踏云兽:分权、财政与联邦主义

分权、财政与联邦主义
　　 财产权的逻辑就是宪政的逻辑。从私有财产到国有财产，有两种方法可以完成这个转换，一是暴力，一是赋税。如果以暴力方式攫取私有财富，我们可以将其看作对私有财产的否定。但一旦使用赋税方式，就意味着国家对于私有财产权的承认。凡以赋税方式获得岁入的国家，都等于在逻辑上承认了私有财产先于国家而存在。从这个角度看，凡没有建立宪政民主制度的国家，其赋税都是缺乏政治合法性的。因为只有当私有财产是神圣的和在先的，国家财产才可能是正当的。用下面这个递进来表示：
　　
　　 私有财产的神圣性—→无代议士不纳税—→国家财产的正当性。
　　
　　 在1215年英国约翰王宣誓同意的《大宪章》63个条款中，至少有一半关乎对私有财产的保障。《大宪章》第一次通过立宪的方式，将财产问题与政治问题挂起钩来。它规定，“国王非经贵族和教士组成的大会议同意，不得向封建主征收额外的税金”。同时非经法律的审判，也不得剥夺任何自由人的财产。这是历史上第一次在制度上确立了私有财产不受侵犯的原则，在政治的逻辑上就把私有财产置于国王的主权之外。同时也在古典宪政主义的政治实践中逐渐形成了先同意后纳税的原则。1265年，贵族孟福尔自行召集了英国历史上第一次议会，英国议会的形成过程表明，议会主要是一个纳税人会议。在15世纪之前，批准纳税也几乎是议会唯一的和最重要的职能。议会的发展历史表明，它最初体现的并非一种民主理念，而是财产权作为对主权者在先约束的一种宪政理念。英国有一句法谚，说“税收是代议制之母”。所以西方的议会选举长期以来，都以纳税人作为拥有选举权尤其是被选举权的主体身份。这个道理反过来，“无代议士不纳税”，就成为了美国为摆脱英国殖民统治提出的一个正当的理由。
　　 后来，西方国家这种关于纳税的主体资格限制逐渐淡化，实现了普选权。这是民主理念后来居上的一个结果。同时从间接税的角度看，在一个现代商业社会也几乎没有人是不纳税的。因此从在先的财产权原则出发，普选权也具有宪政意义上的政治合法性。
　　
　　
　　
　　
　　 宪法的财产权和私法的财产权
　　
　　 财产权首先是一个宪法问题，而不是私法问题。私法本身无法确认任何针对权力的在先约束，因此也无力在公权力的侵犯前进行自我辩护。这一层在第四章关于罗马法历史的描述中已经谈及。但这里还有一个直接与赋税相关的问题。宪政意义上的财产权，是一种先于国家赋税权力的财产权。这意味着赋税就是对私有财产的第一次剥夺。因此所谓私有财产不受侵犯，首先就是私有财产不受非法赋税的侵犯。财产权在宪政制度之先的意义，首先就是要制约这第一次的剥夺。而私法意义上的财产权，却是一种后于国家赋税的财产权。赋税对私法而言是一个在先的、管不着的前提。宪法的财产权和私法的财产权，第一个根本区别就在这里，用下面的公式表达：
　　
　　 宪法上的财产权－赋税＝私法上的财产权
　　
　　 用一个简单的数例。假设有一人去年获得了10万元的个人收入，国家通过各种税目和税目外的理由强制性从中拿走了4万元。什么是宪法要保护的私有财产呢？宪法意义上的财产权指的就是最初的10万元。什么又是民法要保护的私有财产呢？民法眼中的私有财产权指的是剩下的6万元。但问题在于，剩多少取决于国家拿走多少。如果国家拿走8万，民法就只保护2万；拿走9万，民法就只保护1万。无论国家拿多少民法都是不会、也不可能有意见的。私法在宪政秩序中的角色很清楚，它的口号是：你只管收税，剩下的事情归我。
　　 赋税问题的引用，可以很清晰的看到，那种认为财产权只是私法概念、只需要物权法保护、不需要被看作宪法问题的观点为什么是错误和自负的。
　　
　　
　　
　　
　　 二、联邦主义
　　
　　 寓封建之意于郡县之中。
　　 ——顾炎武《日知录》
