赵音奇丁苑苑结婚了嘛:中国金融业统一监管架构研究1111

中国金融业统一监管架构研究
中国金融四十人论坛成员    王自力     [ 2009-03-20 ]      共有0条点评
三十年的改革和开放，逐步确立了中国金融业的分业经营、分业监管体制。随着金融业综合经营的日渐深化，金融全球化的迅猛发展，金融分业监管体制的局限性日益显现，中国金融监管体制又处在改革的十字路口。尤其是美国次贷危机引爆的金融危机对全世界的影响，更强化了中国金融监管体制改革的紧迫性。
金融监管体制的变迁有一定的必然性，一般来讲，大都循着“否定之否定”的螺旋形上升路经，从统一监管向分业监管转化，再从分业监管向统一监管回归。不过，前后两种 “统一监管”，无论基础、内容，还是形式、效果等都存在较大的差异。党的十七大报告已经明确我国政府管理部门未来改革的方向——大部制。因此，在适当时机对我国金融业采取统一监管体制，更适合我国经济金融发展的现状及未来趋势，也符合国际上大多数国家金融监管变迁的一般规律。
本课题通过对国际上大多数国家金融监管体制的变迁进行比较分析，揭示出金融监管体制演进的一般规律，认识到金融监管改革与发展的趋势和方向，均是朝着统一金融监管的体制改革和发展；根据我国金融业发展现状和现行分业监管体制的弊端，论证我国实行金融业统一监管体制的必要性；对照分析统一金融监管体制所必须具备的条件，可以发现，目前我国已经具备统一金融监管的基本条件。因此，不失时机、顺势而为，建立并实行统一金融监管体制，是提高监管效率，免蹈美国金融危机覆辙的明智之策。最后，课题对我国统一金融监管体制进行了尝试性的研究和探讨，设计了我国统一金融监管的体制框架，以及实施统一金融监管体制的现实选择。
第一章  金融监管体制的比较分析与演进规律
本章以国际视野来比较当前几种金融监管体制的优缺点，分析各国金融监管体制改革的现实选择，从历史实践中得出比较有效的金融体制的发展方向和趋势。
一、金融监管体制分类
金融监管体制是指金融监管机构确定被监管对象的标准，是一国关于金融监管机构和金融监管法规的机构性体制安排。实践中，金融监管体制往往与金融业的经营模式有一定的关系，金融业的经营模式有分业经营和混业经营，相应地，金融监管体制也有分业监管体制和集中监管体制（混业监管体制），还有一种介于二者之间的金融监管体制，称为不完全集中监管体制。
（一）分业监管体制
分业监管模式也称为分头监管体制，它是在银行、证券和保险领域内分别设置独立的监管机构，专司本领域监管的体制。目前实行分业监管模式的代表性国家有意大利、荷兰、波兰和中国等。
分业监管体制的优点在于，第一，各专业监管机构负责各自不同的专业监管领域，具有专业化优势，职责明确，分工细致，有利于实现监管目标，提高监管效率。第二，具有金融监管的竞争优势。每个金融监管机构之间尽管监管对象不同，但相互之间也存在竞争压力，在竞争之中可以提高监管效力。
分业监管体制的缺点有：第一，从整体上看，各分业监管机构庞大，监管成本较高，规模不经济。第二，各监管机构之间的协调性差，容易出现监管真空与监管重复，可能引起被监管对象的“监管套利行为”。 而且，各专业监管机构还可能会在不同金融机构共同参与的金融交易活动的监管中出现相互争夺权力或相互扯皮、推诿责任的现象，从而降低了监管效率。第三，各监管机构很难且往往忽视全面掌握日渐混业经营的金融机构的总体风险状况，整个监管当局也缺乏对金融体系系统性风险的把握。第四，多重监管目标或目标不透明，使被监管对象难于理解和服从，容易产生分歧，不可避免地产生摩擦。
（二）集中监管体制
集中监管体制也称为统一监管体制或混业监管体制，即对金融机构、金融市场和金融业务均由一个统一的监管机构负责全面监管的体制，这个监管主体可以是中央银行或其他专设的金融监管机构。
早在20世纪80年代后期，北欧的挪威、丹麦、冰岛和瑞典已经开始将分散的监管机构合并，成立综合性的金融监管机构，实行统一监管模式。1996年以后，日本和韩国也转向这种体制。1997年英国的金融监管体制改革最为著名。
统一监管体制的优势在于，第一，成本优势。统一监管体制可节约监管者和被监管者双方的资源投入，可集中有效地利用有限的监管资源（如现在普遍缺乏的监管技术、统一的数据库、统一的标准程度等），更重要的是可以大大降低信息成本，改善信息质量，获得规模效益。
第二，改善监管环境。统一监管机构更具有一致性和协调性，可倡导统一的监管理念，制定统一的监管目标，提供统一的监管法规、工具、方法等，更有效地利用监管资源监管被监管对象所有的经营业务，尤其是金融集团的所有业务，并能更好地察觉其风险所在；避免多重监管者不同的监管水平、强度和方法的差异，避免被监管者面临不同的监管约束而容易钻监管的空子；避免多重机构监管容易引发的不公平竞争、重复或交叉监管、多种分歧等问题；也使消费者在其利益受到侵害时，能便利地进行投诉，降低相关信息的费用。
第三，适应性强。金融业务创新日新月异，统一监管体制可迅速适应金融创新的需要，对新机构、新业务、新产品能及时形成监管实务，避免监管真空的出现，降低新的系统性风险。同时也可减少多重监管制度对金融创新的阻碍。
第四，统一监管机构职责明确、固定，能为金融机构提供良好的社会服务，对整个金融系统的风险责无旁贷，克服其他体制相互扯皮、推卸责任、缺乏有效沟通与协作的弊端，减少监管缺位的现象。
统一监管体制的缺点是：统一监管机构缺乏竞争性，权力巨大，极易出现官僚主义倾向，可能导致潜在的有价值的信息损失，对潜在问题反应迟缓。因此，这种体制要求必须建立一个能够使其潜在优势最大化、潜在风险最小化的制度结构与机制。
（三）不完全集中监管体制
不完全集中监管体制也称为不完全统一监管体制，这是在金融业综合经营体制下，对完全统一和完全分业监管的一种改进型体制。这种体制可按监管机构不完全统一和监管目标不完全统一划分，具体存在形式有牵头监管体制（巴西、法国）、双峰式监管体制（澳大利亚、奥地利）和伞形功能体制（1999年后的美国）体制等。
1、牵头监管体制是指在各分业监管机构之上设置一个牵头监管机构，负责不同监管机构之间的协调工作，实质是一种分业监管体制，是在分业监管主体之间建立了一种合作、磋商与协调机制。巴西是实行牵头监管体制较典型的国家之一，其国家货币委员会是牵头监管者，负责协调中央银行、证券和外汇管理委员会、私营保险监理署和补充养老金秘书局分别对商业银行、证券公司和保险公司进行监管。
2、双峰式监管体制是指根据监管目标设立两类监管机构。一类机构对所有金融机构和金融市场进行审慎监管，以控制金融业的系统性风险；另一类机构专门对金融机构的金融业务和相关机构的金融业务进行监管。澳大利亚是双峰式监管体制的典型国家。澳大利亚历史上由中央银行负责银行业审慎监管，自1998年开始进行不完全统一监管体制的改革，新成立的澳大利亚审慎监管局负责所有金融机构的审慎监管，证券投资委员会负责对证券业、银行业和保险业的业务经营监管。
3、伞形功能监管体制。1999年《金融服务现代化法》颁布之后，美国在改进原有分业监管体制的基础上形成了伞形功能监管体制，即对于同时从事银行、证券、保险、互助基金等业务的金融持股公司实行伞形监管制度，它从整体上指定联邦储备委员会为金融持股公司的伞形监管者，负责该公司的综合监管；同时，金融持股公司又按其所经营业务的种类接受不同行业主要功能监管者的监管；伞形监管者与功能监管者必须相互协调、共同配合。
不完全监管体制的优势在于，第一，与统一监管体制相比，一是在一定程度上保持了监管机构之间的竞争与制约作用；二是各监管主体在其监管领域内保持了监管规则的一致性，既可发挥各个机构的优势，还可将多重机构的不利最小化。与完全分业监管体制相比，这种体制降低了多重监管机构之间互相协调的成本和难度。同时，对审慎监管和业务监管分别进行，避免出现监管真空或交叉及重复监管。第二，具有分业监管体制的优点。其最大优势是通过牵头监管机构的定期磋商协调，相互交换信息和密切配合，降低监管成本，提高监管效率。
从上述金融监管体制的种类来看，任何一种监管体制都不是完美的，都有其优缺点。一般来讲，在金融发展初期、分业经营的背景下，分业监管体制更能发挥其优势，更能防范金融风险，金融监管效率更高；在金融发展水平较高的情况下，金融业务融合程度较深，综合性金融集团和大型银行较多，统一金融监管体制更能防范金融风险，更能提高监管效率。
二、金融监管体制的发展方向和趋势
（一）金融监管体制必须随着金融机构商业模式的变化而俱进
随着金融机构混业经营、金融产品证券化、金融业务全球化的不断深化，要求金融监管必须跟上金融机构商业体制的变化而作出相应的变革。否则，会出现监管失灵，进而会引发金融危机。
