车床飞刀:日本老人住宅措施與老人安養機構

日本老人住宅措施與老人安養機構

壹、前言

    通常老人安養分為居家安養和機構安養。居家安養是老人住在自己或親朋的家中，其住屋不管是自有或租來的，安養方式都分為獨居以及和家人或親朋同居等兩種。獨居必須自理生活，當身體健康良好，經濟無虞匱乏時，尚不構成問題，可是一旦稍有變化，與家人或親朋居住一起，較能得到妥善照顧，生活起居也會比較方便又安全，而且和家人共同生活，能夠建立更親密的親子感情。另機構安養只要符合收容規定，就可以申請到老人安養機構「仁愛之家」安養。我國現行仁愛之家安老分為公費安養與自費安養兩種。公費安養下設安老所及殘疾所，老人食住不但免費，還可以領取零用金和衣服、棉被、鞋襪等日常生活用品，發生疾病或死亡亦由仁愛之家負責治療和料理後事。自費安養之安養費用分為全額自付和部分負擔(公立機構不足費用由政府負擔)，罹患疾病或亡故由其繼承人、保證人或指定人自行處理，仁愛之家只負責連絡及協助。居家安養老人，如果是和家人一同居住的，住處寬敞障礙少時，比較不會有問題，若為無殼蝸牛或住居狹小、子孫眾多時，問題就隨之而來。而與親朋共同居住者，假設當初主張收留老人的人因生病、死亡或其他變故，而失去家庭的地位，不再能做主時，其家人勢必對久居同住之老人不表歡迎，發生如此情況時，不僅立場十分尷尬，寄人籬下之苦亦驟然而生。近年醫療科技發達，人的壽命延長，老人失智人口也逐漸增加，老人問題隨之遽增，偶有聞政府在老人住宅政策上曾有優於照顧老人的考量，但只有樓梯響，實際付之行動實際不多，同時也尚未有完整制度來予以整體有效規劃。機構安養者，現行辦法中已有一定的建築標準和硬體設備規範，現有機構設施，大致可說都還符合標準，對工作人員照顧老人等軟體的配合，目前所要努力的是如何提高服務品質，使安養老人能夠得到更安祥的生活，歡渡晚年。鄰國日本非常重視老人福利，從中央到地方各級政府都設有辦理社會福祉單位，並設置推動老人福利的專責機構，對人力配備、謀求老人福利之經費預算等相當充裕。茲以東京都老人福利為例，概述其「老人住宅措施」與「老人安養機構」，或可為推展或研究老人福利者之參考。

貳、老人住宅措施

    東京都老人住宅措施可分為都營(東京都政府經營)高齡者住宅、增改建及修繕資金融資、都營住宅使用費特別減價、高齡者賃住宅建設基金融資、孝親住宅、老人公寓的整備與經營、租用適合老人居住民間公寓轉借高齡者住用事業以及高齡者住宅改造諮商服務等九種，分別說明於後。

    一、都營高齡者住宅

        高齡者住宅又分為老人家庭住宅、附有老人房間住宅、老人住宅與一般住宅組群，以及單身老人住宅等四種。每一種住宅，只要符合規定條件，經申請核准，即可由都政府提供宅給老人或其有關的家人居住，是解決老人「住」的問題的一個措施。此一措施之共同條件為年齡需六十歲以上，居住發生困難，收入在規定基準範圍內，並且在東京都內設籍者。

    二、增改建及修繕資金融資

        為了給現在已同居或即將與之同居的六十歲以上親屬居住的房間，利用自有房屋增建、改建或修繕，所需資金的融資，由東京都政府予以輔導，並給予融資金融機構補貼利息，以減輕利用者負擔。融資申請者本人須設籍東京者內，貸款償還期限屆滿前年齡不超過七十歲(若採「繼承償還制度」者不受此限，但申請當時的年齡須在七十歲以下且須投保團體信用生命保險，但若因病而無法投保者，應覓連帶保證人具保；並且必須未滯納都民稅、區(市、町、村)民稅。

    三、都營住宅使用費特別減價

        有六十五以上長期臥床老人(領取老人福祉津貼者)的家庭，而同居親屬「年總收入額」或「年總所得額」符合「減額基準表」規定者，租借東京都營住宅，其使用費可減二分之一(特別減價期間為一年，期滿得再申請展延)。

    四、高齡者賃貸宅建設資金融資

        申請者建築適合高齡者「賃貸住宅」，經區(市、町、村)公所決定租借，以實施「高齡者對策事業」時，由東京都政府輔導資金融資，並給予融資金融機構補貼利息，以減輕利用者負擔。此「賃貸住宅」須為高齡者(六十五歲以上)家庭或高齡單身者居住，並須建設於東京都內。建設計畫應經區(市、町、村)公所審核通過，且已確定租借者。申請融資者本人須設籍東京都內，未滯納都民稅、區(市、町、村)民稅，有償還資金能力，且其償還屆滿的年齡尚未超過八十歲者。