　　
　　 在共和主义传统中，一种根深蒂固的看法认为自由传统不可能与一个庞大的国家相容。这是一种很直观的认识，假如我们同意个人权利的优先是权力的正当性来源，同意每个人的自主是一个阿基米德支点，那么国家越大意味着权力的中枢离我们越遥远，也就越不容易被控制。在我们与国家权力之间，杠杆越长国家就越有力量，而个人自由就越发微不足道和失去保障。
　　
　　 （图示，略）
　　
　　
　　 如果你愿意，还可以将通往国家权力中枢的线条拉得更长。几乎所有古典自由主义和宪政主义的思想家，从孟德斯鸠、洛克、休谟以及贡斯当、阿克顿和托克维尔等人，到当代的哈耶克和布坎南，都主张某种形式的联邦主义，把联邦视为宪政自由主义的题中之义。孟德斯鸠这样论述地域大小对政体的影响：
　　
　　 共和国从性质来说，领土大小应该适中；要不这样，就不能长久存在。如果狭小将形成一个共和国，如果广大，人们会对来自遥远而又迟缓的惩罚无所畏惧，因此一个广大帝国的统治者必须拥有专制的权力。从自然特质来看，小国宜于共和政体，中等国宜于由开明的君主治理，而大帝国只能由一个专制君王来维持。因此要维持原有政体的原则，就应该维持原有的疆域。
　　
　　 孟德斯鸠进而认为扩大疆域而能维持原有政体的唯一办法，就是联邦 。
　　
　　 联邦共和国既由小共和国组成，在国内它便享有每个共和国良好政治的幸福。而在对外关系上，由于联合的力量，它又具有大帝国所有的优点。
　　
　　 联邦主义在高度分散的个人与国家之间，通过多元化的地方共和体来实现对专断权力的缓冲和隔离，因此能够解决“麦迪逊的难题”，即又能制衡国家保障个人自由，又能进行在一个大型共和国进行有效率的统治。就连激进主义者浦鲁东也承认，联邦是一种自由与权威的完美协调。是结合了个人与社会都必不可少的正义、秩序、自由与稳定的“唯一的政府体系” 。从美国建立第一个联邦制的立宪政体，到苏联解体的二百年间，全世界所有国土面积在100万平方公里之上的民主国家，全都实行联邦主义。所有国土面积在300万平方公里之上的国家，都实行联邦主义。中国是唯一的例外 。尽管在数量上联邦主义国家只有20多个，仅占国家总数的十分之一，但联邦主义国家占去了全世界面积的的二分之一和人口的三分之一。
　　
　　
　　 三、联邦主义与契约论
　　
　　
　　 联邦主义与民主的契约论基础有着紧密联系。如果统治者是需要被统治者同意的，那么需要同意的显然不能只是十万里之外的那个遥远的统治者，而要包括距离人们的家只有十里路的那些更经常和更具体的统治者。李大钊在论民主制度的《平民主义》一书里，就认为联邦主义是民主的必然衍生。我们知道古代那些具有超验背景的政治誓盟，都是发生在地方或诸侯之间的契约。休谟和康德都认为社会契约论不可能具有经验事实，这是指那种发生在每一个社会成员之间的“社会契约”是不可能存在的，那只是我们为民主制度和国家起源提供合法性的一种理论模型。但发生在地方之间的、具有联邦主义色彩的政治盟约，却一直活跃在中西方的历史上（参见本书第四章）。从古代封建领主之间的契约，到宪政国家中地方共和体之间的联邦契约，是人类历史和“社会契约论”假设最接近的一种契约关系。这种以地方为单位的政治盟约传统是现代联邦主义的经验基础，而联邦主义则是在“社会契约论”和“人民主权”的观念下对盟约传统的一种深化。
　　 第一，政治盟约建立在一致同意的原则之上，本质上是一种私法性质的契约关系。而联邦建立在多数原则之上，从私法自治走向了公法内的共和。
　　 第二，建立在政治盟约之上的共和，是一种简单的共和，是城邦或州部之间的一种邦联。而经过了社会契约论改造的共和是一种复杂的共和。宪法不仅是城邦之间的契约，同时是人民之间的契约。基于这两重契约，每个公民同时接受地方和联邦双重主权下的统治。