1、混业经营已成金融业主流。20世纪30-80年代，西方发达国家存在两种金融体制，即以美国为代表的分业经营体制和以德国为代表的混业经营体制。在美国，20世纪30年代以来，直至1999年10月克林顿总统批准《金融现代化服务法案》出台这一历史时期，一直实行银行与证券业分业经营的体制。该法案的颁布使美国重新进入混业经营的时代。在这种背景下，过去追随美国实行分业经营的国家，又纷纷放弃分业经营，转向混业经营。英国的金融分业经营一直持续到1992年；日本在1998年12月彻底放弃分业经营；东欧国家在转型时也实行了混业经营；韩国已基本完成了向混业经营的过渡；发展中国家如拉美的许多国家也实行了混业经营制度。
从西方发达国家历史经验来看，金融业大都经历了一个从混业、分业后又混业的历史过程。如今，世界上所有发达国家和大多数发展中国家都实行了混业经营。混业经营替代分业经营，是因为分业经营存在以下问题：（1）由于金融创新，银行、证券和保险三者的产品日益趋同，不同金融机构之间的界限变得模糊不清，失去了分业经营的前提。（2）非银行金融机构对银行业的渗透，资本市场对传统银行业务的替代，使商业银行的生存发展日益艰难，为了拓展新业务、开发新收入，需要多元化经营。（3）国际竞争的加剧和国际金融市场的全球化趋势推进了银行全能化，分业经营束缚了金融机构特别是银行的国际竞争力。（4）在金融创新和金融国际化的背景下，分业经营已经不再是防范金融风险的有效办法，不仅如此，它还会带来新的更大的风险。（5）德国和先行放弃分业经营的国家为混业经营提供了成功的先例。[1]
2、金融创新如火如荼。20世纪80年代以来，金融业进入了激烈竞争的时代，金融机构倒闭事件频繁发生，金融业放松管制、金融自由化以及快速发展的现代金融工程技术，推动着金融机构为了生存进行大量的金融创新，向社会提供日益丰富多样的金融产品和服务，通过这些产品和服务使得传统的银行、证券和保险行业之间相互渗透加深，出现混业经营，如，次级债券等信用衍生产品，最初是一元钱的贷款，通过创新金融衍生产品被放大为几元甚至十几元，以致于最后没有人知道或者去关心这些金融产品的真正基础价值，从而助长了短期投机行为。这些金融创新产品同时兼具多个金融行业的的性质，模糊了金融不同行业的差别，使分业监管所依据的机构监管体制面对挑战，按照金融机构及其监管职责划分的监管体制已经越来越难以适应金融创新的需要。
3、金融集团日益增多、金融全球化趋势不断加深。20世纪末，一些金融机构为了在全球市场保持竞争力，通过并购本国或外国的其他机构，逐步发展成为金融集团，其市场份额迅速增加，从1990年到2001年金融集团在银行业的市场份额从53%上升到71%，在证券业该比例从54%上升到63%，在保险业该比例从41%上升到70%。[2]作为推动金融全球化发展的微观载体，跨国金融集团取得了长足的发展。金融机构日趋庞大和复杂，使金融资本的流动呈现纵横交错的特征，尤其是发达国家之间金融资本的相互渗透和竞争、银团贷款的发展、银行业对证券业的渗透及其国际化，使一国金融分业监管当局对金融集团及其跨国业务的监管显得力不从心，金融集团总体风险和国家金融体系的系统性风险的监控难度与日俱增，可能使跨国金融机构处于金融监管的相对真空地带。
在金融全球化时代，由于各国的利率、汇率以及股市紧密关联，一国的经济、金融运行必然受到全球金融市场的影响，特别是一国经济、金融形势的动荡，不仅在一定条件下通过全球金融市场迅速传递到其他国家，从而对这些国家的经济和金融构成冲击，还会演化为地区性或全球性的金融危机（如2007年4月以来的美国次贷危机）。而且，各国在面临金融动荡时，可选择的政策工具和手段受到限制，难以及时控制局面。
总之，金融创新如火如荼，混业经营潮流势不可挡，金融集团化趋势日益加速，金融国际化浪潮席卷全球，使金融业内各行业间的界限日益模糊，这一切都对实行分业经营体制的国家构成严峻的挑战，要求金融监管必须随着金融机构商业运作模式的重大转变而作出相应调整。
（二）分业监管体制逐步向集中统一监管过渡
与20世纪30-80年代西方发达国家金融业存在以美国为代表的分业经营体制和以德国为代表的混业经营体制相对应，也存在两种金融监管体制，即以美国为代表的分业监管体制和以德国为代表的集中监管体制。
20世纪30年代美国大危机之后的较长一段时期，主流经济学派认为，实行银行机构与证券机构的混业经营，会发生证券业风险向银行业转移的现象，会不利于银行机构防范金融风险。为此，1933年美国颁布《格拉斯-斯蒂格尔法》率先实行分业经营，严格限制金融机构业务交叉，相应地，为了适应分业经营的专业化和行业管理的需要，美国便采取了分业监管体制。1933年、1934年、1939年、1940年分别颁布了《证券法》、《证券交易法》、《信托契约法》、《投资公司法和投资顾问法》，1934年特设了“证券交易委员会”，逐步形成了货币监理署、联邦储备系统、联邦存款保险公司（联邦一级）等机构监管银行业、证券交易委员会监管证券业，以及各州保险监管部门监管保险业的分业监管模式。强有力的金融监管对维护金融业的稳健经营，确立公众信心发挥了重要作用，使二战后经济在安全的金融环境下得到了较快的发展。随后其他部分国家，如英国、日本、韩国、加拿大、澳大利亚、新西兰以及拉美的一些主要国家等，也相继效仿美国的做法，对金融业实行分业监管。
德国、法国等欧洲大陆国家的金融监管体制则依然维持集中监管的体制模式。二战后德国被分为两个不同性质的国家，联邦德国在恢复经济的过程中，按照西方体系缓慢建立起金融监管体制，直到1961年7月《银行法》通过后，才有了统一的监管框架，建立了隶属财政部的联邦银行监管局，负责对银行业的监管。联邦德国的证券市场发展落后于西欧其他国家，因此，在证券监管方面没有形成独立的体系。民主德国实行高度集中的中央集权体制，监管体制也是集中统一体制，金融监管主体是国家银行即柏林国家银行。
20世纪80年代以后，实行混业经营的国家、金融集团日渐增多。在混业经营、金融全球化的背景下，金融风险的传递更快、影响也更广。为了更有效地监管金融机构，控制金融风险，应对新的挑战，实行分业金融监管体制的许多国家和地区都对各自难以有效发挥作用的监管体制进行了改革。从趋势上看，越来越多的国家认为，采用集中监管体制更有利于大量出现的跨业经营的金融集团的监管（谢平等，2004）。概括起来，主要有以下两种改革情况：
一是对分业监管体制进行改良，逐步向统一金融监管体制过渡。法国和巴西是在分业监管的基础上设立牵头监管机构，建立监管机构之间的协调与合作机制实行了牵头监管体制；中国已经认识到分业监管体制的局限性，正在进行局部修改，目前的金融监管呈现出向牵头监管体制过渡的趋势，《中国人民银行主要职责内设机构和人员编制规定》（2008年7月国务院批准）明确提出了“在国务院领导下，中国人民银行会同中国银行业监督管理委员会、中国证券监督管理委员会、中国保险监督管理委员会建立金融监管协调机制，以部际联席会议制度的形式，加强货币政策与监管政策之间以及监管政策、法规之间的协调，建立金融信息共享制度，防范、化解金融风险，维护国家金融安全，重大问题提交国务院决定。”
可见，国务院通过批准人民银行“新三定”的形式已将金融监管协调机制法治化了，国务院实质上赋予人民银行作为金融监管的牵头机构建立监管协调机制；澳大利亚的双峰式监管体制实质上已经实行了部分统一监管，其审慎监管局负责所有金融机构的审慎监管，证券投资委员会负责对证券业、银行业和保险业的业务经营监管。美国的伞形功能监管（1999年后的美国）体制则是在保持传统的分业监管格局不变的前提下，对监管方式做适当调整。
这种对分业监管体制的改革，属于渐进式改革，体现了向统一集中监管体制的逐步过渡。
二是建立一种更加开放、更加综合的监管体制。实行统一金融监管体制，建立集中统一的监管机构作为改革的目标。其典型代表是英国、日本和德国的监管体制改革。英国于1997年10月设立“英国金融服务监管局（FSA）”，对商业银行、投资银行、证券经纪、资产管理、期货、保险、信托、租赁等金融服务功能，以及英国境内所有从事银行及非银行金融业务的公司实行统一监管。
1997-1998年亚洲金融危机之后，以日本和韩国为代表的一些亚洲国家开始反思其金融结构和金融监管体系，以免在今后重蹈覆辙。日本于1997年6月通过“金融监督厅设置法”，采取统一的监管体制，将大藏省金融检查部和银行局、证券局的金融机构监督部门合并成为金融监厅，作为日本总理府的所属局，负责对银行、证券、保险及其它金融业的监督、检查。德国则在1990年东西德统一后，金融监管体制在融合中不断改革和完善，逐步形成“混业经营、分业监管”的体制。2002年4月22日，《统一金融服务监管法》通过以后，在合并原来银行监督局（BAKred）、保险监督局（BAV）、证券监督局（BAWe）三家机构基础上，于5月1日正式组建成为联邦金融监管局（BAFin），负责统一监管约2 700家银行、800家金融服务机构和超过700家的保险公司。而监管框架对于金融控股公司监管的安排，日本采取的是统一监管方式，由金融厅统一管理，英国和德国则未进行准入监管，重点关注金融集团的合并报表行为。
