度来讲，分为三部分。第一是通过直接选举来实现权力和义务的平衡。但是他们选举三个人一个是市长、一个是公众利益倡导人，一个是审计长。还有大区的区长，50个社区理事会成员，他通过这些直接选举实现权力和义务的平衡，还有短任期。

让直接选举来实现权力和义务的平衡

纽约市一级有3名民选官员，他们是：市长、公众利益倡导人、审计长。这3人中，除了市长外，其他2人都与监督和权力制衡有关。他们产生于直接选举，而不是由市长或者市议会任命。5名大区区长也是民选的，任期4年。51名市议员都是民选的，任期4年。59个社区的理事会成员不仅是民选的，而且没有工资，由市民志愿者组成，是市民参政议政的主要渠道之一。例如，皇后区有14个社区，每个社区理事会由50名不拿工资的成员组成。这些人是由皇后区的选民直接选举产生的。这些人没有行政权力，但是他们代表着社区居民，向纽约市行政机构反映社区的要求。这些要求不能保证可以得到纽约市的批准，但是所反映的大多数合理的要求是能够满足的。

各级主要官员直接由市民选举产生，从而在制度上防止了5大区和59个社区作为市政府派出机构，倾向于只对上负责的偏向，保证了自上而下的权力授予与自下而上的民意表达的对等，在政府主要官员身上实现了权力与义务的平衡。

“信访部门”地位高

笔者在调查中，对纽约市政府中的“公众利益倡导者”（Public Advocate）这个职位及其功能很感兴趣。这是一个1993年才设立的职位，由原来的议会议长一职演变而来。这个职位在纽约市，地位仅次于市长。与市长和审计长一样，他是纽约市一级仅有的3名全市民选官员之一。

公众利益倡导者由全体市民直接选举产生，任期4年，可以连任两届。其设有41人的办公室，在纽约市有3个办公地点，专责收集和处理纽约市民的投诉、抱怨、建议、批评等。现在，每个星期这3个办公地点都要协助处理数百件纽约市民的投诉。乍看起来，颇类似我国政府的信访部门；其实不然，因为这个职位在纽约市政府中的地位相当高。作为督导官员，公众利益倡导人，公众利益倡导者不仅是纽约市议会所有委员会的当然成员，有权在市议会单独连署提出法律草案，有权出席市政府所有的重要会议。而且，他还是当这个市长不能执政，比如死亡、生病时，是第一个可以代理市长的人，第二位是审计长。用我们的话说，就是信访局长代理市长了。其代理市长履职，直到下一次特别或者常规的选举选出新的市长为止。当然我们没有这个制度，我们是副市长代理市长。

此外，公众利益倡导者还有权任命一名城市规划委员会的委员，一名全市特殊教育理事会成员，并且可以任命一个委员会来“参与挑选”独立预算办公室的主任。他还是市审计委员会的委员；纽约市博物馆理事会的当然成员；纽约市公务员退休系统理事会的成员——这个系统是纽约市最大的退休系统，到2004年底，其总资产已经达到340亿美元。

公众利益倡导者是民选的。民选和任命的最大区别，就在于权力的授予方式发生了根本的转变。公众利益倡导者是政府官员，但是，他又代表着市民与市政府打交道，代表市民向市政府提出要求、建议，向市议会提出议案，这样，他的功能就远远超出了我国传统意义上上传下达的“信访部门”，真正成为了代表人民来监督政府和议会的“看门狗”（Watchdog）。

第三方面的制度创新，或者他们独到的地方，就是选务管理有门道。这个选举在美国地方政府中间经常举行，一要选举就牵扯到钱。钱票交易，有一个选举资金的管理问题，你要管理不好，财大气粗的人就可以通过货币控制选举。从1988年，纽约市就专门成立的一个选举资金管理理事会。成立这个是纽约市通过全民公决的方式成立的，从1989年开始正式运作，运作效果确实不错。

纽约市的选举资金理事会（Campaign Finance Board）这是纽约市专门设立的非党派的独立的选举管理机构。该部门成立于1988年，是纽约市通过全民公决的方式决定设立的。纽约市主要想通过这个部门来规范选举行为，防止腐败，防止选举成为一场政治赌博。它的职能主要有两方面：一是控制私人和公司向候选人的捐款数额，监督候选人的花费；二是在选举期间向选民介绍选举情况和候选人，印发选举宣传材料（没有政治倾向）。