　　
　　 在中央集权日趋衰微、合法性资源欠缺的幅员辽阔的后进国家，宪政转型的道路甚至民主化的道路，在本质上都可能与某种联邦主义的道路相重合。联邦主义观念的引入，意味着在政治合法性上给全社会带来了一次重订契约、重修旧好的机会 。联邦主义之下，国家中枢的权力将很清晰的来自地方共和体的同意和授权，地方不再是中枢的下级，用阿克顿的话说 ：
　　
　　 联邦主义是权力之间相互并列的关系，而不是权力之间相互从属的关系。它是一种平等的联盟，而不是上下之间等级森严的秩序。它是相互制约的各种自主的力量，它是权力之间的相互平衡。由此，自由就出现在其中。
　　
　　 这样一个践履宪政的契约基础的机会，对一个传统的政治共同体完成宪政化转型，无疑将具有制度认同和收拾人心的巨大价值。
　　
　　
　　
　　
　　 四、联邦主义与纵向分权
　　
　　 联邦主义也是宪政分权学说一个不可或缺的部分。三权分立是一种横向的分权（separation of powers），针对的是全权主义；联邦主义则是一种纵向的分权（division of powers），它瓦解的是某种中央集权体制。在中央与地方的关系上，封建制度的契约色彩曾经为一种联邦主义的分权模式提供了想象空间。后来随着商业城市的发达，城市共和体之间的分立逐步替代了封建领主之间的分立，但一种契约化的传统得到了延续。如最古老的联邦主义国家瑞士，在13世纪就出现了许多城市自治体之间的联盟。1291年8月1日，当时的三个州签订了永久同盟条约，这个盟约成为瑞士联邦的宪章，这一天也成为瑞士的建国纪念日。不过那时的瑞士联邦还只是我们今天称之为的邦联。
　　 中国从秦朝废封建开始，就终结了任何一种中央与地方进行契约化分权的可能性，从此以一种科层制的官僚体系（郡县制）取而代之，建立了一种中央集权的政体模式。但事实上即使最集权化的行政体制，也不可能将权力的触角如臂使指的伸到每一个遥远的角落，因此行政权在事实上的纵向分配是不可避免的。老百姓常说天高皇帝远，县官不如现管。如果权力是自上而下、长途跋涉赶来的，那么一个漫长得不可想象的代理人链条就不可避免。在中央集权体制下，一个距离我们最近的官员，反而在合法性来源上距离我们最遥远。因为皇帝在逻辑上是第一个直接的统治者，而那个距我们最近的官员距皇帝却最远。他和我们的遥远距离是这样的：他是有权进行统治的皇帝的代理人的代理人的代理人的代理人……
　　 你愿意也可以写得更长，写得再长都会显得保守。这个事实带来两个最重要的效果。
　　 第一，来自权力中枢的意志到了这里，几乎没有任何方法能保证不被扭曲。几乎没有任何辅助性的制度可以担保层层代理之后，末端代理人的行为还能完全符合被代理人的利益和动机。一个庞大帝国的中央集权体制就像一个摆钟，只可能在极端的专制和极端的割据之间反复。割据与分裂恰恰是中央集权体制催生出的一个严重病灶。一方面，越是缺乏横向分权的集权体制，越容易产生割据。三权分立通常被理解为横向的分权，但它也会产生一个纵向上的制衡效果。每一级地方政权的三权分立，会瓦解地方政权的自足性。尤其是一个拥有独立权威的司法体制的存在，使一个实行三权分立原则的地方政权，在一种法治的统治方式中几乎不可能具备自足的权能和合法性。另一方面，中央集权体制下中央政府理论上可以干预地方的一切政务，但事实上行政权是高度分散给各级代理人的。这种分散因为缺乏明确的纵向分权而容易无边界的膨胀，所以对一个庞大的帝国来说，结果越是强调纵向上的行政集权，就越是导致政府的诸侯化。
　　 历史上没有一个皇帝能解决这个问题，就像没有一个实行国有产权制度的国家能解决国有产权体系的代理人问题。御史、观察使、督察员、稽查员，巡抚、总督、监军，党代表，层出不穷，但只要不从中央集权转向多中心分权，任何招术用老都只能治标不能医本。