中国台湾地区鉴于金融监管的分散化已经无法适应金融混业趋势，监管部门也实施了金融监管的统一。2003年7月“立法院”通过了《“行政院金融监督管理委员会”组织法》，将“财政部”、“中央银行”和“中央存款保险公司”下属的各金融监管部门合而为一，成立“行政院金融监督管理委员会”，下设检查局、银行局、证期局、保险局分别执行对银行、保险与政券机构的检查与督导。“金融监管委员会”拥有调查权，采取功能性管理方式，这与日本的统一监管体制是相似的。统一金融监管强化了金融控股公司的监管力度，在监管成本降低、信息交流通畅和责权归属明确方面提高了监管优势。
截止1999年，真正实行统一监管的有13个国家，包括瑞典、挪威、丹麦、冰岛、英国、日本、韩国等。截至2002年底，全球范围内至少有46个国家采取了统一监管(包括只对两个行业实现统一监管的国家)，如，澳大利亚、加拿大、匈牙利、爱沙尼亚、拉托维亚、卢森堡、爱尔兰、马耳他、墨西哥、新加坡等。目前还有部分国家正在考虑建立类似体制，一些已经建立部分统一监管体制的国家（如墨西哥和南非）则在考虑是否应当提高统一监管程度，建立类似FSA的统一监管体制。[3]
各国的经验证明，金融业经营体制的变迁有一定的必然性，金融业呈现先分业经营后综合经营发展的趋势，金融监管体制亦正朝着先分后合的方向演进。由此可见，从分业监管到统一监管，是一个历史发展过程，是经济发展的客观要求。
（三）美国伞形金融监管体制的反省与改革预期
1999年之后，美国实施的是伞形功能监管体制，这种监管体制的最大特点是“双重多头”监管。“双重”是指联邦和各州均有金融监管的机构、监管权力；“多头”是指有多个部门负有监管职责，如美联储（FED）、财政部货币监理署（OCC）、储蓄管理局（OTS）、存款保险公司（FDIC）、证券交易委员会（SEC）、商品期货交易委员会等多个机构。这样的格局无疑符合美国一直倡导的分权和制约的精神，正如格林斯潘在《动荡年代》里写到的，“几个监管者比一个好。”
由美国次贷危机引爆的金融危机引起了对美国金融监管体系的反思，危机发生后，三位美国前任金融监管机构领导人在美国众议院监管委员会2008年10月23日举行的听证会上，都对于金融监管发表了自己的看法。其中，美国证券交易委员会前主席克里斯托弗-考克斯一语中的：“我们的教训是，依赖金融机构自律是行不通的。”他说，“没有授权任何机构和人员监督投资银行控股公司，让他们放任自流是一个致命的错误。”
美联储前主席格林斯潘也不得不承认：“我原来想当然地认为银行和金融机构的自利性（交易的另一方为自身利益将严格把关，形成金融业内互相监管的机制），能够在最大程度上保护股东利益和公司资产安全。现在看来错了，必须加强政府对金融体系的统一监管力度。”
众议院监管委员会主席、加州民主党议员亨利-瓦克斯曼则呼吁，“应从现有的不同委员会成员中挑选人员组成一个特别委员会，赋予这个委员会监督金融机构和市场的权力，让它创建‘一个新型、全面的法律体系’，以便弥补现有金融监管体系中的漏洞。”他表示，他在国会17年的经历使他看到，国会议员的派系之争使得金融监管体系像个“大杂烩”一样凌乱不堪。
“美国需要一个统一的监管机构。”经历了惊心动魄的华尔街金融危机，2008年9月卸任花旗银行董事长的查尔斯•普林斯说，尽管“危机有多方面的原因，但像现在这样一个管你，一个管他，还有一个管其他人当然会出问题”。“这种监管体系要追溯到大萧条之后的上世纪30年代。当时，人们在不同的时间加入不同的监管层级，一个1932年，一个1933年，还有一个1934年。所以，监管体系中既有重复也有遗漏”。“我们最终需要从这个体系中走出来，建立一个像英国那样的统一的监管体系，一个机构去管理不同的部门”。 如果不是出于刻骨铭心的感受，局外人恐怕很难得出这样的结论。
伞形监管体制曾是美国金融业发展繁荣的坚实根基。然而，随着金融的全球化发展和金融机构混业经营的不断推进，“双重多头”的监管体制出现了越来越多的“缝隙”，并使一些风险极高的金融衍生品成为漏网之鱼。
其中，最为突出的“缝隙”是各部门、各产品的监管标准不统一，甚至危机发生后监管部门才发觉，他们的规则完全不适应他们负责监管的、已迅速变化了的金融系统。不仅如此，近年来一直有华尔街人士抱怨，美国监管体系机构太多，权限互相重叠。另一方面，监管盲点也不鲜见。例如，像CDO（债务担保证券）、CDS（信用违约掉期）这样的金融衍生产品，到底该由美联储、储管局，还是证交会来管没有明确，以至于谁都没去管。
与此同时，由于各种监管规则制定得越来越细，以至于在确保监管准确性的同时牺牲了监管的效率，对市场变化的反应速度越来越慢。此外，多头监管的存在，使得没有任何一个机构能够得到足够的法律授权来负责整个金融市场和金融体系的风险。最佳的监管时机往往因为会议和等待批准而稍纵即逝。
经过对伞形监管体制监管真空与监管重叠等体制缺陷的不断反省和检讨，美国财政部于2008年3月公布了长达218页的美国金融监管体制改革蓝图，美国金融监管体制改革是此次金融危机中美国政府采取的意义最为重大、影响最为深远的非常规应对措施。虽然危机原因重重，但金融监管的放松和缺失是其重要的原因之一。相信此次金融危机过后，一个全新的功能性统一金融监管架构出现在美国将为时不远。
（四）统一监管体制的不断完善
1997年英国工党政府上台以来，英国金融业已由分业监管转向了混业监管，英国金融监管体制的改革源于英国金融业混业经营程度的不断加深，以及金融业分业监管的缺陷日渐暴露。一个全新的综合性的金融监管机构——金融服务监管局(Financial　Services　Authority)，取代了原有9家独立的监管机构（分别是英格兰银行的审慎监管司(SSBE)、证券与投资管理局(SIB)、私人投资监管局(PIA)、投资监管局(IMRO)、证券与期货管理局(SFA)、房屋协会委员会(BSC)、财政部保险业董事会(IDT)、互助会委员会(FSC)和友好协会注册局(RFS)。），还负责过去某些不受监管的领域，如金融机构与客户合同中的不公平条款，金融市场行业准则，为金融业提供服务的律师与会计师事务所等的规范与监管。统一行使对银行业、保险业、证券业的监管职能，从而成为英国整个金融行业唯一的监管局。同时，颁布新的金融监管法律、设置新的金融监管组织及其职能部门、制定新的金融监管规则、确立新的金融监管理念、建立新的金融监管制衡机制。
英国金融监管体制的改革，适应了金融混业发展的需要，促进了金融监管效率的提高，树立了全球金融监管改革的典范。从全球层面上看，英国的金融监管模式改革，代表着全球金融业在混业经营时代的一种发展方向，对各个正在迈向混业经营的新兴市场经济国家，也不无启示与借鉴意义。其一，金融监管要“专业化”，要由具备过硬专业知识、可靠人品和较强能力的专业人士从事金融监管；其二，金融监管要“规则化”，要以理性的规则、日程的监督代替“运动式”监管；其三，金融监管要“责任化”，要对监管失败或渎职者予以警示与重罚，不得异地为官，也不得到其负责监管的机构任职；其四，金融监管要“国际化”，要面向瞬息万变的国际金融市场进行动态监管；其五，金融监管要适应形势的变革不断创新，探讨新时期金融监管的理想模式与可行路径。
从具体实践看，统一的功能性监管体制代表着一种新兴的监管理念，也是一种更高级的监管体制，由单一机构行使监管职能，实施跨产品、跨机构、跨市场、跨国界的监管协调，重点关注金融机构的业务活动及其所能发挥的基本功能，能够很好地适应金融业务相互交叉的发展趋势，克服多个监管机构所造成的重复和交叉管理，监管成本更低，效率更高。
但是，统一监管体制也有它本身模式的局限性，要发挥这种模式的优势，应当有相应的制度和机制约束。既要汲取实施统一监管体制国家的经验，更要了解和规避实施统一监管所遇到的障碍和挑战。
一是建立金融监管制衡机制。在英国，为确保金融服务监管局(Financial　Services　Authority，简称FSA)能够正确地行使《2000年金融服务和市场法》所赋予的权力，全面履行其负有的监管职责，避免冤、假、错案的发生，同时也为了制止FSA在金融监管中可能发生的以权谋私、渎职行为，英国成立了专门的金融监管制约机构“金融服务和市场特别法庭”(FINANCIAL　SERVICES　AND　MARKET　TRIBUNAL)，并于2001年12月1日与FSA同时开始运作。该法庭主要审理发生在FSA与被监管机构之间且经双方协商难以解决的问题。根据有关法律规定，该法庭对金融监管案件的审理采取闭门审理、公开审理两种方式，并以公开审理为主。“金融服务和市场特别法庭”的成立，无疑能够促使FSA认真依法进行监管，有助于提高英国金融监管甚至整个金融业的法制水平。