这个部门有75名工作人员。非选举年每年预算约为1000万美元，选举年预算则要增加至6000万美元。占整个纽约市预算支出的0.1%。实际上，这里所谓的选举年，并非是指全国性的总统选举，而是指4年一次的纽约市地方选举。2009年是下一个选举年。

他们有一些具体的规定，这些规定操作起来非常方便，不是说一个大原则没有办法操作，他规定得非常具体。比如说首先，为候选人制定获得个人或组织捐款的限额，并公布政府为候选人提供公共资金用于竞选的规则。为了规范选举行为，纽约市规定了为各个参选人捐款的最高限额。个人给市长、公众利益倡导者、审计长最高限额为：4950美元。大区区长：3850美元。市议员：2750美元。组织给市长、公众利益倡导者、审计长最高限额为：400美元。大区区长：320美元。市议员：250美元。

为候选人指定个人获得组织捐款的限额，公布政府为候选人提供公共资金用于竞选的规则。就是说他为了防止选举变成一种金钱的赌博，纽约市专门设立了一个选举基金由政府出资。每个候选人在收到个人给他的捐款的前175美元的时候，每一个个人捐款的1美元，纽约市的选举基金就给你配套6美元。我后面会讲到，最高限额是1050元，再高就不给你配套了。我捐款200美元，前175美元政府每1美元就给我配套6美元，实际上就是1050了。别人也是这样，他这样做就是为了防止控制有钱人来控制选举，或者是有钱人来通过自己的钱来左右选举结果。

前面我还讲到了给个人和组织、候选人的捐款最高限额。个人给市长、公众利益倡导人、审计长最高限额是4950美元，超过就是违法。大区区长3850美元，市议员2750美元。组织给市长只能是400美元，大区区长320美元，市议员250美元。配套金额，市长最多是338.69万美元，公众利益倡导人和审计长211.75万美元，大区区长76.23万美元，市议员8.855万美元。

这是2009年的配套情况。市长为410.5333万美元、公众利益倡导人256.6667万美元、审计长92.4万美元、市议员10.7333万。这是初选的情况。最高花费限额也规定得比较具体。

第二，就是规定了你要获得公共选举资金你要有一个门槛，不能说谁捐钱政府就给我配套。有一个最低的进入门槛，市长至少要获得1000人捐出的25万美元，这样才能获得公共选举资金给你的配套。公众利益倡导人是要获得500人捐献的12.5万美元，大区区长要获得100人的捐款，捐款金额依据各区居民人数不同分别为：曼哈顿3.0744万美元；布鲁克林4.9307万美元；布朗克斯2.6653万美元；皇后4.4588万美元；斯坦顿岛1万美元。市议员要获得75人捐助的5000美元。

这些捐款金额和捐款人，只能是个人，组织捐款数额和人数不能计算在内。所有获得公共选举资金的候选人都必须遵守有关规定，严格支出管理，接受纽约市政府“选举资金理事会”中各个部门的监督。

在竞选中，公共资金的支出比例不能超过55%。但是，当候选人面对更具资金实力的非公共资金候选人时，其有资格获得更高的公共选举资金的支出比例，最高可达公共资金的2/3。

自1989年纽约市“选举资金理事会”开始履行职责以来，到2008年经过该组织的手发放出去的纽约市公共选举资金，累积已达到95,391,294美元。

这个选举资金管理委员会还制订了对于各种违规行为的处罚措施，这个不再一一讲了。归纳了六个方面，如果违约了，接受了公司的捐款怎么处罚。这些处罚规定得非常具体，罚多少钱都一目了然。超过的部分应该怎么做，都讲得很清楚。对于拒不提供审计材料的他们怎么处罚。

类似纽约市“选举资金理事会”这样的政府机构，在美国的加州、缅因州、康涅狄格州也有，其中一些是大城市，也有一些小城市。

在美国历史上，纽约市一直扮演着“吃螃蟹”的角色。早在20世纪初，肇始于纽约市的预算制度改革整个地改变了美国的制度走向，为后来罗斯福“新政”打下了基础。其后，纽约市对“塔麦勒会堂”、“政治交换机器”腐败活动的清算，也标志着美国在廉洁从政方面进入了一个新的历史阶段。

