车辆年检过期哪里办理:地方政府部门职能与责任对应及履责保障体系建设研究

周业柱
 
2008年12月02日08:20  来源：人民网-时政频道
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[内容提要]地方政府部门履责不力的原因是其职能与责任对应存在着职能与责任对应失衡、缺乏法律依据、缺乏必要的制度保障、“权力回收、责任外放”扩张趋势。要建设法治政府和责任政府，必须加强地方政府部门履责保障体系建设，即建立健全法律保障体系，规范完善行政法规、规章和制度保障体系，实施全方位监督的监督保障体系。
[关键词]地方政府部门；职能；责任；履责
中共中央《关于深化行政管理体制改革的意见》关于行政管理体制改革的指导思想中强调指出：“深入贯彻落实科学发展观，按照建设服务政府、责任政府、法治政府和廉洁政府的要求，……做到权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力，为全面建设小康社会提供体制保障。”改革开放30年来，我国行政管理体制在不断的改革发展，取得了骄人的成效，但在进一步深化行政管理体制改革、尤其是地方政府改革实践中，建设责任政府和法治政府仍然存在有权无责、有责无权、职责交叉重叠等权责不对应和履责不力、公共管理效率不高等现象，严重制约了行政管理体制改革总体目标的实现。本文是在深入调查研究的基础上，从地方政府部门职能与责任对应现状和原因分析入手，提出加强地方政府部门履责保障体系建设的对策建议，以期为地方政府机构改革提供理论参考和指导。
一、地方政府职能与责任的关系及现状
（一）地方政府部门职能与责任
1、宪法和组织法所赋予的地方政府职能与责任
根据我国《宪法》第三条、第二十七条、第一百零五条、第一百零七条、第一百一十条和1995年2月修订公布的《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第五十五条、第五十九条、第六十条等规定，可以归纳出地方政府职能与责任体系的基本框架：
地方政府职能框架总体是：第一，管理国家事务，如公安；管理经济文化事务，如经济、教育、文化、资源、城乡建设和财政等；管理社会事务，如环境保护、民政、民族等。第二，依法作出具体的行政行为，如规定行政措施，发布决定和命令；撤消所属工作部门的命令、指示和下级人民政府的不适当的决定、命令等。第三，依法作出抽象的行政行为，如依法制定地方政府规章等。第四，监督行政机关的行政行为，如行政监察。
地方政府的责任体系框架是：第一，负责执行和组织实施国家的法律法规。第二，对同级人民代表大会和上级人民政府负责，并向其报告工作。第三，执行同级人民代表大会和上级国家行政机关的决定和命令。第四，负责保护公民、法人、其他组织的合法权益，保护少数民族和妇女的合法权益。第五，实行工作责任制。包括对其工作人员实行考核和奖惩等。
2、政府职能与责任对应是现代法治政府的必然要求
政府职能是通过法定途径和程序授与的，明确了政府职能，就明确了政府履行职能所应具有的法定职权，也就是明确了政府为履行职能所拥有的以国家强制力为保障的公共权力。宪法和地方政府组织法以系统而规范的条款明确了地方政府的职权，使地方政府开展公共管理活动有了较为明确的法律依据，保障了地方政府各项公共管理职能的顺利履行。但对地方政府履行职能的程度与结果却没有明确、具体且与其相对应的责任要求。
现代法治国家的一个基本要求是权力与责任关系制度的理性化，即权力与责任对应原则。权力与责任对应，是指掌握和行使公共权力（包括立法权、司法权和行政权）而产生消极性后果的人承担否定性或对其不利的行政或法律后果、自身制裁或惩处的原则。“权力——责任”一致对应的责任制要求权力配置时遵循责任法定、权责一致、权责平等、权责公开、责任自负、有责必究的原则。对国家行政机关来说，行使行政权力的过程，也是履行职责的过程，权力和责任是统一的，享有多大的权力，就承担多大的责任。