    五、孝親住宅

        子女為事親或父母為子女所新建、購買、增改建、修繕住宅所需資金的融資，由都政府輔導，並給與融資金融機構補貼利息，以減輕利用者負擔。申請融資貸款條件及清償方式與增改建及修繕資金融資同。

        住宅須在東京都內，並且與申請者現在住址相同或在鄰街的區(市、町、村)內，增改建或修繕住宅，建物所有人須為申請者本人或其同住之親屬。

    六、老人公寓的整備與經營

        由「住宅措施」和「福利措施」互相配合，設置老人公寓，租給獨自生活或高齡者家庭年齡六十歲以上能自理生活的老人，使其能繼續在原住社區中生活，以謀求高齡者居住安定，並增進福利。

    七、租借適合老人居住民間公寓轉借高齡者住用事業

        由區(市、町、村)公所租借適合高齡者居住的民間公寓，轉借給居住發生困難而急需要住宅的六十五歲以上獨自生活的老人，以圖在宅高齡者居住安定與增進福利。租用戶數平成元年二四○戶、平成二年四三八戶，經費由都政府與區(市、町、村)公所各負擔一半。

    八、高齡者住宅改造諮商服務

        高齡者住宅改造諮商服務櫃臺，設置於東京都社會福祉綜合中心內，專為高齡者住宅改造提供諮商服務，以促進在宅高齡者住宅改善，使能得到舒適的居住環境。

    九、高齡者住宅改造費補助

        在宅長期臥床的六十五歲以上老人，需要改造住宅的玄關、廚房、浴室及廁所，得向東京都政府申請補助款。其補助單價以平方公尺計算：玄關二六八、○○○日圓；廚房一五五、○○○日圓；浴室一八六、○○○日圓；廁所九三、○○○日圓。該補助費東京都政府與區(市、町、村)公所各負擔一半。

參、老人安養機構

    東京都老人安養機構有：養護老人之家、特別養護老人之家、老人中途之家、低收費老人之家A型、低收費老人之家B型、低收費老人之家公寓型及自費老人之家等七種，分別說明於後：

    一、養護老人之家

        六十五歲以上(特殊原因六十歲以上)，因身體、精神或環境以及經濟的原因，在宅養護有困難的老人，予以收容養護。其機構數及收容人數：公立機構四所，收容一、五九三人；社會福祉法人機構二九所，收容三、一八一人。安養費向安養人及其扶養義務人、依「養護老人之家，特別養護老人之家費用徵收基準」之規定徵收費用。

    二、特別養護老人之家

        六十五歲以上(特殊原因六十歲以上)，因身體或精神有顯著的障礙，需要經常介護，但在家實施有困難的老人，予以收容養護。其機構數及收容人數：公立十八所，收容二、○九八人；社會福祉法人機構十九所，收容一、○六四人。安養費徵收規定與養護老人家之規定相同。

    三、老人中途之家

        老人中途之家附近於東京都板橋特別養護老人之家。收容特別養護老人於養護或治療一段時間之後，經醫學或環境上觀察、判斷，認為加以訓練，就可復歸社會(家庭)生活，並且復歸地點(家庭)已確定者。

    四、低收費老人之家A型

        低所得階層老人，因家庭環境或住宅情況等理由，在家生活困難者，得付低額費用，住進老人之家，以期過健康又快樂的生活。其機構數及收容人數：公立三所，收容三六○人；社會福祉法人機構十所，人數七一○人。安養費依「低收費老人之家利用費」之規定徵收。進住此老人之家，由安養者本人向該家負責人申請並訂契約。

    五、低收費老人之家B型

        收容對象進住手續等與A型相同，但進住人須自炊，收費依據亦與A型一樣，但費用較高。機構數及收容人數：公立二所，收容一五○人；社會福祉法人機構三所，收容一五二人。

    六、低收費老人之家公寓型

        以高齡者自立生活為基礎，並重視住家功能，而介護工作規則利用區(市、町、村)公所或民間在宅服務，機構服務僅限於辦理伙食等必要事項。進住人須年齡在六十歲以上，其本人的收入須低於每人每月應繳安養費二倍以下，並且要住家生活確有困難者。

    七、自費老人之家

        依據日本有關福祉法令規定，自費老人之家並非老人福祉設施，由社會福祉法人、財團法人或私人公司設置。其收容對象為六十歲以上的老人，依據安養人與設施負責人之間的契約，收費亦由各該設施自訂。該設施共有十六所，收容量一三六九人。