三，美国大城市的公共预算改革创造了民主、公正、透明的地方政府，“预算民主”成为了规范政府行为的突破口。

说美国大城市公共预算，我主要以纽约为背景。

首先，公共预算是私人领域的公司会计制度向公共领域的政府财政会计制度发展的必然要求。19世纪末，随着纽约市经济的快速增长，一些大公司的发展对外部资本，尤其是欧洲的资本有着巨大的吸引力。在19世纪70年代，美国首先在铁路上实行了会计制度，以对欧洲投资人的审计压力做出反应。1882年纽约成立了“会计和簿记研究所”，1886年又成立了“美国公共会计协会”。由此，纽约市很快从简单的簿记进入到了由专业人员进行财务管理的阶段。1896年，纽约成为全美第一个能够颁发公共会计证书并有相关法律的州。到1905年美国有21个州的公共会计有了自己的社团组织，6个州也颁布了与纽约州相同的会计执照的法律。

第二，它是随着城市化进程，人口增加，民众要求信息公开，参与政治过程的必然结果。19世纪最后20年和20世纪最初的30年，是欧洲大量向美国移民的高潮期。在将近50年里，经过纽约爱丽丝岛移民局进入美国的欧洲移民多达1000多万人，今天美国2/5的人口都与当时入境的移民有关。纽约地区仅1870年到1900年人口就翻了一番，达到343.72万人。经济发展也从制造业转向银行业和合资公司。人口的大量增加和纽约市经济的快速发展，使纽约市迅速膨胀，1898年纽约市就已经下辖曼哈顿、布鲁克林、布朗克斯、昆斯和瑞奇蒙德5个区，和今天的纽约市规模不相上下。

直到19世纪末，纽约市的征税原则还是“以支定收”。财政方面的决策机构由8人组成，包括：市长、总会计师、市政委员会主席和5个区的区长。前三者每人有3票权力，曼哈顿和布鲁克林的区长每人2票，其余3个区的区长每人1票。对预算的审议只是在每年的11月1日前，在由总会计师提出的年度大致预算的基础上，由上述决策机构和市政委员会用15至20天时间来审议，并举行听证会。

由于时间紧、缺乏专业知识等原因，这种审议大多流于形式，造成很多财政拨款并不符合实际支出部门的需要。更为严重的是，在1898年，纽约州议会发现纽约市的财政预算缺失了很多项目，尤其是没有包括道路建设资金和债务管理，从而造成这种预算既不完整准确、又不及时。这样的会计制度无论对私人生活还是公共管理，都是没有用的。

1904年，由纽约、芝加哥、波士顿等城市12个民间组织组成的“城市会计和统计联合委员会”公开发表的金融研究报告指出，会计制度可以让公众根据更多的信息来选择自己的政治代表；可以对公共服务公司进行控制，以影响城市的事务；可以保持城市金融的平稳和城市的信用；可以为各个城市的比较提供基础，以便于相互学习；便于州政府的税收控制，推动州政府对地方政府活动的监督。

他们指出，民众是以选民而不是官方专家或者政治活动家的身份来参与的，预算制度改革使得新移民和普通工人也和中产阶级及精英一起，成为民主机器的一部分。

这样，在20世纪来临的纽约，预算改革实际上已经成为政治参与、资本投资、城市与州的关系、对权力的责任等一系列重要问题的基础工程。这个时期的预算制度改革实际上给政治生活以明确的界定，意味着私人公司操持的城市特许经营权，不仅不能超越自己的边界，还必须向公众报告自己的活动。在民间力量和纽约州议会的强大压力下，纽约市的预算民主改革开始起步。

预算改革，重塑了美国政府

最后，以“纽约市政研究局”为代表的改革者，在推动建立公共预算制度和推行“预算民主”方面，居功至伟。预算改革，重塑了美国政府。

20世纪前，美国从联邦政府、州政府到地方政府，都没有完整的公共预算制度。那时所谓预算不过是一堆杂乱无章的事后报账单。议会对政府某部门的拨款只是一个总数，开支分类是没有的，细目也是没有的，不准确，更谈不上完整。每一个政府部门都自己向议会争取资金，自己掌控开支。一级政府并没有一份详尽而统一的预算。在这种情况下，民众和议会都无法对政府及其各部门进行有效的监督，结果，为贪赃枉法留下无数机会，腐败现象屡禁不绝。

最后，他通过这个预算以后，开始通过纽约市市政研究局为代表的改革者推动公共预算改革。在这个方面，可以美国做得比较高的就是布鲁金斯协会，它的前身就是纽约市市政研究局。以后慢慢地推广到纽约州一级，然后又拿到联邦政府去了。这个时候纽约市政研究局就变成了现在大名鼎鼎的布鲁金斯研究所。其中有不少是从沃顿商学院毕业的，现在还是非常有名。