权力与责任对应的内容主要包括：第一，任何一种权力的错误行使都应当配置对应的责任形式。不论哪种权力主体，不管是具体权力行为还是抽象权力行为，也不管是自己执行或是受托执行，只有启动了权力，就应当预设责任。立法机关授予某种权力，应当尽量避免模糊措词，每一项授权均应当明确范围和责任。其中，法律责任包括侵劝和怠权所导致的两类责任。第二，各种权力的背后都存在另一种权力对其进行有效的而不是名义上的监督和制约。没有监督和制约，就谈不上责任。第三，权力与责任要一一对应。行使的权力越大，因该权力发生的失职行为承担责任也就应当越大。反之亦然。一方面，立法上每设定一种或一类权力，就应当设定与之对应的、轻重一致的法律责任；另一方面，违法行使权力或行使权力过程中造成了不良后果，就一定要追究对等的法律责任。
综上所述，现代法治政府，必然要求在行使行政权力履行职能时，必须有与之相对应的责任约束制度机制。没有约束的行政权会导致权力膨胀、扩张，进而影响公民、法人和其他组织权力和利益的有效实现，因此，必须对行政权的行使过程及其结果加以责任的制约和监督。在社会主义市场经济条件下，为加快全面建设小康社会进程，实现我国经济与社会发展的宏伟战略目标，各级地方政府都必须在宪法、地方政府组织法总体和原则要求下，不断加强自身建设，尤其是要系统地建设履行职能的对应责任制约保障体系，建立、健全各种责任评价、考核、承担体制与机制体系，以确保行政机关能尽职尽责、保质保量、规范有序的履行自己的职能，完成各项公共管理任务。
（二）地方政府部门职能与责任对应的现状分析
1、地方政府职能配置的基本特点
我国是实行议行合一的政治体制与行政管理体制，地方人民政府是地方国家行政机关的领导机关，是决策、指挥和监督中枢，宪法和地方政府组织法所赋予的地方政府职能的具体履行是由其所属的工作部门（职能机关）分工合作而承担的。地方政府对公共管理职能的履行负领导和政治责任，地方政府所属工作部门则负责地方政府职能的具体执行，负具体工作和法律责任。因此，对地方政府职能配置的科学、合理、规范与否，必须通过对其所属工作部门的职能配置做具体而系统的分析。地方政府基本职能包括职能内容和职能过程两方面。职能内容是指其所涵盖的公共管理事务的具体事项的管理范围；职能过程是指其开展各项公共管理活动所必须实施的运行环节。根据国家的相关法律和法规以及省、市、县级政府关于其工作部门职能配置的相关制度规定，以安徽省为例，我们可以归纳出地方政府部门职能配置的基本特点是：
（1）地方政府基本职能内容配置较全面
如前所述，地方政府的基本职能是经济调节、市场监管、社会管理和公共服务四大职能，在现行省、市、县级政府工作部门职能配置中，四大职能涵盖较全面、完整。（1）经济调节职能一般由发展计划、经济贸易等部门实施宏观管理。（2）市场监管职能一般由贸易、商务等部门和技术监督、工商行政管理、食品药品监督管理等直属机构实施宏观管理与执法监督。（3）社会管理职能一般由公安计划生育和环境等部门具体实施。（4）公共服务职能一般由劳动和社会保障、水利、交通等部门组织实施。
（2）地方政府部门职能过程配置较完整
地方政府要履行其对公共事务管理的职能，必须通过一定的运行环节来进行公共事务的管理。根据现代管理的封闭原理，完整、有效的管理活动，必须是由决策中心、执行机构、监督机构、反馈机构“四位一体”地通过决策——执行——监督——反馈（新的决策形成）封闭运行环节进行的。从安徽省地方政府工作部门职能配置实践来看，地方政府职能过程的配置是较为完整的，是符合封闭管理原则要求的。决策职能主要是地方政府本身及其所属的发展和改革委员会、经济委员会等综合工作部门行使；执行职能由地方政府的国有资产管理、工商行政管理、公安、民政、劳动和社会保障等部门行使；监督职能则由办公厅（室）、法制办、监察、审计等部门行使；反馈职能则由统计、信访（一般是设在办公机构序列内）等部门行使。
（3）地方政府部门职能配置中存在着不同程度的“重经济、轻社会”现象
地方政府一般应提供地方性公共产品或准公共产品，包括地方基础设施建设、文化、教育、体育、医疗、社会保障等，为确保地方性公共物品和服务的有效供给，需要相当大的财力做保证。由于实行分级财政和分税制等的影响，为保障地方政府的一定财政收入来源，地方政府不无例外的都将经济发展做为首要任务来抓，表现在地方政府部门的职能配置中都不同程度的体现出“重经济、轻社会”的倾向。具体说，就是在地方政府部门的职能设定上偏重经济管理职能而弱化社会管理和公共服务职能。如安徽省发展和改革委员会的12项正式职能中，除第十二项承办省政府交办的其他事项外，有9项都是经济管理职能，只有第七项推进可持续发展战略涉及社会管理，第九项属社会管理职能，社会管理职能只占其总职能设定的18%。其内设21个机构中，除办公室、政策法规处和人事教育处外，仅有社会发展处和就业和社会保障处2个机构负责社会管理职能，其他均为经济管理职能机构，社会管理职能机构仅占其内设机构总数的9.5%。