二是避免金融监管真空的出现，英国金融服务监管局是在《金融服务和市场法案2000》及相关法律法规框架下运行的监管机构，可是，金融服务、金融市场产品和操作总是不断推陈出新的，在金融监管和金融市场发展之间会存在时间滞后问题。因此，应赋予FSA适时修订或司法解释的权力，把金融市场发展中需要纳入监管范围的产品或机构及时添加进来。
三是建立金融监管机构与中央银行之间的信息共享机制，尤其是在金融机构出现危机需要中央银行救助时，救助之前的信息沟通是非常必要的，因此，应建立两机构之间日常的信息共享机制。
四是金融监管机构和中央银行的薪酬待遇与大型商业银行差距过大，如何平衡使得两类机构中的优秀人才均有发展空间，也是各国亟待解决的问题。本次金融风暴以来，各国对金融机构精英阶层的减薪举措将有助于保持金融监管机构和中央银行人才的稳定。
通过对上述金融监管体制的分析，可以看出，在混业经营和金融全球化的背景下，相比较而言，统一监管体制的优势可以更好地发挥出来。同时，实践中，各个国家都在改革现行的监管体制，越来越多的国家在放弃分业监管体制，或者说分业监管体制逐渐被不完全监管体制或集中监管体制所替代。总之，相对激进的国家朝着统一监管的方向改革，相对保守的国家正在逐步向统一监管体制过度，实行统一监管体制的国家是越来越多，统一监管体制将是未来大多数国家采取的监管体制。
三、中央银行在金融监管体制改革中的作用
（一）各国金融监管体制中的中央银行
20世纪80年代以前，世界上大部分国家的中央银行是金融业或者是银行业的监管者。近年来，在中央银行以外设立监管机构的趋势日益明显。1997年，英国设立了金融监管服务局来统一监管金融业。同年，波兰设立银行业监管委员会。1998年，澳大利亚设立审慎监督局，代替中央银行对银行业实施监管。1998年4月，韩国设立金融监管委员会。2000年7月，日本将1998年在财务省（原大藏省）设立的金融监督厅升级为日本金融厅，实行集中监管。
从各国的实践比较来看，欧洲国家和加拿大的中央银行直接参与金融监管的程度比较低，但参与有关法律的制定和金融管理工作；美国、日本和亚洲新兴工业化国家和地区以及大洋洲国家的中央银行仍负有一定的监管责任；发展中国家的中央银行在金融监管中发挥的作用较大，对银行业的控制和影响力较强。
中央银行在金融监管方面的职能并非可有可无之事，即使那些在中央银行以外设立金融监管机构的国家，中央银行仍然间接地参与金融监管活动。英国的金融监管局不隶属于英格兰银行，但英格兰银行在金融监管局高层领导中有代表权。韩国中央银行的副行长担任金融监管委员会的非常委员，有权要求金融监管委员会在必要时监督某个金融机构或要求联合检查。波兰中央银行行长担任银行业监管委员会主席，但银行业监管委员会是独立于中央银行的。欧洲中央银行不直接负责金融监管，但仍在一定程度上参与金融监管工作，并享有一定的权力。在法国新的监管体制内，中央银行负责银行业监管，另设金融监管委员会、信用机构和投资公司委员会、银行委员会共同实施监管，这三个委员会的办事机构设在中央银行内，均由中央银行行长担任主席。德国中央银行也是银行的辅助监管者。瑞典中央银行的代表参加瑞典金融监管局和理事会。美国中央银行是银行监管的主体，同时也是“伞式监管人”，负责对大型金融控股公司的监管。
中央银行在金融监管中不可或缺的作用在德国体现得更为突出。在欧盟和欧洲中央银行体系要求其改革银行监管框架和将中央银行的功能进一步限制在货币政策领域的压力下，德国于2002年仿效英国建立了金融监管局，统一监管所有金融机构，而作为中央银行的德意志联邦银行则负责制定和执行货币政策、提供和维护支付清算系统以及管理外汇储备。与英国不同的是，经过修订的《德意志联邦银行法》明确指出，银行监管的组织体系是金融监管局和德意志联邦银行之间的协作体系，从而奠定了二者对银行的共同监管。较为突出的表现是，为节约监管资源，金融监管局仅设在联邦一级，不在各州设立分支机构；对各州银行的日常监管由德意志银行代为承担并向金融监管局报告，由后者作出最终决定。同时，德意志银行是唯一有权对金融机构行使统计权力的机构，金融监管局无权单独向金融机构征集任何形式的统计信息，因行使监管职能所必需的信息可从德意志银行获取；同时德意志银行对涉及金融机构资本金与流动性方面的信息所做的报告也要向金融监管局提供。
可见，金融监管职能的行使不可能完全脱离中央银行。毕竟，中央银行依然是最后贷款人，若其没有监管能力，则最后贷款的风险就会增大。中央银行的地位和职能决定了其仍是维护一国经济和金融稳定的主角。
（二）中央银行在金融监管中的模式选择
中央银行在金融监管中的模式选择有三种：（1）中央银行既承担货币政策职能又负责全面监管，按“双峰原则”在内部成立两个相对独立的机构，这两个机构均与中央银行其他部门保持一定关系，或者在内部采用平行设置的办法，如意大利银行和1998年以前的英格兰银行等。（2）中央银行承担货币政策职能，同时只承担银行业监管而不负责非银行金融机构的监管。在大多数国家，中央银行仍是商业银行的监管者。（3）中央银行只承担货币政策职能及其相关的金融服务，不承担金融监管职能，金融监管职能由新设立的机构接管对银行业、证券业和保险也等金融业的统一监管。
但是，不论采取何种模式，即使是货币政策与银行监管功能在机构上相分离，在宏观政策层面上，中央银行也不能不对金融业的稳健运行承担相应责任，信息收集的规模经济和货币监管的有效实行需要监管当局与货币当局的密切合作。这就是说，无论采取什么模式，中央银行在银行、其他金融机构和金融市场中的监管的作用仍然是极为重要的。在欧洲货币联盟的机构安排中，货币政策是欧洲中央银行的责任，银行监管的任务则按照子公司的原则分散到各成员国，但这并不排除与各国监管者、各国的中央银行之间的信息、观点交流与合作。
第二章  构建我国金融业统一监管体制的必要性
一、顺应金融业综合经营和国际化发展潮流
从当前金融业发展的实践看，我国银行、证券、保险之间的联系不断加强，金融业务相互掺杂、相互渗透的局面逐步形成，金融机构相互持股现象逐渐增多，金融业呈现出综合经营的发展趋势，已经出现集团式的、银行控股模式及实业企业控股式的事实上的金融控股公司，而且随着金融业综合经营的深化，交叉性、跨行业、跨市场的金融业务会越来越多，金融控股公司将成为未来中国金融业经营的主要形式。金融创新已经超越了相应的法规制度和监管范围，对现有以机构监管为特征的分业监管体制提出了挑战。
（一）金融机构股权相互投资逐渐增多、业务综合化程度不断加深
从中国金融机构的实践来看，分业经营的防线已被突破。
1、商业银行投资设立证券公司。中国国际金融有限公司（以下简称中金公司）于1995年8月1日成立，该公司作为中国第一家中外合资投资银行公司，其业务范围包括境内外股票证券的承销和政府债券的自营和代理买卖等。其成立堪称中国在完善金融体系和推进国内资本市场发育及国际化方面的里程碑。但是，中金公司是由中国建设银行和美国摩根•斯坦利集团等五家金融机构和投资机构合资组建的，而且中国建设银行是最大的股东。这与我国《商业银行法》（1995年7月1日起施行）确立的银行与证券分业经营的原则相抵触，是对现有《商业银行法》的公开违反。
2、商业银行向境外投资银行业务渗透。发展全能式金融机构，是国内许多金融机构的发展目标。如，中国银行的海外机构——中国银行国际控股有限公司（以下简称中银国际）1998年从伦敦迁至香港，其属下有中银国际亚洲有限公司、中银国际证券有限公司、中银国际期货有限公司等多家公司，分别经营证券业务、财务顾问、公司购并、资产管理、项目融资和银团贷款以及直接投资等业务。 [4]
3、金融机构业务创新快速发展。面对生存压力和激烈的内外部竞争，我国金融机构并没有束手待毙，而是纷纷在业务拓展和业务创新等方面进行积极的实践，这种实践本身就是金融业务混业经营的过程。
自1994年取消国家银行专业化分工后，金融业务综合化就开始推进，混业性新产品不断涌现。如，保险代理、证券质押、保证金账户、投资连结保险等。银行、证券、保险业务综合化的结果，导致不同种类金融机构提供具有替代性的金融产品，扩大了银行、证券、保险混业经营的基础。同时，形成了货币市场与资本市场之间联结渠道的多样化，既可以通过金融机构同时在两个市场运作直接连通，也可以通过企业和居民的资产管理而间接联通。两个市场的资金融通使得商业银行、证券公司、保险公司、信托投资公司与基金公司之间的资金往来、资产负债的相互制约更加明显。