这些预算改革者指出，预算问题决不仅仅是个无关紧要的数字汇总问题，而是关系到民主制度是否名副其实的大问题。没有预算的政府是“看不见的政府”，而“看不见的政府”必然是“不负责任的政府”。“不负责任的政府”不可能是民主的政府。

预算改革的目的就是要把“看不见的政府”变为“看得见的政府”。“看得见”，人民才有可能对它进行监督。在这个意义上，预算是一种对政府和政府官员“非暴力的制度控制方法”。

学者们通过实践和研究制定了现代意义上公共预算的科学原则：

首先，它是一个关于未来政府支出的计划，而不是事后的报账。

其次，它是一个统一完整的计划，包括政府所有部门的开支。

第三，它是一个详尽的计划，要列举政府机构所有项目的开支，并对它们进行分类。

第四，对预算计划中的每项开支都要说明其理由，以便对开支的轻重缓急加以区别。

第五，预算计划必须对政府的行为有约束力：没有列支项目不能开销，列支的钱不得挪作他用。

第六，预算计划必须得到权力机构（议会）的批准，并接受议会和民众对其的监督。

第七，为了便于民众监督，预算内容和预算过程必须透明。

预算改革者还通过展览、讲课、媒体宣传、散发手册等形式，向专家、消费者和民众宣传公共财政改革。1911年，纽约市政府花费10万美元，举办第一次“市政府财政预算展览”，一个月之内就有约100万纽约人赶来参观。纽约市在1911年以后将预算展览常年设立在城市学院里，供人们随时参观。在1916年的预算展览上，“纽约市政研究局”的一位研究者甚至做了一个模型，来说明市民作为一个消费者如何去消费政府提供的服务。这个展览不光在纽约办了，以后又办到其他地方，参观的人非常多。所以，我们现在搞公共改革也可以办个展览，让大家看看政府的钱是怎么花，老百姓怎么消费政府的公共服务。这个还是很值得借鉴。

纽约的公共预算展览也为它赢得了政府和民间颁发的多项大奖。到1910年中期，公共预算改革进入高潮。1916年，“预算民主”这个词就像“社会正义”或者“美国方式”一样，成为时髦流行的政治术语。

1910年，肇始于纽约的公共预算改革扩展到了联邦一级。这个不讲得很详细了。预算改革前，美国各州政府和联邦政府都是由议会主导，威尔逊总统把它称作“国会政府” (Congressional government) ，政府各部门好像是议会的下属机构。这种制度安排反映了美国长期以来对行政权力的不信任，和对政府权力的实施会导致专制主义的怀疑。

从有了公共预算以后，美国现代的总统制才正式确定下来。

四，民间组织，代表大城市各阶层利益的民间组织，既是民众参与公共事务的渠道，也为民众发挥自己的作用提供了活动平台。

美国的民间组织发达是众所周知的。由于美国各个社区的特点不同，所以会产生各种不同的民间组织。

例如，低收入家庭比较多的社区，民间组织就以反映低收入家庭的困难，帮助他们申请政府补助住房、补贴、找工作，要求政府在帮助低收入者方面安排更多的资金，鼓励低收入选民出来投票，选出能够代表自己利益的官员，进入政府内部。

例如，在富人比较多的社区，民间组织就以组织更多的休闲娱乐、各种俱乐部、培训班等为主，帮助居民教育孩子和培养孩子等。

我给大家讲一个例子。我到纽约调查的时候，接触了一个倾听市民声音的组织，这个组织成立于1994年，是为纽约市收入最低里的贫民妇女争取公平工作机会、公平工资待遇、公平教育和公平参与的民间组织。

服务的对象是住在政府补贴住房里的贫困的市民。三个方面的工作，一个是公共住宅，第二是劳动者福利，第三就是动员和组织更多的低收入选民参与投票。应该说他们这三项工作很有成效。劳动者福利（To End Unpaid Workfare）。努力将仅仅因为领取社会福利费就失去工作机会的有劳动能力的低收入者，纳入“过渡培训岗位项目”中，使他们经过培训走上自食其力的生活道路，创造自己的职业生涯，成为有正式工作、正常收入的工会会员；

