跌落实验目的是什么:“四双破垄”：垄断性行业改革探讨

“四双破垄”：垄断性行业改革探讨
2011年05月09日 09:38:29 　来源： 北京日报


“十二五”时期将是中国体制改革和转变发展方式的“攻坚”时期。随着“攻坚”之战的逐步展开，改革将可能推进到垄断性行业。综观这些年垄断性行业改革，尽管也有所进展，但我的总体判断：其仍处于严重滞后的状态，以致成为中国改革系统的“短板”。从整个改革的战略格局审视，此领域改革如果不能在这五年内取得重大突破，不仅将“掣肘”未来10年整体改革的进程，而且对前30年竞争性行业的改革成果，也会形成侵蚀、稀释和蚕食之势。时代呼唤寻求适应新阶段垄断性行业改革的理论支撑。为此，我提出了“四双破垄论”。
一、技术、市场“双驱变异”论
正如马克思所说的市场是摧毁任何万里长城的一门重炮一样，技术革命和市场规模的扩大就是打破垄断的两门“大炮”。我把这二者概括为技术、市场“双驱变异”论。所谓“双驱变异”论，是指通过“促成”外界条件的变化——包括生产力方面技术条件的变化和生产关系方面市场关系的变化——来“驱动”自然垄断性行业的内部结构发生某种程度的“变异”，使这种“结构性变异”衍生出新的“制度性变革”。
1.技术革命是“破垄”的第一门“大炮”。在当今新技术革命的条件下，技术创新对“破垄”的作用值得重视。在这方面电信行业表现尤为突出。随着光纤、微波、移动、卫星、计算机网络等通讯技术和其他高技术的异军突起，这种技术条件的变化将在一定程度上弱化相关行业的自然垄断特性，使其从自然垄断性环节向非自然垄断性环节逐渐演变，教你“垄”也“垄”不住。过去，苦于技术原因，垄断性行业的自然垄断性“环节”与非自然垄断性“环节”业务无法“分割”。现在，出现新的因素，在技术上岂不是具有可能了吗？而“分割”出的业务不是也可以引入直接的竞争了吗？
2.市场规模扩大是打破垄断的又一门“大炮”。市场规模扩大对制度变迁（包括打破垄断）的影响，过去笔者对这个命题也重视不够。通过进一步研究了解到，过去为什么有些行业成为“自然垄断性”？原因固然很多，但与市场容量的狭小性或有限性，不能说没有关系。
日本学者植草益先生曾有部名著——《微观规制经济学》，书中有个重要观点：市场需求水平的变化有可能成为自然垄断的崩溃条件。道理在哪里呢？市场规模扩大化最终导致任何一个企业占有的市场份额都不足以“一手遮天”（行政性垄断除外），从而一定程度上产生竞争，促使自然垄断性逐渐丧失。而且，当市场容量扩大时，“大路朝天，各走一边”，“新进入者”夺走“在位者”市场份额的可能性降低，在位厂商对新进入者的排斥性相应弱化，“进入”也会相对容易。
认识这一点十分重要。“十二五”期间，随着国家实施“扩大内需”的战略，中国势必出现市场规模扩大化趋势。垄断性行业也面临这一态势。以移动电话为例，短短10年,从0.85亿户到8亿户,扩张近10倍。在如此巨大的市场容量面前，任何一个厂商都难以独家垄断，中国大陆“终究”会出现“多雄并起”的局面。从历史长河看，这种市场规模扩大化趋势必然使自然垄断性发生“变异”。
二、网络内外“双重竞争”论
“双重竞争”论是什么意思呢？
（1）“网络外（指自然垄断环节网络外）”实行完全的、直接的竞争；（2）关键是“网络内（指自然垄断环节网络内）”这一部分，我主张，也要寻求打破计划经济，实行一定程度的间接竞争。如何“寻求打破计划经济，实行一定程度的间接竞争”？笔者建议，可以通过竞争机制的设计，一方面保证网络完整性，一方面让竞争的活力得到充分的释放。这是“破垄”的关键之所在。
要认识到，垄断性行业传统格局根深蒂固，很难改革。而且，垄断性行业又是国民经济重要领域，从改革目标看，虽然可以吸引一部分民营资本进入，但该行业还要实行公有制为主体的经济模式。因此，中国面临的历史课题是：在保持公有制为主体的情况下，产权变革从哪里切入？可把“切入点”选在特许经营权改革上。我认为，“特许经营权交易也是产权交易，特许经营权竞争也是市场竞争”。结合中国的实践，实施特许权经营制，实质上是由民营企业与政府公共服务部门签订合同，在合同期限内，民营企业经营公共服务部门业务，获得收益，并承担商业风险以及相应的维护性投资之责任。在建立特许经营权制度过程中，也可以引入竞标、拍卖等机制，促进特许经营权竞争。“十二五”期间，垄断性行业改革如演一场“大戏”的话，可以以搞活该行业的特许经营权作为“开场戏”。