2008年以来，随着中行控股的中银基金揭牌，民生金融租赁、招银金融租赁等银行系金融租赁公司的相继成立，商业银行综合化经营进一步深入。工行提出将尽快完善境内外综合化经营布局，积极创造条件进入牌照类投行、证券和保险业务市场。建行也将采取直接投资、并购等方式经营投资银行、资产管理、信托、保险、基金、租赁和汽车金融等业务，以发挥不同业务的协同效应。中行提供的数据则显示，2007年中行投资银行、直接投资、保险、租赁、基金等业务板块对全行税前利润的贡献度由上年的7.43%提高到11.45%。
经国务院同意，2008年1月16日银监会和保监会正式签署了《中国银监会与中国保监会关于加强银保深层次合作和跨业监管合作谅解备忘录》，允许商业银行和保险公司开展相互投资的试点，在政策层面为银行开展综合经营创造了条件。
综上表明，我国银行、证券、保险之间资金、业务方面的联系不断加强，金融业务相互渗透、金融机构相互持股或交叉持股的局面已经形成，金融业呈现出业务间混业、机构间持股的发展趋势。对银行来说，综合经营适应了混业发展的趋势，有助于摆脱对传统经营模式的依赖，对我国银行的战略转型和金融创新具有巨大的推动作用。
与此相适应，我国的立法机关以及金融监管机构在制度、政策层面也积极进行调整，为不同行业背景的金融企业业务创新和彼此进入对方业务创造了条件，提供了政策依据（见表1）。[5]
表1  我国金融业混业经营进程（部分）
时间
内     容
1994
取消国家银行专业化分工后，金融业务综合化开始推进，之后，国有独资商业银行业务交叉逐步扩大，专业分工日益淡化。
1998
取消贷款规模限额管理（1月）；批准外资银行进入全国同业拆借市场（3月）；批准保险公司进入同业拆借市场（10月）；推出网上银行业务，如“一网通”等（2月）。
1999
准许基金管理公司进入银行间同业市场（8月）；准许保险基金进入证券市场（10月）；推出投资连结保险（10月）。
2000
开办证券公司股票质押贷款（2月）；成立4家资产管理公司，剥离4大国有独资商业银行不良贷款1.4万亿元；推出分红保险；发展保险兼业代理。
2001
颁布《中华人民共和国信托法》（4月）。
2002
实行贷款质量五级分类，推行信贷资产标准化管理（1月）；银行开办基金代理、托管；银行经批准可代理远期、期货、期权交易；筹备住房抵押贷款证券化；修改《中华人民共和国保险法》。
2003
出台《商业银行服务价格管理暂行办法》、《境外金融机构投资入股中资金融机构管理办法》；颁布《中华人民共和国银行业监督管理法》；设立保险资产管理公司，拓展保险资金运用范围。
2004
出台《金融机构衍生产品交易业务管理暂行办法》；商业银行可以投资设立基金公司；调高保险公司投资银行次级债券、次级定期债务、企业债券的比例；出台《保险外汇资金境外运用管理暂行办法》、《保险机构投资者股票投资管理暂行办法》。
2005
出台《商业银行设立基金管理公司试点管理办法》；《信贷资产证券化试点管理办法》；《全国银行间债券市场远期交易管理规定》；《短期融资券管理办法》；《保险机构投资者股票投资管理暂行办法》；《保险兼业代理管理暂行办法》；扩大外汇指定银行对客户远期结售汇业务和开办人民币与外币掉期业务。
2006
开展人民币利率互换交易试点；保险公司设立境外保险类机构管理办法；非保险机构投资境外保险类企业管理办法；出台《中资商业银行行政许可事项实施办法》。
2007
保险资金境外投资管理暂行办法；信托公司受托境外理财业务管理暂行办法；《证券公司为期货公司提供中间介绍业务试行办法》。
2008
签署《关于加强银保深层次合作和跨业监管合作谅解备忘录》；开展人民币利率互换业务；出台《银行保险业务财产保险数据交换规范》；商业银行从事境内黄金期货交易；试点银行参股保险公司；发布《银行控股股东监管办法（征求意见稿）》。
（二）集团化是混业经营的主要形式
随着金融业混业经营的深化，银行、信托、证券、保险机构之间的业务往来日益密切，我国已经出现了集团式的、银行控股式及实业企业控股式的事实上的金融控股公司，具体情况如表2、表3、表4所示。[6]
表2   我国金融集团模式控股或持股行业一览表
名  称
银行类
证券类
保险类
其  他
汇金公司
中国银行
工商银行
建设银行
交通银行
农业银行
光大银行
申银万国
国泰君安
银河证券
中国再保险
建银投资
中信集团
中信银行
中信嘉华银行
中信证券
中信期货
中信基金
天安保险
信诚保险
中信信托
光大集团
光大银行
光大证券
申银万国
光大永明人寿
光大国际信托
平安集团
平安银行
深圳商业银行
平安证券
平安寿险
平安产险
平安信托
金融控股公司作为金融机构组织运作的一种模式，在整合金融资源、扩展业务平台、加快金融创新、提高金融产出效率的同时，也对当前的金融体制和金融监管带来了日益严峻的挑战。近年来，随着电子信息技术的快速发展以及金融多元化发展趋势，金融衍生产品不断出现，金融服务的行业边界日渐模糊，金融控股公司发展出现新趋势，即使是相对独立型金融控股公司，业务也表现出复杂化、横向化、抽象化等特点，控股公司资本安全、财务风险、内部关联交易等风险监管难度大大增加。
表3   我国银行控股模式控股或持股行业一览表
名称
银行类
证券类
保险类
其他
工商银行
工商银行
工银亚洲
工银瑞信
太平洋保险
中国银行
中国银行
中银国际
中银保险
中银国际英国
保诚资产管理
中银基金
中国建设银行
中国建设银行
中金公司
建信基金公司
幸福人寿保险
兴泰信托
招商银行
招商银行
招商证券
长城证券
新江南财务
招银金融租赁
民生银行
民生银行
陕国投
民生金融租赁
表4   我国实业企业控股模式控股或持股行业一览表
名称
银行类
证券类
保险类
其他
山东电力集团
华夏银行
英大证券
湘财证券
英大信托
上海宝钢
联合证券
华宝信托
海尔集团
青岛市商行
海尔财务公司
长江证券
纽约海尔人寿
鞍山信托
泛海集团
民生银行
海通证券
民生证券
中关村证券
民生人寿保险
德隆集团
深圳发展银行
长沙城商行
南昌城商行
德恒证券
东方人寿保险
新世纪金融租赁
新疆金融租赁
东方实业集团
民生银行
东方财务
海通证券
民族证券
新华人寿
新希望集团
民生银行
民生人寿
联华信托
金信集团
金信证券
博时基金
金信信托
爱建集团
爱建证券
爱建信托
万向集团
万向财务
民生人寿
1、真实状况隐蔽化。从发展趋势看，金融控股公司更为注重资产和业务跨行业组合，这种组合使得金融集团真实状况更加隐蔽，有的经营者甚至故意通过组合隐瞒真实状况，以达到“监管套利”的目的。（1）真实净资本模糊不清。为实现集团快速膨胀和扩张的目的，部分经营者普遍倚重股权投资形式，通过资本投入将不同行业的金融机构连接起来。母公司向子公司进行权益投资或者多次转移子公司资本，导致一笔资本在母子公司的报表中重复反映。尤其是子公司之间相互持股，股权关系显得更为扑朔迷离，真实净资本状况难以估算。（2）负债状况模糊不清。公司通过资本重复计算虚增企业规模，隐瞒了自身的财务结构，降低了融资门槛并放大财务杠杆，使得其债务风险加大且难以判断。（3）集团经营运作状况含糊不清。随着集团的膨胀和业务横向发展，机构内控管理流于形式，风险防火墙形同虚设。监管机构、投资者或债权人均无法全面掌握集团真实状况并进行有效的内部控制，容易形成风险误判。表面上看，单个母公司或子公司资本充足、财务状况良好稳健，但实际上集团整体风险严重并直接威胁到金融体系的安全。
2、关联交易多样化。集团业务发展的另一个特点是关联交易多样化。在集团的统一指挥和调度之下，子公司借助现代信息技术等手段，进一步发展和创造了多种交易渠道和手段，交易更复杂，表现形式更多样，主要有：（1）交易性运营，集团内部不同的实体为另一实体利益进行的交易；（2）集团内部短期流动性的集中管理；（3）各子公司的综合业务管理及其他业务安排；（4）大股东的风险暴露，包括诸如承诺及贷款担保等表内外的风险暴露；（5）集团内实体的资产购买或出售；（6）源于集团内其他实体重置客户资产的风险暴露；（7）源于保险和重复保险的转让风险；（8）在集团内实体间所进行的与第三方当事人的风险暴露相关的交易。虽然集团关联交易本身并不是违规的，但问题是集团内部关联交易情况在报表上往往未能得到真实反映。特别是跨行业、非市场性的资金和商品互划安排、相互担保和抵押、内部贷款和投资、共享品牌和市场，都可能是用来转移利润、避税和逃避监管的各种手段。关联交易多样化使监管部门难以进行准确判断金融控股公司实际的交易行为。
3、内部冲突尖锐化。金融控股公司扩张中另一常用的手段是大规模并购或收购。那些被并购的公司，虽然大多处于集团产业链的上下游或关联地位，与集团公司具有一定的亲和力，但都是架构独立和完整的法人实体，有各自的利益主张，融合过程中难免会发生各种各样的矛盾和冲突。与此同时，集团中原有的子公司也要以各自所在行业的规则去经营，希望按照市场分配原则分享最大收益。这样，集团与子公司在经营目标、价值判断、利益分配等问题上的分歧就必然以各种形式表现出来，如商业银行向购买其承销证券的公司提供非正常用途的贷款、证券公司将未售出的证券抛售给其管理下的客户的信托账户等等。