关于劳动者福利稍微解释一下，这个福利，就是美国人没有工作，或者失去劳动能力了，可以领取福利，但是这个福利只能保持最低的生活状况。有些人有工作能力，但是他找一份工作就失去这份福利，它的这份工作工资可能只比福利高一点点。他说我还不如不工作了。这个民间组织就为这部分人能工作的低收入者争取一个什么权利呢他们通过“过渡培训岗位项目”中，使他们经过培训走上自食其力的生活道路，创造自己的职业生涯，成为有正式工作、正常收入的工会会员；就是你找一份工作，同时工作的单位还可以给你买养老保险、医疗保险。

另外，动员和组织更多的低收入选民积极参与各种国会议员、地方议员、地方官员的选举活动，在选举中明确提出自己的利益诉求，向候选人施加更多地影响力，要求他们在当选后关注低收者的生活和住房情况，为低收入者争取更多地福利和资金支持。这一点现在已经成为这个组织的主要工作之一。

我在跟随Sondra主任敲门的过程中，看着她不厌其烦地一遍遍地用西班牙语和英语交替劝说选民的情景，其表现出来的敬业精神、坚定自信的风格、周到的服务态度，深深地感动了我。Sondra毕业于哥伦比亚大学，获社会学博士学位，毕业后从事这项工作已经8年了。前6年一直是普通工作人员，2年前才升任为主任。她工资待遇不高，但为纽约低收入者工作的精神和态度，很高尚。

五、最后讲一下美国大城市信息公开。美国传媒的“掘粪”传统，促进了信息的公开透明，增强了社会的监督力量。

美国大城市的新闻媒体我非常佩服。说到美国大城市媒体的“掘粪”传统，还要回到19世纪的最后30年。在19世纪最后30年中间，美国经历了“麦金莱繁荣时期”间。生产力大发展和创造了更多的社会财富之外，美国还是一个工人普遍每天工作14个小时、童工遍地、企业普遍做假账、假冒伪劣猖獗、矿难频仍、垄断横行、贫富悬殊巨大、工会丑闻不断、权钱交易的政治腐败层出不穷的年代，也是工人罢工，群众性的反抗活动遍地开花的年代。大量的矛盾和冲突，财富的两极分化使美国社会更加动荡，社会充满腐败、犯罪、仇恨、不满和失望。麦金莱在第二个任期未满的时候，被人刺杀了。之后西奥多·罗斯福当上第26任总统（1901-1909），他的独特个性和改革主义政策，使他成为美国历史上最伟大的总统之一。

如同任何一个社会里对社会黑暗面最敏感的群体是大众传媒和知识界一样，美国同样活跃着一群“铁肩担道义、妙手著文章”传媒和知识群体。

从1880年到1920年的40年间，美国经历了一个由乱到治的社会改革的“进步时代”，这时期正直的新闻工作者从人道主义出发，将其关注的重点放在贫民窟、监狱、精神病院、血汗工厂、矿山、童工和肮脏条件下的食品加工企业等这些社会的阴暗面上，针对政治腐败、城市犯罪、教育失败、社会不平等及种族歧视等现象，展开了口诛笔伐的“揭发黑幕”运动。他们被人们称为“扒粪者”，其行为是“掘粪”行动。

面对着美国城市普遍存在的“权钱交换”的“政治机器”、大大小小的瑞德老板（William “Boss” Tweed），以及各种各样的“塔麦勒会堂”（Tammany Hall）腐败现象，19世纪70年代的《纽约时报》保持了很高的道德水准，他们向公众揭露了这些“塔麦勒会堂”老板们的很多腐败行为。托马斯·纳斯特（Thomas Nast）作为那个时代的漫画家，也把目光对准了瑞德老板和他周围的老板们，用漫画来讽刺他们，向那些不识字和不懂英文的移民们说明“塔麦勒会堂”的真相。

1902年10月起，位于芝加哥的《麦柯卢尔》杂志总编辑林肯·斯提芬斯先后调查了圣路易斯、明尼阿波利斯、匹兹堡、费城、芝加哥和纽约等城市的状况，发表了一系列揭露政治腐败的文章，1904年汇编出版成书籍：《城市之羞》。随后，该刊记者又发表了一些揭发其他州和联邦政府的政治丑闻以及大公司腐化堕落与管理不善等黑幕。

《麦柯卢尔》杂志由此名声鹊起，月发行量超过25万份。其他报刊杂志也纷纷起而效法，在1903年至1909年间形成了新闻界揭发黑幕的热潮，题材涉及政治腐败、企业黑幕、血汗工厂、童工、工会丑闻、女权、卖淫业、贫民窟等美国生活的各个阴暗角落。