对于垄断性行业而言，不论网络内外，都应该、也可以引入竞争：网络外可引入直接的竞争，而网络内可以引入一定程度的间接竞争。这一理论，不仅对自然垄断性行业适用，而且，对烟草和市政公用行业也适用。
三、纯粹公共产品与非纯粹公共产品“双向转化”论
随着市场的变化，垄断性行业中纯粹公共性与非纯粹公共性也不是一成不变的，一定条件下可以发生相互“变异”，即在一定条件下，纯粹公共性可以向非纯粹公共性转变，非纯粹公共产品也可能转化为纯粹公共产品。这是就理论层面讲的。
这里，必须厘清政府的基本公共服务职能与市场化的边界，怎么找准市场化与公正化这两者之间的平衡点？值得研究。这样讲并不是否定经济市场化，该市场化就要市场化。中国现在的问题主要是：有些领域、有些环节还是“化”得不够。有些地方，比如土地还是行政性垄断，有人凭借权力在寻租，所以这方面要寻求突破。但是，公正化这方面同样不够。要学会“在两个鸡蛋上跳舞”。中国应把经济市场化作为一个“鸡蛋”，把社会公正化作为另一个“鸡蛋”，政府要界定为在这“两个鸡蛋上跳舞”，而不要把任何一个鸡蛋踩破。
未来这些年对于中国而言，我认为，两种转化的趋势都存在——“市场性或准公共性向公共性转化”的，如廉租房之类；“公共性向市场性或准公共性转化”的，如资源性产品之类——但后者更值得关注。伴随外部经济内部化的趋势，资源性产品的价格形成和收费制度改革将更加凸显。这就意味着，垄断性行业中蕴涵着极大的潜在能量。现在的问题，是要打开“压力阀”，释放改革能量，为民间资本以市场竞争的方式提供产品或服务开辟空间。
四、政府利他性与利己性“双重利益博弈”论
展望“十二五”中国改革，推进垄断性行业改革最大的难点可能在利益因素，尤其是行政利益因素。因此，必须科学把握政府自身的角色定位和利益关系，破除特殊利益集团对改革的干扰和掣肘，这样改革才有可能深化。
在这里，必须客观认识政府的利他性与利己性并存的“双重利益”，要强调“以公共利益为主导”，遏制部门利益的膨胀化趋势，尤其要化解权力资本化“毒瘤”。
在当前中国垄断性行业改革中，利益集团的目标函数已成为深层的制约因素之一。特别的，由于对垄断性行业长期实施政策保护，而且行政部门也习惯于作为“运动员”而直接参与市场竞争，这就有可能引发带有利益色彩的“政企同盟”，一方为管制机构，另一方为垄断企业。它不同于市场化过程中由公平竞争产生出的一般性利益集团。他们往往有更强烈的冲动，抵制某些改革方略的实施。
由于这些特殊的利益主体具有更强的行动能力，可以对政策决策过程施加影响力，因此有可能妨碍正在推进的垄断性行业改革，使制度安排被僵滞在低效率状态。
因此，亟需建立与垄断性行业改革相关的四种机制：一是政府、垄断企业与消费者的利益协调机制；二是垄断企业（含职工）与消费者的诉求表达机制；三是利益相关者矛盾调处机制；四是各方权益特别是消费者权益保障机制。
中国的改革走到今天这一步，“坎”就在这儿，就是能不能超越既得利益集团的束缚。如何从制度上摆脱利益集团的利益羁绊，以形成对利益集团的有效制约，成为影响垄断性行业改革实际进程的重大因素。这不仅是一个理论问题，还是一个现实问题。
对于改革决策者而言，必须树立“公共利益至上论”，防止某些既得利益主体左右改革方案的制定和改革实施的进程。特别是应“提高改革决策的科学性，增强改革措施的协调性”，通过设置高层次、跨部门、利益相对超脱的改革协调机构来设计垄断性行业改革方案，防止改革走形变样，减少改革的摩擦成本，力争在这一重要领域和关键环节取得突破。(作者常修泽系国家发展和改革委员会宏观经济研究院研究员、博士生导师)