（4）地方政府部门职能配置中存在着不同程度的“宏观调控弱、微观管理强”现象
由于受计划经济时期行政管理传统和部门与行业系统自身利益的影响，地方政府在履行职能时对宏观指导和调控注重不够，而将其对经济与社会管理职能内容和侧重点置于微观、直接的具体行政行为中，导致在地方政府工作部门职能配置上出现了程度不同的“宏观管理职能弱化、微观经济与社会管制职能膨胀”的现象。如安徽省食品药品监督管理局职能中：“核发医疗器械产品注册和生产、经营许可证；推荐医疗器械临床实验基地；负责医疗器械不良事件监测，审核医疗器械广告”；“依法核发药品生产企业、医疗机构制剂许可证”等。
2、地方政府部门职能配置中所对应的基本责任
从公共管理学理论意义上看，地方政府部门部门职能配置所对应的基本责任是公共责任。公共责任是指地方政府及其工作人员按照政治制度、法律法规、公共管理纪律与职业道德规范所应承担的义务，以及违反这种义务时所应承担的否定性后果，它包括政治责任、法律责任、公共管理工作责任和道德责任四种基本类型，涉及到由谁负责、向谁负责、负何种责任以及如何追究和承担责任等问题。它反映了地方政府部门与管理相对人之间的“义务——权力”关系和地方政府与其工作部门以及各级政府之间的“责任——权力”关系，是国家责任的重要组成部分。公共责任的内容包括公共管理义务、责任关系、违责后果和责任追究方式等。公共管理义务是指地方政府部门及其工作人员按照公共责任的依据所应作出的行为承诺，它可分为积极性义务和消极性义务。积极性义务是按照规定必须作出相应行为的承诺，消极性义务则是按照规定不得作出相应行为的承诺。责任关系是指地方政府部门（公共责任主体）与追责主体之间的关系，它涉及到公共管理主体对谁负责、追责主体的追责权限等。违责后果是指公共责任主体违反义务时所应承担的会对自身利益造成物质或精神损失的不利后果。责任追究方式是指实现违责后果的制度性规定，它涉及到由谁追究责任、如何追究责任等问题。
从地方政府工作部门职能配置的规范文件中，因为缺乏宪法和地方政府组织法的有关责任规范要求的依据，在实践中导致对地方政府部门的职能配置优先、责任对应滞后的现象普遍存在。地方政府部门所对应的责任如前所述是笼统和概括性的定性要求。从地方政府部门职能配置实践来看，其所对应的责任体现如下特点：
（1）积极性义务责任规定较为系统、明确
在各级地方政府部门的三定方案中，对其应承担的公共管理义务（积极性义务）的规定较为系统明确。如安徽省食品药品监督管理局的12项职能中，属于确定其积极性义务的就有11项，占91%。六安市公安局的14项职能中属于确定其积极性义务的有10项，占71%。肥西县建设局的12项职能中，属于确定其积极性义务的有7项，占58%。可见，地方政府部门职能配置中，在授予其公共权力行使的职权时，普遍对应有积极性义务责任。
（2）消极性义务责任规定较为概括抽象
在各级地方政府部门的三定方案中，与其积极性义务相比较，对其消极性义务的规定则是概括和抽象的，多用“负责”二字加以抽象概述。如安徽省食品药品监督管理局的12项职能除11项积极性以外，仅第六项可归为消极性义务：“负责药品的再评价、不良反应监测，提出地方淘汰药品品种；负责药品临床研究基地的初审。”即使如此，其应承担的消极性义务的责任也很难定性，研究者只能从字面上概要性的理解和推测，可以说，对地方政府部门的消极性义务的规定是欠规范的。
（3）职能配置中对应公共责任内容的责任关系明确，但违责后果和责任追究方式严重缺失
从现行的省、市、县级地方政府部门的职能配置的“三定方案”中发现有责任关系（对谁负责）虽未有具体细致的规定，但根据宪法和地方政府组织法的规定，是可以明确界定为：对人民负责（由地方政府对同级人民代表大会负责，而其工作部门对本级政府负责）。在职能配置实践中，任何地方政府部门的“三定方案”中均无违责后果（对地方政府部门及其工作人员的不利后果）和责任追究方式（由谁负责、如何追究责任）等规定。