1906年，作家兼记者尤伯顿·辛克莱尔（Upton Sinclair）出版了纪实小说《丛林》并广为流传。在这本书中，辛克莱尔揭露了20世纪初美国肉类加工企业普遍存在的造假和腐败。真实地描写了城市的贫困、没有社会救助、恶劣的居住和工作条件，以及普遍存在的绝望和无助的情绪。

这种对20世纪初美国工人阶级悲惨境遇的揭露，使这个长期以来被人们忽视的问题进入了公众的视野，从而唤起人们思考需要进行某种变革。这本小说由此成为当时“掘粪运动”的重要代表。

还有一个三角衣裙厂生产惨案，一场大火烧死了149人。这个厂原来还被称为模范工厂。很多的工会说，美国当时是一个贪婪的世界，人已经变得毫无疑义了。所以，纽约州在四年内制订了56条法律实行劳动保护。

还有 19世纪50年代震惊全美国的纽约市“泔水奶”事件，此次事件促进了杀菌技术在奶业中的运用。19世纪末，巴氏低温杀菌法终于在纽约乳业中普及。48年后的1906年，美国《食品与药品卫生法》生效，使包括牛奶在内的食品和药品有了统一的质量检验标准。

可以说，美国大城市传媒的“掘粪”传统，也得益于开明政治家的支持和保护。当时的西奥多·罗斯福总统，伍德罗·威尔逊总统，以及威斯康星州著名社会改革家、联邦参议员罗伯特·拉福莱特（Robert La Follette）也成为了这些改革运动的一部分。罗伯特·拉福莱特就提出了“回到民主的第一原则，回到人民那里去”的口号。

当时西奥多·罗斯福总统跟垄断斗争是很有名的。他们主张用联邦政府的权力对现行秩序加以改革，使美国社会重新走向和谐。他们把反垄断作为改革的主要内容。西奥多·罗斯福的改革理念是调整财产与公共福利的关系，重新把公共福利置于个人财产，即发展之上。西奥多·罗斯福的这些行动得到了人民的称道，他因此获得了“托拉斯爆破手”的美名。可以这样讲，共和党籍的西奥多·罗斯福总统和民主党籍的伍德罗·威尔逊总统为代表的政治家，对于推动美国社会的变革居功至伟，使美国社会逐步告别了权贵市场经济，走上了法治市场经济的轨道，建立了一个高效的现代国家机器，至今对美国社会的发展仍旧产生着深刻的影响。

互动交流阶段

主持人：非常感谢！ 我认识高老师是在浙江温岭做的参与式预算改革期间，高老师一直是温岭参与式预算改革的专家和支持者。今天高老师讲纽约市的治理，用很大一块时间讲了从纽约发端的公共预算改革，我清晰地记得高老师还有一组文章讲“美国进步时代”的文章，我们现在看到美国纽约市的城市格局，它其实是经历了从“纽约黑帮”到“人间天堂”的过程。纽约的治理和重塑，给我们的经验是，一个城市的治理与监督，需要多方面的力量：预算公开、预算民主等合理的制度设计、直接选举等合法的权力来源，强有力的公民监督和媒体监督等。以下是自由提问时间，请你简短地提出你的问题。今天的提问者，除了获得我们的小纪念品之外，还有机会获赠高老师的新书《美国地方政府治理》。

Q1：刚才讲到美国进步时代，我问一个问题，进步时代的改革获得成功的条件是什么？如果没有这个条件，进步时代形不成这样的合力。这个条件是什么？是美国的宪法还是基督教新教的传统？

高新军：应该说美国进步时代，是在美国历史上非常重要的历史时期。也可以说没有美国的进步时代，美国现在法治的市场经济是不可能出现的，可能就是一个权贵的市场经济，和拉美一样。你刚才说了，进步时代之所以能够取得成功是由哪些条件组成的？当时的宪法会不会起到作用？我的了解，我对美国进步时代，除了资料以外，我还和美国的学者一块儿交流。我自己在我的PPT中间也谈了，我觉得这个进步时代的出现确确实实不是很简单的事情。你要说宪法起不起作用，不能说不起作用，但不是直接作用。我觉得在进步时代中间有三个方面力量起作用。第一个力量就是进步的知识分子，这与纽约市的市政研究所的几个学者，被简称为ABC，与这些学者有关系。他们从一开始从一个民间的组织，然后给政府提意见，然后被政府采纳，吸纳他们进来，成立这么个研究所。然后他们再给政府做方案，特别是政府碰到困难的时候，他帮他们一块儿解决。这些人做得比较好，然后又推广，引起了全美国人民的重视。 最后，从纽约市到纽约州，然后到联邦政府。这是第一部分人。