不同金融企业之间的经营文化、理念上以及利益上的冲突，减弱了金融集团本应具有的协同效应和互补效应，增加了内部协调合作的困难，加大了集团的内生性风险。反之，当各方利益不一致时，各子公司的经营决策又可能受到母公司不同程度的约束，无法及时根据市场变化充分行使经营权，丧失主动性，长此以往集团内部矛盾更加尖锐。另一方面，这些问题也表明：如果缺乏全面、系统、深入的外部监管和约束机制，集团各方的利益博弈就很难在市场行为规范内展开。
4、风险传染扩大化。近年来国内外的一些风险事件显示：随着金融控股公司业务规模的不断扩大，其对金融体系的潜在威胁也在不断上升。在风险传播方面集中体现在两个方面：（1）风险的内部效应。公司存在的突出问题之一是内控制度不健全，风险管理不严格，当某子公司的经营不慎或者内部控制问题导致的经营失败，会迅速蔓延到整个集团的其他子公司，形成负向协同效应，引发整个集团的经营困难甚至破产。其实现机制有：①股权机制。子公司之间的股权联接成为传播渠道，尤其是使用负债资金作为资本投入，一旦风险爆发会导致多米诺骨牌式的连锁反应。②关联机制。子公司之间存在大额交易，当某公司风险恶化，将直接威胁其他子公司的财务状况，造成流动性枯竭。③拖累机制。当某一公司出现问题，母公司往往会利用各种资源进行挽救，结果可能会拖垮整个集团。（2）风险外溢效应。由于金融集团可以在货币市场和资本市场频繁地进行资金转移，当集团公司和子公司的风险累积到一定程度，会形成风险外溢，对整个金融体系造成巨大冲击，威胁地区乃至国家的金融安全。
（三）金融全球化发展要求变革传统的分业监管体制
随着金融控股公司和综合经营的发展，各种类型的金融机构不断进行兼并重组，涌现出越来越多的大型金融集团和跨国金融企业。这些大型金融集团通过复杂的金融交易技术，利用庞大的资金优势和业务优势，以及跨国经营的全球网络优势，使以金融机构划分的各专业监管机构往往十分被动，不仅难以把握大型金融集团的短期游资、整体风险、经营绩效和资本充足度等情况，而且各监管机构更容易被大型金融集团“俘获”，从而违背其成立的初衷。[7]
显然，面对异常迅猛的综合经营和全球化趋势，传统的分业监管模式已越来越难以适应不断涌现的各种金融创新和跨国业务。因此，当务之急，必须未雨绸缪，努力创造条件，适时择机地建立规范科学的金融监管体制，对跨行业、跨市场、跨国界的各种金融产品和创新业务实行统一的功能性监管，以防化金融风险，维护金融稳定。
二、有效克服现有分业监管体制日渐暴露的弊端
当前，我国实行的是以人民银行、银监会、证监会、保监会即所谓“一行三会”为主的金融分业监管体制。这一监管体制是在经济金融改革开放不断深化的过程中逐步建立起来的，对发挥专业监管优势，提高监管效率，避免货币政策与监管政策在同一平台上存在的角色冲突具有明显效果。但是，该体制造成了中央银行与监管部门，以及监管部门与监管部门之间的行政分割，导致了相互之间的内在冲突外部化，市场无所适从的负效应。该体制所表现出来的监管冲突、监管真空和监管重复；因监管目标、监管重点、监管制度不同而导致的信息传递低效、监管合作与协调难度加大、监管成本较高等突出问题，直接影响着金融监管的效率和绩效。
（一） 监管理念、内容和方法落后
分业监管体制偏重金融机构的市场准入和业务经营的合规性审批，轻视金融机构日常经营风险的监管，缺乏对金融风险预警的把握，以及金融系统整体风险的考虑；把加强监管的重点放在强化现场检查特别是突击性大检查上，而非现场检查及监管的连续性、系统性不够。
（二） 监管重复与监管真空并存
按照现有分业监管的要求，金融机构开展交叉性、跨行业、跨市场业务，其业务监管同时涉及多个独立的监管部门，多个监管部门同时对一个单独的金融机构实施监管，容易出现相互争权、重复监管抑或是相互扯皮、推诿责任、无人监管的现象，从而降低了监管效率，也使被监管机构无所适从或疲于应付。如，证券营业机构为了吸收资金，利用证券回购、代客理财等工具抬高利率吸收资金，变相开展银行业务，这种行为本应受到查处，但分业监管的结果往往是“谁也不管”。同时，分业监管体制下，不同的金融监管部门对金融不同行业发展与监管的政策取向有所差异，比如证券（或保险）监管部门倾向于重视证券（或保险）行业自身的发展，而对该行业风险可能向银行业渗透或溢出的影响则考虑不足。其结果容易导致一些部门金融业务的监管不力，甚至出现监管真空，产生金融风险向其他部门蔓延的现象，而且，金融各监管机构很难且往往忽视全面掌握经营多种业务的金融机构总体风险程度，整个监管当局也不容易把握金融体系的系统性风险状况。因此，机构性监管体制难以有效协调不同金融机构业务之间的交叉和趋同，容易造成监管资源浪费与不足并存，加剧金融机构发展不平衡，并形成金融风险的累积。
（三）各金融监管机构沟通协调不力
我国金融监管部门最早的分工合作机制始于2000年，央行、证监会和保监会以三方监管联席会议的方式每季度碰头讨论。2003年6月三方（银监会代替了央行）签署了《在金融监管方面分工合作的备忘录》，明确了分工合作框架和协调机制。当年9月召开第一次联席会议，并明确每季度召开一次例会。然而自2004年3月召开第二次例会后，该监管联席会议便无疾而终。2004年，“德隆事件”东窗事发，金融控股集团监管缺位引起高度重视。此后，跨越银行、证券、保险的交叉性金融产品层出不穷，以保险公司控股、商业银行控股以及各种实业集团控股的内部结构复杂、业务交叉甚多的大型金融控股集团迅速涌现，需要监管合作。因此，国务院2008年8月14日下发的《国务院办公厅关于印发中国人民银行主要职责内设机构和人员编制规定的通知》中要求，央行会同银行、证券和保险监管机构共同防范和化解金融风险，这一机制仍然沿袭 “部际联席会议制度”的形式。从以上的变更中可以看出，金融监管部门之间的沟通和协调是不顺畅的。因此，在统一监管尚未建立之前，金融监管部门之间的沟通和协调是急需解决的现实和重要问题。
在金融分业监管条件下，金融监管部门之间的统一和协调变得日益重要和复杂，越来越多的“表外业务”需要多家金融监管部门之间的协调审批和日常监管。当金融机构一项交叉性、综合性新业务推出时，通常需要经过多个监管部门长时间的协调才能审批，不仅影响到金融业务的创新和发展，而且影响到监管效率和绩效。如，股票质押贷款的推出需要通过证监会和银监会进行协调，保险资金运用的监管需要保监会与中国人民银行、银监会、证监会等协同合作，保险信用的监管至少需要保监会和银监会进行协调，金融控股公司的监管则需要“一行三会”的共同合作与协调。
可见，在现实实践中，由于交叉性业务和综合性金融机构的监管协调不力，很难避免争夺权力、推诿扯皮、监管真空或监管重复的出现。而且，随着金融业的对外开放，外资混合型金融机构的进入，对金融监管协调能力的要求将会更高。
归根结底，单线多头的金融监管体制需要有良好的文化环境，即各金融监管部门之间的相互协作和配合是默契的和富有成效的。然而，在一个不善于合作和人们习惯和赞成各权力机构相互制约和平衡的环境下，以及法制不健全、执法不公正的国度里，这种体制难以有效运行。因此，欲从根本上解决上述问题，必须改革金融监管模式，建立统一金融监管体制。
三、符合国家“大部制”改革的新思路
党的十七大报告提出，“加大机构整合力度，探索实行职能有机统一的大部门体制，健全部门间协调配合机制”、“政府部门应逐步向大部制、宽职能、少机构的方向发展，减少行政层次，解决机构重叠、职责交叉、政出多门等问题”。的确，政府现存管理机关部门分割、职责交叉、政出多门、相互掣肘的情况十分突出。如，农业管理方面，产前、产中、产后管理涉及14个部、委、局；在人力资源管理方面，劳动、人事、教育等部门职能交叉；在外商投资、境外投资等方面，发改委负责项目核准，商务部负责企业设立及合同核准；等等。因此，十七大报告提出了政府管理部门未来改革的方向——大部制。这表明，在新的历史条件下，我国行政管理体制改革适应市场经济发展所采取的新举措。
所谓“大部制”，即大部门体制，就是在政府的部门设置中，将那些职能相近、业务范围趋同的事项相对集中，由一个部门统一管理，增加部门业务覆盖范围，提高行政效能。实行大部门制，整合现有机构，解决部门重叠、职责交叉、政出多门、权限冲突等问题，将使行政管理的组织形式更好地适应社会主义市场经济体制和民主政治建设的需要；实行大部门制拓宽了部门职能，部门可以在更大范围内通盘考虑市场运行、社会管理和公共服务等方面存在的问题，提高决策的科学性和执行的有效性，有利于强化宏观管理；实行大部门制有助于划分部门间的职责边界，更好地推行部门责任追究制，行政首长负责制，减少部门间推诿扯皮现象的发生，有利于明确部门责任；实行大部门制将压缩部门数量，扩大部门规模，精简领导职数，减少为部门自身服务的机构和人员，使有限的行政资源更多地用于社会管理和公共服务，进而降低行政成本，减轻财政负担，有利于降低行政成本。