3、地方政府部门职能与责任对应存在的问题
（1）地方政府职能与责任对应失衡
首先，从地方政府自身角度考虑，是以所应履行的宪法和地方政府组织法赋予的职责能够最大限度地完整履行为出发点，而将其尽可能系统、完整的配置到相关工作部门。其次，由于缺乏权威的法律依据，地方政府也难以在确定授予各工作部门职权时明确对应其应承担的法律责任。再次，从地方政府部门自身角度考虑，因受“经济人”行为意识的影响，尽可能多争取相应的职权并规避应承担的责任。由此三者，决定了地方政府部门职能配置出现偏重职权设置的现象。地方政府部门如只拥有并行使权力，而无须承担相应责任或不承担相应责任，责任的约束、预防、惩罚、救济等功能就不能实现，就会出现法律可以执行，可以不执行，管理公共事务，可以这样管，也可以那样管，我国建设法制政府和服务政府的目标就无法实现。
（2）地方政府部门职能与责任对应缺乏法律依据
如前所述，我国宪法和现行的地方政府组织法中，尤其是组织法中，对地方政府在行使职权、履行公共事务管理职能活动缺乏具体的责任要求与规定，使得地方政府在其职能配置过程中缺乏设定与职能对应责任体系的法律依据，客观上导致地方政府部门职能与责任难以对应，也就缺乏对地方政府部门履行职能进行责任追究的权威依据。
（3）地方政府部门职能与责任对应缺乏必要的制度保障
在宪法和地方政府组织法缺乏对地方政府部门职能与责任对应的具体法律规定的状况下，要实现地方政府部门职能与责任的对应即权责一致，就必须依据宪法关于国家机关实行工作责任制和对人民负责的有关法律精神，建立健全必要的确保地方政府职能与责任相对应的制度体系。而在地方政府部门职能配置实践中，由于各种原因所致，虽然在地方政府公共管理实践中为保障政府职能规范高效履行而建立了一些单项责任追究、工作监督等制度，但由于缺乏对地方政府部门履行职能对应责任设定的前置条件，对地方政府部门履行职能对应责任评价与追究因缺乏权威性制度保障而无从开展。
（4）地方政府部门职能与责任对应存在“权力回收、责任外放”扩张的趋势
虽然宪法和地方政府组织法对地方政府部门履行职能所对应的责任未作具体规定，但在公共管理实践中，对地方政府部门履行职能行为制约是有一系列法律法规相对应的。如《行政诉讼法》、《行政复议法》、《国家赔偿法》等法律和国务院《全面推进依法行政实施纲要》、国务院办公厅《关于推行行政执法责任制的若干意见》、《党政领导干部重大安全责任事故责任追究制度》等行政法规。受制与此，在地方政府部门职能与责任对应上存在着“权力回收、责任外放”趋势的扩张。具体表现为：一是地方政府上下级之间，权力向上级政府集中，责任向下加压。如审批权、监督检查权、人权、财权等有进一步向上集中；而须面向社会公众和市场主体提供公共服务、承担管理责任的事项则下移给下级政府的有所扩张趋势。我们在所召开的座谈会和对地方政府所作调查中，多数部门和工作人员均有类似反映，这种“权力上收、责任转移”的趋势如任其扩张，则极不利于下级地方政府部门履行责任积极性、主动性的发挥，同时，也在一定程度上助长了横向工作部门之间的相互推诿、不主动履行责任的风气，我们建设法制政府、服务政府的目标就难以真正实现。
二、加强地方政府部门履责保障体系建设的对策建议
（一）建立健全地方政府部门履责法律保障体系
党的十七大报告强调指出：“健全组织法制和程序规则，保证国家机关按照法定权限和程序行使权力、履行职责。完善各类公开办事制度，提高政府工作透明度和公信力。”要切实保障地方政府部门履行其责任，就必须按照党的十七大精神要求健全地方政府部门履责的相关法律保障体系，通过相关法律设定地方政府部门行使公共权力履行公共管理职能的法定责任以及履责应遵循的办事程序和政务公开等制度，以法律强制力保障地方政府部门履行其应尽的责任。
1、补充规范地方政府法律中的法律责任规定
在我国现行法律中，规范地方政府的法律是宪法和地方人民政府组织法，由于种种历史原因，在宪法和地方政府组织法中有的只规定了权力而无责任，有的虽规定了要实行责任制但缺少具体行政行为的责任条款。如前所述，导致了对地方政府部门在授予其职权时因缺失法律依据而无法规定其应承担的责任，对其行使职权履行职能所开展的公共管理活动所造成的不利后果难以追究其相应的责任。因此，必须对现行规范地方政府的法律做必要的补充规定，以法律的形式明确地方政府部门在行使职权的同时应承担具体责任，以使对地方政府部门履责程度的评价具有权威的法律依据。具体如下：