第二部分人就是开明政治家。主要是两个人，一个是西奥多·罗斯福（老罗斯福）总统，一个是威尔逊总统。老罗斯福总统，大家知道在美国南达科他州的拉什莫尔国家纪念碑刻有四个总统雕像，一个是老罗斯福，另外三位总统是：开国元勋华盛顿、《独立宣言》的起草者杰佛逊、解放黑奴的领导者林肯，罗斯福之所以位列其间，因为他奠定了20世纪美国之基础。罗斯福的功绩主要两个，一个是保护自然环境，美国的国家公园是他最先倡导建立的；然后他反垄断，被称为“托拉斯粉碎机”。威尔逊当总统之前是个教授，普林斯顿在威尔逊当校长之前是一个三流学校。在威尔逊当校长之后，他把这个学校从三流学校提升为一流学校。他虽然是民主党的，罗斯福是共和党的，但是他们推动美国社会的进步是共同的。所以威尔逊也是继续了罗斯福总统进步时代的一些改革措施。包括反垄断，他又制订了新的反垄断法，把过去反垄断法中间对工会的限制取消了。他还制订了一系列的立法，包括限制童工，10小时工作制，还有保护妇女和孕期妇女的法律。推动议会制订了一系列法律保护人民的利益。

第三部分是媒体。这个媒体的力量确实非常强大。但是应该说媒体和大垄断集团比起来他们的力量非常弱小。我记得当时有一个很有名的漫画，就是华尔街的巨头手拿着各种武器等待着向他们挑战的一个非常小的人，这个人就是罗斯福总统。那儿垄断巨头都是形体特别高力量强壮的。但是媒体的力量虽然和垄断势力比较是小的，但是他由于受到了威尔逊和罗斯福这样的政治家的支持，所以他们也能和这些垄断集团动抗。特别是他们代表了人民的利益，他们揭露了黑暗的世界。所以，我觉得这是进步时代三股重要的力量。

Q2：主持人提到了浙江温岭的公共预算改革。有一种说法，这个之所以在温岭实行，可能因为浙江处在改革开放前沿，所以当地可以利用民主摆脱一些麻烦。但是，在中国的其他地区，就很难出现这种改革。就像基层民主实践在温岭可能也是硕果仅存的地区之一，其他地方处于一种停顿的状态。您觉得这种困境怎么突破？

高新军：温岭是我经常去，也是我关注的一个点。对他们公共预算民主恳谈的活动也是比较了解。我最近还想探讨这样的问题。为什么在其他地方不能够持续下去的，或者根本就开展不了的东西，在那个地方能够从一开始到现在已经差不多10年了，一直在不断发展，而且在不断深化。从一开始的没有设计公共预算，只是镇里想为农民做一点实事，展开民主恳谈，到后来进行参与式公共预算改革，现在发展到温岭市的五个局委。他是在不断发展深入。

他们为什么能够做到可持续？9月份他们马上要开个庆祝民主恳谈10周年的会。他们当地不管从干部，还是群众都认可这样一种做法，也慢慢适应了这样一种做法。为什么他们能够持续，其他地方不行？

我个人观察有几个原因，第一确实有一些比较开明的基层干部，他愿意做事情。比如说温岭市委宣传部的陈奕敏科长，他干了10年，也没有被提拔，但是他无怨无悔。他觉得为自己的社区，为自己的家乡做了这样一件好事，老百姓会记住他。他不在乎会不会被提拔或者增加工资。很多过去调查的记者都很纳闷，你干了这么多事情，没有被提拔怎么回事？他说我不在乎。当然不止他了，像他们原来的市委书记、人大的张主任都很重视这个事情。

第二，浙江经济发达，老百姓的权利意识确实不一样。因为他们都是私营经济，工商文明很发达。你看村里的干部，都有自己的企业，都是私营企业，搞企业自然有一个和政府打交道的问题。政府的财政、政府的公共服务对他们很重要的。他们有钱了，有了企业了，也想在政治权利上面有更多的要求。