　　 第二，越是贴近个人的权力，反而越是专断和蛮横的权力。因为权力没有和权力的管制对象建立起一种和平的渊源，即地方的民主与共和。本土的暴力没有和本土的人民达成契约化的谅解，官员手中的权力自上而下，与辖区内的公民无关。这样的政权本质上是一种外来的政权（参见本书第三章），势必带来权力的膨胀和冷漠。即便最高的权力改变了，不是皇帝而是一个民选领袖，这种底层的非民主状况也并不会因此改变。
　　
　　 清初，大儒顾炎武回顾明朝和历史上愈演愈烈的专制倾向，提出了一个打破两千年秦制的救弊办法，就是回归分封制下的地方自治，“寓封建之意于郡县之中”。通过分权于下，实现多头性的地方政体对上级、对中枢的制衡，并能够伸张地方的个别利益。顾炎武的纵向分权方案，明显带有现代联邦主义的色彩。因为这已不是简单的对行政权的纵向分配，而是对整个地方政权某种独立地位的承认。这就接近了联邦主义双重主权、两级政府和复合共和的本质特征。
　　 判断联邦主义与中央集权体制下的地方自治和权力下放的区别，从价值上要看他们是否承认一种多元主义和政治契约论的合法性框架；从技术上看，地方仅享有独立的行政权，甚至有一个从属性的地方议会（如英国北爱尔兰）都是不够的，重要是看地方是否拥有独立的立法权和财政权。联邦主义并不反对中央政府的统一财政甚至强制性的转移支付，包括横向和纵向的。汉弥尔顿就曾在《联邦党人文集》中阐述了转移支付对于联邦的重要性，在德国的《基本法》中，也规定了富裕州必须向欠发达州进行横向财政补贴的义务。但联邦主义国家的各州政府，都保留有在一个独立范围内征收赋税和使用赋税的自主权力。国家权力中枢有没有垄断攫取私人财产的赋税大权，这是判断联邦制国家与中央集权国家一个非常显眼的标志。
　　
　　 人事与财政，任何针对集权的有效分权最终都要落在这两方面。联邦主义国家的地方议会，享有条块划分下的立法权（A的立法归联邦，B的立法归地方）而不是级别划分下的立法权（A和B的立法归中央，A1和B1的立法归地方，但不能与A和B的立法相违背），这样的地方议会才是独立而非从属的。地方拥有独立赋税，会削弱了权力中枢无限的财政能力；地方的独立选举，使议会能够真正控制地方主要官员的任免，化解了来自权力中枢的人事威胁。这使中枢的国家权力不能再简单依靠命令和武装去指挥全国，而必须在宪政和法治的制度中，去和地方之间相互妥协、相互合作。这方面法国中央集权体制的改革很典型，中央政府逐步放弃对地方的人事与财政的指令，尝试更多的通过司法途径去实现对地方的约束。这是在中央与地方的关系的法治化。
　　
　　 司法权是一个例外，联邦主义不依靠司法权在中央与地方之间实现分权。恰恰相反，正因为联邦主义在地方与中枢之间实行各种纵向分权，国家的统一需要一个法治化的新支点和稳定秩序的源泉。在中央政府与地方政府之间，需要一个高于它们的中立者来做裁判。在一个立宪国家，司法领域几乎是唯一一个不被民意割裂的堡垒。除了美国、墨西哥和巴西外，多数联邦制国家都只有一套统一的司法体系 。前三个国家尽管有联邦与地方两套平行的司法体系，但这和两套政府、两套立法体系的意义也大不一样。尽管存在司法管辖权的界定，但这种界定的意义主要不是条块的划分而是层次的划分。最高法院凭藉宪法最高权威凌驾于一切法院之上，终审权在任何意义上都不可能以州权的名义或地方的民意去对抗。在统一的宪法权威和司法标准上，是没有州权可言的，这一点类似集权体制下中央政府不容置喙的地位。但联邦主义把这种地位交给了在本质上具有否定性的司法权。在联邦主义观念下，所谓统一很大程度上是法治和宪政的统一，在技术上则表现为司法的统一。所谓爱国也是对统一的法治与宪政秩序的热爱，而不是对一个统一的中央政府的热爱。