（1）补充《宪法》有关工作责任制的规定
在《宪法》中增加 “一切国家机关和国家工作人员必须依法行使职权，对其失职、渎职行为必须承担相应的法律责任”。这样，既完善了《宪法》有关“工作责任制”的规定，又使对确定地方政府部门的履行职能的责任规定有了最高法律的权威依据，可以由最高法律来约束和保障地方政府部门履行相应的责任。
（2）补充《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》有关责任制的规定
为确保地方政府履责有明确具体的法律依据，建议补充地方政府组织法。一是补充对任意扩大权力、超权、越权和滥用权力的行为规定法律责任条款，明确责任种类、追究程序和追责主体等。二是补充规定对各级地方政府行使行政立法权、作出抽象行政行为应负的量化法律责任及相关责任追究条款，并使之具有可操作性，以确保对地方政府作为行政立法主体的责任追究，从地方政府组织法的权威角度保障地方政府部门履行其相应的责任。
2、完善相关法律中有关地方政府部门应承担责任的相关规定
（1）完善《行政监察法》，强化监察机关对地方政府履责的日常监督
第十八条赋予了监察机关相应的检查权、受理权和处理权，建议在《中华人民共和国行政监察法》中增加“对人民政府及其工作部门和工作人员履行法定责任开展检查和督促”项，以增强对地方政府部门履责的事前控制功能，强化监察机关对地方政府部门履责的日常监督工作。
（2）修改完善《国家赔偿法》，增强对地方政府部门履责的违法渎职责任追究力度
对《中华人民共和国国家赔偿法》的修改和完善，主要可以从以下几方面进行：一是补充“赔偿范围”的内容，增加“行政机关及其工作人员因未履行法定职责而使行政相对人的人身和财产权受到侵害时，受害人有取得赔偿的权利”。二是提高赔偿标准，赔偿直接损失之外，兼顾间接损失。因为仅赔偿直接损失对受害者不公平，在一定程度上也纵容了行政机关的错误。三是完善赔偿程序，建立独立的国家赔偿机构，以确保国家赔偿程序公正和赔偿结果的公平性。四是扩大赔偿内容，应增加规定一定的精神赔偿。五是增加“赔偿义务机关赔偿损失后，应当责令有故意或者重大过失的及应履行而未履行法定职责者或者受委托的组织和个人承担部分或全部赔偿费用”。当国家赔偿的赔偿范围、标准、程序、内容和对责任人的追究都有相应的强化时，可以进一步促进地方政府部门履行其责任。
3、制定《行政程序法》，规范地方政府部门履责行为过程
在西方国家行政法中，特别强调行政程序，无程序则无公正。一般来说，行政程序都是由立法机关以法律来规定，行政机关不能自行设定。在我国，目前的行政程序尤其是行政执法程序大多数都是行政机关自行设定。并且，在《行政诉讼法》、《行政复议法》和《行政处罚法》中没有行政机关违反行政程序执法的具体、完整的法律责任及其追究办法。
制定《行政程序法》既是规范行政行为，保障行政公正，避免行政纠纷的需要；也是现代法治国家的普遍经验，是法治国家的标志性立法；同时，也是地方政府部门履责过程与行为规范的法律保障。因此，我们应根据我国的实际情况进行统一的行政程序立法，将相关法律关于不同行政行为的程序规定进行整合和系统设计，以使地方政府部门在开展公共管理活动时有规范的行政程序为依据，规范有序的开展公共管理工作。为了实现行政机关权力与责任的对应，应该在所制定的行政程序法中明确行政机关的程序义务以及违反法定程序的法律责任，使得追究行政机关的程序违法责任能够有统一的法律依据和标准，这也使得地方政府部门在行使行政权力、开展公共管理、履行法定责任时能够依照法定行政程序规范的开展公共管理活动。
4、制定《政务信息公开法》，公开地方政府履责行为结果
政务信息应当公开，因为人民是追究政府责任最广泛的主体。人民除了通过由人民“民主选举产生，对人民负责，受人民监督”的国家权力机关——人民代表大会行使追究政府责任的权利，我国宪法规定公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权力；对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利。而人民追究政府责任的前提是对政府的各项政务活动过程及其结果的了解和知晓。