Q3：中国现在的矿难和毒奶粉事件，美国进步时代之前也有这样的一些事情。看来中国现在的时期跟美国那个时期有些相似，您怎么看待这个问题？另外，中国现在可以从纽约的城市治理中吸取的经验有哪些？长远可以学习的有哪些？另外，你讲媒体的作用非常重要，美国的媒体有没有起到负面的作用？

高新军：应该说我们国家现在所经历的时期，在美国历史上曾经有过。也可以说，是一个国家走向现代化走向民主法治的一个阵痛。我们现在的毒奶粉，矿难，腐败，这些东西在美国的发展历史上都经历过。我们可不可以不经过这个阶段？我们可不可以借鉴他的教训少走弯路？我认为可以，也希望这样。事实上证明，我们正在经历这个阵痛，但是，我的意思是，你看他们怎么走出来了，那么我们也可以走出来啊。他们有没有什么值得借鉴的，就是纽约市的做法我们有什么可以借鉴？我觉得是可以借鉴的。

我之所以强调在三权分立、多党制、议会民主之外还有其他的制度创新，就是这个含义。

第二，我们的信访部门地位太低了。我们不是说做到纽约市公众利益倡导人的水平，能够代理市长。但是，你这个信访局是直接和老百姓打交道的，是最了解老百姓的想法，所以这个部门的地位要提高。而且，他这个职位在纽约市是老百姓直接选举出来的，这样的话他就可以对老百姓直接负责。如果我们信访局还是上面任命的话，他就可以不对老百姓负责。

第三，选举肯定要花钱。你选总要宣传，总要演讲，总要散发自己的材料，肯定要花钱，回避这个东西是没有意义的。这个美国做得非常好，很具体。我没有时间讲的，在文章中都有。

至于媒体有没有负面效应？当然有。我讲的是那个时代的主流。主持正义的人有没有受到威胁的？有，只不过没有像墨西哥那样被杀掉的。大体的情况是这样。

主持人：我觉得高老师讲的还有一点，预算民主与信息公开，这也是我们很值得借鉴的内容。

Q4：您谈到以纽约为代表的强市长的管理体制，也提到了弱市长的管理。你当时由于时间问题没有展开，我想问弱市长是不是意味着财政弱小？

第二，听了你的讲演之后，我思考一个问题，就是政府的级别改革问题，中国目前是五级政府。但是，我们中国和美国的国情不同，我们的经济基础决定了我们的上层建筑，如果我们改为三级，怎么能够更好地为老百姓服务？

高新军：首先，弱市长的管理模式，财政不弱。所谓弱市长，是指这个市长在城市的管理中权力比较小，决策的权力是在议会。法国一个著名的学者托克维尔写过一本书《论美国的民主》。那个时候法国搞集权，而且还是中央集权，拿破仑搞中央集权，他非常不满意，他跑到美国是想调查司法，结果到那儿以后就被民主吸引住了，回来以后就写了《论美国的民主》。我调查的那个镇一共才三万多人，他的镇民代表就有240人。我前前后后参加过民众大会参加了30次。我去年回来刚刚才参加了那个会议，专门讨论预算的，讨论非常具体。决策都是这样大大小小的会议来做。 所谓弱市长，就是市长是象征性的，他就是接见人家握握手，平常参与讨论。所以，他才有时间干谋生的职业，他也没有深工资。

第二，美国是三级政府。但是，美国的面积和我们差不多大，他有50多个州，我们现在现在是30多个。 他们的管理为地方自治，自己管自己，各地情况不一样。相对来说，没有我们的管理那么难。我们是金字塔式的自上而下管理。全国一盘棋，改为三级管理，确实有问题。

主持人：由于时间关系，今天的交流该结束了。高老师今天讲的话题，我更愿意换一个顺序理解，那就是进步时代以前的纽约，曾经很腐败，差不多被黑帮控制了80年。媒体、公民、知识界和政治精英合作进行制度改革和创新，以公共预算改革为突破口，建立了现在的纽约市的治理模式，从纽约发端的公共预算改革，甚至重塑了美国的政治制度。我想，其中有不少值得我们借鉴的地方。同时，我觉得在纽约的治理革新中，在美国政府的制度改革过程中，他们还是有宪法的底子和宗教精神的底子。尤其是新闻媒体的第四权力的强大，这与美国宪法对言论与表达权的保护密切相关。

今天还有好几位举手提问的，希望你们可以会后找时间与高老师继续进行交流。 谢谢高老师！谢谢在座的各位！我们下周六的主题是：社会转型与刑法发展，主讲人是社科院法学所的刘仁文研究员。