肆、結語

   「他山之石，以攻玉。」日本的老人福利無論在住宅措施或是安養機構政策上均能夠依照老人的需求訂定。而老人福利之推行，就必須站在老人的角度來了解老人的實際需要，針對不利的情況分析對老人的危害因素，以及以有利的情況來充實老人的生活內容，使其態度過安適的老年光景。無論是生活健康的老人，或是收入較低的老人，甚或完全需要政府照顧的老人都能兼顧，如此的住宅措施以及安養機構所作安排，才真正符合了其社會現狀及文化精神，亦堪謂達到社會功能平衡的境界。就住宅措施政策而言：

    一、從中央到地方政府均設有專責機構推動，並辦理「社會福祉」，再加上所提出的住宅措施包括都營高齡者住宅等九種，選擇性十分廣泛，真正做到了社會福利的公平性(cqusl～ity)，使每一位高齡者均能真正享受政府的老人福利措施。

    二、「老人公寓的整備與經營」，配合老人在社區中繼續生活的需要；「都營高齡者住宅」則提出四種不同種類之住宅為老

人選擇。各種不同的住宅方案提出，依照不同的需要而提出，以滿足高齡者之需求，是真正做到了政策的適切性。特別是「孝親住宅」方案之提出，讓社會迅速變遷之餘，更能聊表子女的孝心與充分展現角色扮演之分際，愈益增進二代時空之溝通。

    三、推動老人住宅政策之人力配備與預算均相當充足，同時，在「增改建及修繕資金融資」方案上，所提出的融資利率為百分之二?二，高齡者賃貸建設資金融資利率為百分之三，比較現行臺灣公教人員優惠利率購屋貸款或勞工住宅代款更是低了許多，顯示其政策的實行性。

    四、「高齡者住宅改造諮商服務」方案，為老人住宅提供諮詢之服務，可見其政策之推廣性的落實；而在「住宅」這一大項，政策上不僅由專司社會福利之福祉局辦理，也結合了住宅局之推動，更可明白看出社會福利事業在資源結合的功能性發揮。就安養機構政策而言：

        1、在眾多安養政策上大部分均由國庫補助事業，另一部分由都政府單獨事業負責，各守分際，充分發揮功能；同時也深入地從經濟層面考慮老人的情況和健康方面考慮其需求，可以說是對所謂面臨高齡化的危險人口群(population in risk)均多以重視，可以了解其政策的公平性特質。

        2、「養護老人之家」、「特別養護老人之家」、「老人中途之家」依照不同之對象分別以安養服務，並清楚地界定入住之要件，可謂是對老人福利需求做更細緻地劃分，使需要養護之老人，依層級程度不同而給予實際適切之社會福利是徹底達成政策之適切性目標；而進一步針對低收費老人之安養，對同樣是所得階層之老，，卻因為個人生活費的資產等是否為應繳安養費二倍以下者的因素不同而分成低收費老人之家a型與b型，目前以前者所收容的壹仟餘人較後者的參佰餘人為多。如是社會福利措施實行性的落實，和臺灣目前由政府辦理之養護機構比較似更具體了些。

        3、在重視住家功能的社會福利趨勢中，「低費老人之家公寓型」方案更活用了社會與民間的在宅服務，是很好的與資源結合之方案；其自費中心設置者能與銀行和年金福祉事業團、社會福祉醫療事業團融資，也是間接鼓勵福利與財政結合資源發揮功能。

        4、安養措施中有幾項如低收費老人之家、自費老人之家等，與老人所訂定的均為契約行為，所以很容易推廣，政府也不需要承擔較多責任與壓力。而在臺灣的安康中心，缺乏真正契約行為之履行，往往造成老人的依賴行為，一味責成政府的福利措施，對推廣自費安養中心成立與辦理較不容易。

5、日本自費老人之家，不視為老人福祉設施，而由民間辦理，政府只給予資金融資之方便，安養費用亦由設施自行決定，政府則專予照顧低所得階層人員，如養護老人之家，特別養護老人之家及低收費老人之家等。目前臺灣的自費安養，政府與私人均辦理，安養費用亦有部份負擔與全額負擔之分，但政府並未以收容對象所得高低經濟能力區分等，顯與日本做法不同，自費安養護施日趨需要的今日，日本的方式甚值參採。因此，綜上所述日本這二大福利措施均能涵蓋於福利指標的公平性、適切性、實行性、推廣性以及與其他資源的結合性上，實為日本老人福利措施的成就。目前臺灣的老人住宅政策要普遍落實應如何計畫實施？安養機構公費安養人數日漸減少，床位空出甚多，但自費安養需求日益增多，已呈現僧多粥少狀況，該如何調配或因應實際需要規劃擴建、增建、尤其長期臥床老人，無論在家或機構療養，都需要妥善介護，要如何規劃辦理？在高齡化時代即將來臨之時，期待參考他人之長，用以改進與促成本省老人福利方案之增進，以真正落實老人福利，實有待我更加努力！