世界各国为保证行政机关的各项管理活动能置于公共监督之下，防止权力异化和腐败行为，使行政机关能在法律制约和社会公共监督下履行其应承担的法律责任。如美国1976年制定的《阳光中的政府法》是规定合议制行政机关的会议必须公开举行的法律。国会在就此法的目的解释时称：“公众有权在可以实行的范围内，充分了解联邦政府作出决定的程序。”其第2款规定会议公开的要求是：合议制行政机关举行会议必须符合阳光中的政府法规定，一切会议除符合该法规定的免除公开举行的条件外，必须公开举行，允许公众观察。日本、德国等也都将行政公开作为重要的程序纳入行政程序法，并规定“政府以公开为原则，不公开为例外”。
政务信息公开要求行政机关在履行公共管理职能的过程中依法定程序向行政相对人和全体社会公众公开自己的有关行政活动、行政决定、文件资料及其依据，行政相对人有权了解、查阅或获取相关资料证据。它是公民知情权、参与权、表达权和监督权有效行使的前提和基础。我国没有政务信息公开法，只有国务院制定颁布了《政府信息公开条例》。目前，要切实保障地方政府及其工作部门和工作人员在人民群众和市场主体等公共监督之下履行其应有的责任，就应当抓紧制定《政务信息公开法》，明确规定各级政府应公开的行政行为、行政决定、行政程序、行政活动结果、经济与社会发展全面信息等公开的范围、应承担的责任以及对其政务信息公开责任的追究等，以促进地方政府部门改进工作、履行责任。
（二）规范完善地方政府部门履责行政法规、规章和制度保障体系
除了完善国家相关的法律以外，要确保地方政府部门履行其相应的责任，还必须有完整、规范的行政法规、规章和制度保障体系。
1、全面推进依法行政、建设法治政府
2004年国务院制定和颁发了《全面推进依法行政实施纲要》，在国发[2004]10号文件中强调指出：“三是地方各级人民政府和各部门的主要负责同志要加强领导，切实担负起贯彻执行《纲要》、全面推进依法行政第一责任人的责任，一级抓一级，逐级抓落实。四是加强对贯彻执行纲要的监督检查，对贯彻执行不力的，要严肃纪律，追究责任。”《纲要》中强调法治政府的目标之一是“行政权力与责任紧密挂钩、与行政权力主体利益彻底脱钩。”《纲要》明确规定了依法行政的基本要求是合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信、权责统一。其中关于“权责统一”则明确规定：“行政机关违法或者不当行使职权，应当依法承担法律责任，实现权力和责任的统一。依法做到执法有保障、有权必有责、用权受监督、违法受追究、侵权须赔偿。”《纲要》关于政府履责的制度性规定涉及到政府职责、机构和编制的法定化；完善行政决策程序、建立健全决策跟踪反馈和责任追究制度；严格按法定程序行使权力、履行职责；推行行政执法责任制；完善行政监督制度和机制以及提高行政机关工作人员依法行政的观念和能力等方面。国务院办公厅在《关于贯彻落实全面推进依法行政实施纲要的实施意见》中明确规定“建立健全行政执法责任制，依法界定执法职责，科学设定执法岗位，规范执法程序。建立公开、公平、公正的评议考核制和执法过错或者错案责任追究制。探索建立行政执法绩效评估、奖惩机制和办法。”安徽省人民政府皖政[2004]52号《贯彻国务院全面推进依法行政实施纲要的意见》也进一步强调了加强依法行政要推进政府职责、机构和编制的法定化；改革行政管理方式；推进政府信息公开；对违法或不当的现在行为依法追究法律责任；严格执行行政赔偿和补偿制度等。国务院和安徽省政府关于全面推进依法行政的有关规定，是从行政法规和地方行政规章的角度明确规定了各级政府在全面推进依法行政工作中的具体责任和工作任务，为地方政府部门履责提供了权威性的法规和制度保障。
2、完善行政执法责任制