2008年2月27日闭幕的十七届二中全会，通过了《关于深化行政管理体制改革的意见》和《国务院机构改革方案》，并在公告中强调“深化行政管理体制改革，是政治体制改革的重要内容”，“政府管理体制改革的总趋势是，逐渐从管制走向服务，从人治走向法治，从集权走向分权。”。首次提出“到2020年建立起比较完善的中国特色社会主义行政管理体制的总目标”。这表明，我国行政体制改革的环境条件已经成熟。
行政管理体制改革是一项复杂的系统工程，是一个循序渐进的过程，风险性较大，不可能一蹴而就，需要统筹规划，协调好各个方面的关系，分清主次、先后、重点与难点。改革过程中，采用渐进式、先易后难，平稳有序地推进改革，真正把改革的力度和社会的可承受度有机结合起来。目前，主要是对国务院行政部门进行局部调整，对关系国计民生的部门，如农业部门、交通部门等需要多次局部整合、调整才能完成改革目标，对与宏观经济稳定有关的一些重要部门暂缓改革，如金融监管部门，需要因时、因地、因条件而定。
大部制下的统一金融监管，是指在政府的部门设置中，将目前分散在不同部门的金融监管职能相对集中统一于一个监管部门，以避免机构设置不合理而严重影响金融业发展和效率提高。改革金融监管体制，实行统一金融监管，不仅能有效克服多个金融监管部门职能交叉、政出多门、多头管理的弊端，而且与政府部门设置改革一样，顺应了金融业综合经营和国际化发展的大趋势，有利于降低行政成本、提高办事效率，防化金融风险、维护金融稳定。
第三章  构建我国金融业统一监管体制的条件分析
金融监管要走在金融业发展的前面，才能有效地防范金融风险并为金融创新创造宽松的环境。因此，从防范风险和鼓励创新的角度出发，应探索更高级的金融监管模式，即大部制条件下的统一金融监管体制。
本章通过对金融监管体制选择决定因素和实行统一金融监管应具备的条件分析，讨论我国目前是否具备实行统一金融监管的条件，从而为下一步应采取的改革对策奠定基础。
一、实行统一金融监管应具备的一般条件
一般来说，金融监管体制的选择不仅与有关国家经济、金融发展水平相关，而且与其政治、社会制度密切相关。纵观各国金融监管体制变化的历史可以看出，不同国家、不同时期金融监管体制差异性较大，并且处于不断完善过程中。实行统一金融监管必须具备以下几方面的条件：一是金融机构有较强的自我约束和内部控制能力；二是有比较完善的法律体系；三是监管体系有明确的责任划分、良好的协调机制、合理的制度安排以及较快的反应操作；四是有较高水平的监管人才。若不顾条件，脱离实际盲目乐观，急于从分业监管向统一监管过渡，最终只能是削弱不同监管主体之间的竞争力，诱发权力垄断和官僚主义，致使统一监管的潜在优势丧失。
二、我国实行统一金融监管体制的条件分析
（一）金融机构公司治理和内控机制逐步加强
金融机构作为一国金融体系的微观基础，其公司治理和内控机制的完善与否，直接影响着一国经济金融的稳定与发展。金融机构公司治理和内控的作用在于防范和规避风险，实现稳健与审慎经营，这也是金融监管当局监管的重点所在。目前，我国金融机构的公司治理和内控机制的法律法规比较完善，有比较完善公司治理的一般规则和逐步健全的金融领域的特殊治理规则。
依据公司治理和内控机制方面的法律法规的要求，金融机构在治理和内控机制方面得到进一步完善，主要表现在：一是大力推进金融业股份制改革，使金融机构实现了股权多元化，并按照现代金融企业制度要求，建立了相对规范的公司治理架构。股东大会、董事会、监事会和高级管理层之间逐步形成了各司其职、有效制衡、协调运作机制。二是各种规章制度比较完善，为牢固的基础管理和治理机制提供条件。三是有比较严格的监督检查和责任追究，以杜绝有章不循、违规操作、处罚不力的现象。四是建立了金融风险的预警机制，全面推广运用预警成果。五是金融机构的内部审计垂直管理的力度不断加大，审计部门在内部控制中的地位和作用不断提高。六是进一步健全了风险管理程序与内部控制体系的基本框架，提高了风险管理的能力。七是加强了不良资产的监测，建立了及时报告和处理异常情况的制度。
自2002年全国各类商业银行全面施行贷款质量五级分类管理之后，全部银行业、国有银行以及股份制商业银行不良贷款出现连续不断下降的趋势（图1、图2所示）。不同年份商业银行的数量不同，个别年份不良贷款的数据不可比，但是，总体上，商业银行的数量在不断增加，而其不良贷款的数额和比率却在不断下降。
尤其是一大批金融企业（如，中国工商银行、中国建设银行、中国银行、交通银行、北京商业银行、浦东发展银行、太平洋保险公司、中国人寿保险公司、海通证券、东北证券……）经过股份制改革上市后，在公司治理和经营理念上都发生了深刻变化，其综合实力、资产质量、盈利能力、管理水平和核心竞争力有了很大提高。截止2008年末，在国内A股市场，上市的金融机构达28家、上市的银行达14家。
图1  全部银行业不良贷款情况表

图2  国有和股份制商业银行不良贷款情况表

注：2003年全部银行业包括国有商业银行、政策性银行和股份制商业银行。
2004年全部银行业包括国有商业银行和股份制商业银行。
2005年全部银行业包括国有商业银行、股份制商业银行、城市商业银行、农村商业银行和外资银行。
2006年全部银行业包括国有商业银行、股份制商业银行、城市商业银行、农村商业银行和外资银行，但是2006年农村商业银行和城市商业银行有新增机构。
2007年和2008年的全部银行业包括国有商业银行、股份制商业银行、城市商业银行、农村商业银行和外资银行；国有商业银行包括中国工商银行、中国农业银行、中国银行、中国建设银行、交通银行；股份制商业银行包括中信银行、光大银行、华夏银行、广东发展银行、深圳发展银行、招商银行、上海浦东发展银行、兴业银行、中国民生银行、恒丰银行、浙商银行、渤海银行。2007年国有商业银行和股份制商业银行机构范围与2006年不同。2008年全部银行业、国有商业银行和股份制商业银行机构范围与2007年相同。
资料来源:http://www.cbrc.gov.cn/chinese/info/twohome/index.jsp?itemCode=9
从一定意义上说，金融机构的公司治理与内控机制应置于整个金融监管体系的基础地位。如果没有健全的公司治理与内控机制，监管就不能发挥有效的作用。倘若金融机构不能自我约束，那么再完善的法律都将是一纸空文，再严格的政府监管也难以避免“上有政策、下有对策”情况的出现。
当然，部分金融机构和金融上市公司在公司治理与内部控制方面仍然存在急需改革和完善的一些问题。如，存在“重业务开拓，轻风险管理；重规模扩张，轻理赔偿付”的不良倾向，自我约束机制和创新意识不是很强；一些金融上市公司与控股股东之间的人、财、物不分，致使上市公司成为大股东或集团公司的“提款机”。又如，存在“内部人控制”、信息披露不实、违法、违规参与坐庄、操纵股价，严重扰乱交易秩序、加大金融风险等，严重损害其他投资者利益；一些中介服务机构违背职业道德为企业做假账，提供虚假证明；一些投资公司、投资顾问公司、财务公司等在工商管理部门登记注册后即开始从事代客理财业务，控制大量资金炒作股票；一些非正规募集的入市资金缺乏监管和约束，容易产生风险。
（二）经济金融方面的法律法规不断完善
改革开放30年来，我国经济金融方面的法律法规基本建立起来了，比如说《公司法》、《中国人民银行法》、《银行监督管理法》、《证券法》、《保险法》、《商业银行法》、《担保法》、《票据法》、《反洗钱法》等法律已经施行，有些法律经过了几次修订。还有更多的比较健全的金融法规、部门规章也都在发挥作用。如，自2003年银行业监督管理委员会成立以来，仅上网的“部门规章”就有45项。又如，证券监督管理委员会上网的“政策法规”就有80项。
但是，我国的法制建设水平与金融业的发展还不能完全相适应。一是经济金融方面的立法还有空白，如，未将金融担保公司、评级公司等纳入到金融日常监管之中。二是立法比较滞后，也不够注重适时修订，没有及时把新业务、新工具纳入到监管范围之内，如，金融控股公司。三是司法实践中法律得不到遵守的情况在某些领域比较突出；法律对权力的约束和监督还没有真正到位，有效的监督机制未能形成；司法不公、司法地方保护问题还比较突出。四是人们自觉守法的程度还达不到法治的基本要求。
当前我国市场秩序比较混乱，公平的市场竞争环境未能形成，社会信用关系紊乱，恶意逃债、任意违约、债务拖欠、商业欺诈、假冒伪劣等经济失信现象日益增多，地方保护主义和部门分割盛行，全国统一市场尚未形成。这些问题的存在大大提高了市场交易的成本，恶化了市场信用环境和市场秩序，直接影响到市场体系的完善和资源配置效率，对市场经济运行基础和国民经济稳健发展造成极大的危害。
