身上长红色小点:融资平台与巨额政府负债

　　改革开放30年来，我国人口城镇化率从1978年的17.9%提高到2008年的45.7%，30年提高了27.8个百分点，平均每年提高0.93个百分点。在城镇化浪潮席卷下，数以亿计的农村人口涌入城市，形成对城市基础设施、公用设施的巨大需求。世界范围内看，没有哪一个国家的政府能依赖常规性的收入来支撑巨量的基础设施建设任务，理性的选择自然是对外借债。由于我国预算法明确规定地方政府不能发行债务，这就从体制下迫使地方政府必然另寻出路。从这两个意义上讲，地方政府通过筹建融资平台公司以达到融资和失去城市基础设施建设的目的，有一定的必然性和合理性。
　　事实上，融资平台成立之初，由于设计了较好的风险防范机制（如重庆模式下的“三不原则”、“三大平衡”和“三大方式”），加上银行本身的风险防控体系，因此风险发生的可能性不能说没有，但尚在可控的范围之内。
　　导致融资平台公司从风险可控到风险显著增加在一定程度上与2008年系列经济刺激计划有关。这一年，国家出台了4万亿元的政府投资计划，其中中央政府仅拿出1.8万亿元，其余部分要由地方政府通过各种方式融入（当时，地方政府甚至地喊出了18万亿元的投资盘子），地方政府的项目建设压力和速度陡然提高，贷款欲望倍增。其次，银行自身逐利动机下的风险防控松懈，同时近期对地方政府的财政能力又渐失信心。多年以来，各大银行一直将地方政府的融资平台公司视为“肥肉”，相互之间竞争激烈，最初要求地方政府提供土地、某项收费权等待作为贷款抵押，但后来就有所放松，普遍接受由地方人大、政府出具的所谓“担保函”；对地方政府授意下的平台公司套取信贷资金、改变贷款用途、不提供详细清楚的财务信息也睁一只眼、闭一只眼……所有这一切，都是建立地方政府财政收入持续增长的预期之上（主要又特别基于高房价后的高地价以及地方政府的高收入预期）。但去年以来房价一再攀高、社会各届呼吁中央政府进行宏观调控声浪提高，在此背景下，银行对地方政府财政能力的信心发生动摇。最后，在地方政府深度介入下，各类平台公司设立、运作、管理确是良莠不齐。近年来，各类平台公司扩张过快，其中相当部分缺乏足够的资本金、资产负债率过高（60-80%），管理人才匮缺，有时连项目也是临时拼凑而成，自然蕴藏巨大风险。
　　必须明确，从整体上讲，当前巨大的政府融资平台负债要转化成现实的风险，还有一个过程和一系列复杂的条件。但无论如何，一旦地方政府的资金链出现问题，巨额负债就会转化成巨大风险并波及金融体系和财政体系。反过来，一旦银行嗅到风险或迫于上级要求，开始收紧新增贷款、催还到期贷款等一系列方法，地方政府马上就面临严峻的还款压力。更重要的是，在我国现行体制下，所有地方政府的问题事实上也是中央政府的问题，所有地方政府的负债最后都是中央政府的负债，中央财政承担着“兜底”责任。因此，从某种意义上讲，最大的风险在于道德风险，即银行、地方政府“倒逼”中央财政为地方政府不加约束的融资、为银行放松监管、一心逐利承担最后的责任。
　　对于当前万众瞩目的政府融资平台公司债务问题，我认为一方面要充分估计其可能带来的风险与损失，另外一方面也是更重要的是，必须理性处置、审慎决策，切莫“墙倒众人推”，人为地将那些潜在、隐性的、或有的风险变成了即期的、确定的风险，以至伤及整个经济体的健康。具体如下：
　　1、当务之急是由金融部门启动，摸清贷款平台公司的家底、资产负债、项目运行管理情况等，以利分类处理

　　近期央行这方面已有所动作，政府融资平台的清查工作已被列为地方银监局今年的首要工作任务，各大银行也正在紧急清查相关的贷款状况。在摸清家底的基础上，对融资平台的具体情况进行分析，对那些项目经营正常、有明确偿还能力的贷款，勿须太大担忧，宜将主要关注点集中于两类：一类是以土地为抵押的借款，另一类是项目本身不具备充分的还款能力、而由地方政府以信用、担保函、未有具体名目的未来财政收入为空头担保的贷款，对于这两类，银行应当严密监控、敦促地方政府明确还款来源，及时提供财务信息，同时内部要足额计提坏帐准备金。
　　2、迅速启动地方政府的债务整理工作
　　一方面，地方政府在全面清理现有融资平台的债务状况并按项目进行分级，将重点放在那些项目不尽真实、偿还有问题的项目上，从地方财政综合统筹的角度，提出合适的债务整理方案，力争以盈补亏，化解风险。据我们了解，部分城市政府还是做了一些未雨绸缪的工作，通过各种方式保有着近年财政盈余以备包括偿债在内的不时之需。现在需要做的是将这部分隐形偿债资金亮明身份，正式、公开地建立专门的“偿债基金”，并向社会公告以强化各方面的信心。在此基础上通过调整财政支出结构，压缩、中止某些可以适当收缩的支出项目、调入部分预算调剂金、长期国债资金、本级财政盈余等注入偿债基金，争取滚动几年，逐渐积累还债能力。另一方面，要严肃查处融资平台设立、运行中出现的一些违规、违法行为，对那些临时拼凑起来的平台公司、无项目贷款、挪用信贷资金等严肃查处，切实控制新增债务.
　　3、从较长的时间来看，对地方政府的融资行为要“开前门”、“堵后门”、“修围墙”三管齐下，推动地方政府的阳光融资
　　必须说明，出于城市基础设施建设的需要，地方政府通过发行债券、贷款等方式融资是一个必要且正当的行为。对此，发达国家通成惯例，无可厚非。在我国，虽经多年呼吁，迄今为止，还是没有从体制上打开地方政府发行债券的正常通道。去年中央代发了2000亿的地方债，可视为通向未来之门的一线曙光。此轮地方政府融资平台债务的来势汹汹再一次说明，一旦某些关键性领域的改革滞后、或是对那些已经存在了多年的问题做驼鸟状不予理会，就可能会为这个问题付出更大的代价。建议尽快立法，允许地方政府面向市场发行市政债券，积极开展地方政府政府信用评级、风险评估等系列工作，将地方政府的融资行为公开化、规范化，“开前门”、“堵后门”、“修围墙”，三管齐下，实现地方政府的阳光融资。

　　作者：冯俏彬，经济学博士学位，西南财经大学教授、博士生导师。主要从事公共财政、政府预算和应急财政方面的研究。

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　原载：作者博客