国务院办公厅国办发[2005]37号《关于推行行政执法责任制的若干意见》中明确指出：“推行行政执法责任制，就是要强化执法责任，明确执法程序和执法标准，进一步规范和监督行政执法活动，提高行政执法水平，确保依法行政各项要求落到实处。”提出了推行行政执法责任制的工作要求：依法界定执法责任，包括梳理执法依据、分解执法职权、确定执法责任；建立健全行政执法评议考核机制，包括基本要求、考核主体、考核内容和方法；认真落实行政执法责任等。为贯彻落实国务院关于推行行政执法责任制的行政法规，确保地方政府部门依法规范开展行政执法工作并履行其相应的责任，安徽省人民政府先后制定和颁布了《安徽省行政执法人员资格认证和行政执法证件发放管理办法》、《安徽省行政执法督察办法》、《安徽省行政执法过错责任追究暂行办法》和《安徽省行政执法人员基本行为规范》等政府规章，对地方政府部门履行行政执法职能、开展行政执法工作应承担的责任及其追究形式均作了明确的规定，从而为地方政府部门在行政执法活动中依法履行其责任提供了明确的规章制度依据。
3、依法清理规范政府职能，科学界定地方政府部门应履行的责任
党的十七大报告中强调指出：“要抓紧制定行政管理体制改革总体方案，着力转变职能、理顺关系、优化结构、提高效能，形成权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的行政管理体制。……着力解决机构重叠、职责交叉、政出多门问题。”如前所述，通过对地方政府部门职能配置“三定方案”的研究分析，以及我们对地方政府部门履责的行为观察和我们所召开的省、市两级地方政府部门工作人员座谈会上大家所反映的普遍情况看，在地方政府部门履责的实践中，制约和影响其依法、规范履责的重要原因之一就是各部门之间存在职能交叉、重叠，职、责、权、利不明晰和不一致。因此，要确保地方政府部门能依法规范履行其责任，必须由地方政府编制主管部门根据国家法律和法规，依法清理各部门的行政职能，在全面了解和清理各部门行政职能的基础上，按照党的十七大报告中提出的“坚持用制度管权、管事、管人，建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制”的要求，对行政职能进行整合、梳理和科学配置，并通过此在职能配置过程中依法明确各职能部门应承担的履行职能所应负的责任。如安徽省编制部门在2007年上半年前所开展的职能清理工作就取得了较好的成效。该次清理职能方面的问题共有70项，涉及到省直42个部门，占省政府部门机构数的91.3%。通过清理和规范，为省直机关的职能界定和责任认定奠定了较为坚实的基础，为确保地方政府部门依法规范履行其责任做出了明确的规范要求，使其能依职能而履行应尽的责任。
（三）实施全方位监督，构建地方政府部门履责监督保障体系
地方政府部门对公共管理责任的承担是以行使行政权力为前提，要保障地方政府履责，必须对地方政府部门行使行政权力的行为实施全方位立体监督，构建健全的监督保障体系。通过不同的监督主体对地方政府部门履责情况进行合法性、公正性、经常性、广泛性和系统性的监督，可以有效的保证地方政府部门依法、规范地履行其责任。
1、加强国家权力机关监督
国家权力机关的监督是制国家立法机关对地方政府部门行使行政权力、开展公共管理活动、履行法定责任状况所进行的监督。在我国，国家的一切权力属于人民，人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。因此，地方国家权力机关的监督是人民行使国家权力管理公共事务的重要体现，是代表人民意志和国家利益的监督，也是最高层次、最有权威、具有最高法律效率的监督。
地方国家权力机关对地方政府部门履责进行监督的方式和内容主要有：1、听取、审议同级人民政府的工作报告、各项重大措施和政策的报告以及政府部门负责人工作活动的报告等。2、听取、审议地方政府国民经济和社会发展计划及执行情况的报告、财政预算及执行情况的报告。3、审查并撤消本级地方政府分布的不适当的行政法规、行政规章、行政措施、行政决议和命令等。4、向同级政府部门提出询问和质询，对不清楚、不掌握的有关情况进行了解，对不满意的情况进行质询。5、视察和检查政府部门公共管理工作和履责情况，检查政府部门处理人大代表的提案和意见的情况。6、接受、处理人民群众的来信来访。7、组织特定问题的调查机构，处理某些紧急或特定的问题。
2、完善地方政府系统内部监督
地方政府系统内部监督是在地方政府部门内部建立的自我约束、自我制衡的完整体系。主要包括工作监督、专门监督和特种监督三类。
（1）工作监督
工作监督又称一般监督，是指地方政府内部按照层次和隶属关系所开展的自上而下、自下而上和横向之间的工作监督，是对地方政府部门履责最直接有效的监督。它包括三个方面：1、地方政府对其所属部门的监督。主要有计划核准、工作指导、工作检查、工作考核、处理上访等。如安徽省人民政府对其所属工作部门和十七个市人民政府所开展的“目标管理考核”和“机关效能考核”等；六安市人民政府对其所属县、区和工作部门开展的“依法行政考核”工作等，都是地方政府对其部门或下级政府履责的有效监督。2、下级对上级的监督。主要是提出批评、建议、意见，申请复议，进行检举、控告等。3、平行机关的监督。这是指地方政府的不同职能部门，在其职能范围内对其他部门实行的监督。如编制部门对其他工作部门的内设机构和人员编制等方面开展的监督。
（2）专门监督
专门监督是指地方政府专门机关对地方政府部门履责所开展的监督。我国宪法和法律规定，县及县以上各级政府设立行政监察机关，专门对公共管理活动进行监督。各级监察机关通过对检查监察对象贯彻执行国家法律、法规、政策以及决定、命令情况；调查处理其违反政策、法律法规和政纪行为；受理检举、申诉、控告等，对监督对象依法履责进行监督。
（3）特种监督
特种监督是指地方政府根据宪法法律规定所设的审计机关预计国家审计法等有关法律对地方政府部门履责进行监督。各级审计机关依法对地方政府部门财务收支活动及全部经济活动进行审核、稽查和独立评价。通过对地方政府部门各项财务收支和经济活动的独立、权威的审查和评价，可以评价其责任履行的状况。如对国家专项财政经费是否按规定使用等的检查和评价，均可对地方政府部门履责实施有效的监督。
3、健全司法机关监督
司法机关的监督，是指地方国家司法机关对地方政府公共管理活动和履责实施的强制性监督。它包括地方国家检察机关和地方国家审判机关的监督，其监督重点是地方政府部门的具体行政行为的合法性，通过健全司法机关监督，强化对地方政府部门行政行为合法性的监督，可以促进地方政府部门在行使行政权力、开展公共管理活动中依法履行其相应的责任。
4、强化社会监督
社会监督是指由各种社会组织和团体及人民群众对地方政府部门履责所进行的监督，是强化地方政府部门对人民负责、接受人民监督和依法履行其责任的重要途径。在我国现阶段，社会监督主要体现在三个方面：
（1）社会团体的监督
社会监督包括工会、妇联、共青团、居委会、村委会以及各种学会、协会等。社会团体作为社会某一阶层的特定利益代表积极参加地方公共事务管理的民主管理与民主监督。其主要方式是：通过召开各种会议、游行、请愿以及其他口头、书面等形式，提出要求、建议和批评，监督地方政府部门公共管理具体活动的开展。
（2）公民监督
公民监督是指公民按照宪法和法律对地方政府部门行使行政权力、履行管理公共事务责任的行政行为进行的监督，这是社会监督中最经常、最普遍的监督，是公民民主权力的一种具体体现。公民以个人名义实施的非组织化的监督有着其他监督形式无法取代的地位和作用。公民对地方政府部门履责进行监督的方式主要有：通过对话和社会协商进行监督；通过信访对公共管理活动进行监督；通过人民代表向地方政府部门提出批评、建议，改善地方政府公共管理；向人民法院提起诉讼；向有关机关提出申诉；向专门监督机关提出控告和检举等。
（3）社会舆论监督
社会舆论监督是指报纸、刊物、广播、电视、网络等各种大众传播媒介对地方政府部门履责进行的监督。社会舆论监督通常采用采访报道、刊登群众来信、发表评论以及民意测验与调查等方式进行，具有公开、快速、覆盖面广、社会影响力大等特点，在对地方政府部门履责的监督中起着独特的重要作用。尤其是社会舆论监督往往与其他监督主体相配合，形成巨大的社会冲击力和监督效力。社会舆论监督不久能公开揭露地方政府部门工作中的缺点、错误和各种违法失职行为，增强公共管理活动和地方政府履责的透明度，促进地方政府部门改进工作，提高地方政府管理效率，而且还能引导社会舆论，调动广大人民群众参加公共管理活动和监督地方政府部门履责的积极性与主动性，以提高地方政府部门公共决策、公共政策的质量，促进地方政府部门自觉、主动、依法履行其责任。
主要参考文献：
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