（三）金融监管体系逐步完善
历经30年的改革，我国逐步完善并确立了“一行三会（人民银行、银监会、证监会、保监会）”为主的金融分业监管体制。这种体制对发挥专业监管优势，避免货币政策与监管政策在同一平台上存在的角色冲突具有明显效果。
但是，现行监管体系缺乏明确的责任划分、良好的协调机制、以及较快的反应操作，分业监管体制造成了中央银行与监管部门，以及监管部门之间的行政分割，导致了相互之间的内在冲突外部化，市场无所适从的负效应，出现监管真空、监管冲突和监管重复并存，传递信息困难、紧密合作与协调难度加大等监管结构性突出问题，直接影响监管效率和绩效。
（四）金融监管人才不断增多
一个国家金融监管人员的素质决定其监管的水平。金融业是一个最具有创新动力的知识、智力和技术密集型行业，为适应改革开放带来的经济快速发展的需要，我国实施了金融人才发展战略。具体表现在以下三个方面。一是大力发展了金融教育事业，初步建立多层次的金融教育体系，培养了大量金融专业人才。二是加强了金融监管人员的在职培训，优化其知识结构、提高业务素质和监管水平。三是引进了国际先进专业资格认证考试体系，同时，一些组织也建立了符合中国本土金融环境的专业资格认证考核体系。另外，通过改革用人机制和薪金制度，引进了一批国内外其他部门的优秀专门人才，充实到我国的监管队伍中来，迅速促进监管水平的提高。通过这些形式，我国金融监管人才不断增多。
但是，我国部分金融从业人员尚不能适应经济金融活动日趋复杂化和信息化的要求，特别在基层金融和监管机构中金融队伍结构不均衡，高学历、掌握现代金融业务和全面掌握金融、法律、外语、计算机知识的复合型人才较少。在金融机构和监管高层，缺乏综合型的管理人才，尤其是既熟悉国际惯例，又懂计算机法律及国内金融业务的综合型人才十分匮乏。
综上，可以看出，目前我国金融业已经初步具备统一金融监管模式的一些基础性条件，但是，各个方面并不十分理想，法制的健全、金融市场化的推进、复合型监管人才的产出，都需要全社会的共同努力才能达到。因此，进一步创造统一金融监管所必须具备的条件与积极改革完善金融监管体制，应同步进行，不可偏废。
第四章  我国金融业统一监管体制的架构设计
在我国，金融大监管是具有前瞻性的制度创新，为了应对外国金融企业的竞争，保证我国金融业在经营中的竞争力，在设计中国金融监管制度改革框架时，应重点考虑到未来世界金融市场发展的趋势与中国市场的关系，以及中国金融业的发展方向等因素建立新的金融监管框架。
统一金融监管的成功运作与其本身良好的制度设计密不可分。统一金融监管的架构的主要内容包括：建立统一金融监管的目标和原则，统一金融监管的框架设计，统一金融监管的运行机制与保障机制及再监管机制。金融监管部门的制度设计应坚持贯彻精简、统一、效能的原则和决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的要求，做到权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力。
一、统一金融监管的目标和原则
根据国内外金融监管的经验和教训，参照现行有关国际准则和国际惯例，我国统一金融监管的目标应该是，保证金融体系的稳健运行，保护金融领域消费者的合法权益，促进经济的可持续发展。
为实现统一金融监管的目标，要把握有效金融监管体制的原则。一是以综合性为要点，协调各金融监管部门的监管，通盘考虑我国金融业发展战略，努力增强金融业竞争实力；二是以审慎监管为核心，加强金融业的风险防范和控制，保证金融业的稳定；三是以有效性为原则，注重降低监管成本，防止监管机构的重叠设置，避免出现监管空缺，提高监管效率；四是以独立性为基础，提高金融监管当局的权威性，赋予金融监管当局一定的责任，实现独立性与责任性的统一，保证有关金融监管政策的贯彻执行；五是以前瞻性为视角，确定金融监管的基本框架，充分考虑到中国加入WTO后金融全球化可能带来的影响，尤其要考虑到混业经营趋势给监管体制提出的要求；六是以历史性为基点，建立与社会主义市场经济体制相适应的金融监管体制，把握金融开放与金融发展的趋势，逐步完善现行的金融监管制度。
二、构建科学合理的金融监管组织框架
统一金融监管的组织框架设计为：在国务院领导下，建立统一的金融监管机构，对银行业、证券业、保险业、信托业等金融业实行统一监管。
统一金融监管组织暂命名为中国金融业监督管理委员会，其内部业务职能部门的设置必须能够涵盖所有的金融业务及非金融机构的金融活动，能够应对现有金融体系的各种风险。按照功能设置为综合部、银行部、证券部、保险部、信托部、基金部、其他业务部门等，其内部保障职能部门设置分为审计部门、统计部门、研究部门、政策法规部门、国际部门、财务会计部门等，当然，除了以上一些部门外，还应当有党群、监察、人事等部门。其业务和保障部门设置如图1所示：
图3  统一监管模式下的金融监管组织框架

三、建立金融监管制衡机制——金融再监管机制
为保证监管者正确履行监管职能，成熟的监管体制通常设计有良好的制衡机制相配套。在英国，为确保FSA严格行使《2000年金融服务和市场法》所赋予的权力，防止FSA发生渎职行为，专门成立了金融监管制约机构——“金融服务和市场特别法庭”(Financial Services and Market Tribunal)，促使FSA认真依法进行监管，有助于提高英国金融监管甚至整个金融业的法制水平。该法庭主要审理发生在FSA与被监管机构之间且经双方协商难以解决的问题。
金融监管缺乏制衡、缺乏对监管者的再监管，难免会使监管政策忽左忽右、或严或松，引发市场信心不足，金融业包括银行、证券、保险的稳定发展便只能成为目标，而难以成为现实。
首先，缺乏对监管者的再监管，整体上容易导致监管政策产生过大的社会成本，即监管者因关心本部门的成败得失，而忽视其行为引起的社会成本和收益。
其次，与整体上增大社会成本相反，如果缺乏对监管者的再监管，很可能诱发监管主体内部宽容监管的道德风险，即放松对金融机构的要求和对风险能力的控制，隐瞒金融机构的不良状况。
再次，如果缺乏对监管者的再监管，很难避免监管主体滥用职权并使金融机构遭受损失的现象发生。最后，面对广泛的业务监管规则，监管主体因力量所限而较难逐一落实。
在我国，对金融监管部门的监管权力必须接受有关部门的监督。当被监管单位对监管部门的处罚不服时，应该有不同系统的单位受理申诉，而不应该由金融监管部门的上级受理，以确保执法的公平、公正、公开。因此，需要成立直属国务院领导的金融再监管局，但考虑以下原因，可由中国人民银行代为管理并行使职能。
第一，中国人民银行作为国务院的内阁成员单位，其本身是国务院的组成部分，负责整个金融业的宏观监控与稳定。
第二，监管职能分离后，中国人民银行与金融机构之间没有直接的利害关系，相对超然的地位有利于代行再监管权。
第三，作为国家金融宏观管理部门，由中国人民银行行使再监管职能，有利于金融稳定协调机制的建立。
中国金融业监督管理委员会应是完完全全的执法机构，负责对监管对象进行具体监督，以及就货币信贷政策向中国人民银行提出反馈意见。在行政监管执法中主要注重市场准入管理和日常技术性监管，以避免行业性普遍违规行为发生。
金融再监管局负责对中国金融业监督管理委员会的行政监管执法情况进行监督，负责对其监管绩效进行评估，负责对其从业人员的行为规范进行监察，并对一切违法、违规主体及人员依法进行处罚。涉及刑罚处罚的，由司法部门管辖，此时再监管局参与公诉。
之所以明确提出建立统一金融监管的制衡机制，是为了避免金融大监管而造成新部门权力过大，缺乏责任约束的情况出现。特别是在设计中赋予了人民银行金融再监管职能。
四、建立信息共享机制
货币政策是中央银行的责任，金融监管的任务则由新设立的中国金融业监督管理委员会负责。信息收集的规模经济、监管的有效和货币政策的实施都需要中国金融业监督管理委员会与中央银行的密切合作。
中国人民银行为履行其制定、执行货币政策，维护国家金融稳定与安全，防范系统性金融风险等职责，应该适时把握金融机构的经营与风险情况。同时，中国人民银行作为金融系统的最后贷款人，在维护国家金融稳定和安全方面负有重任。因此，中国金融业监督管理委员会与中央银行之间的信息、观点交流与合作是非常重要和必要的，尤其在个别金融机构倒闭或金融危机发生之前，中央银行能够及时对问题严重的金融机构在了如指掌的基础上，抓住最佳时机进行救助或采取综合措施。
如，在英国，鉴于货币政策与金融监管之间的密切联系及相互影响，监管职能从英格兰银行分离出去后，法律规定英格兰银行与FSA负责人交叉参加对方的理事会，实行互相介入，以保证二者之间的有效协调。这种安排能保证FSA负责的金融监管与英格兰银行负责的货币政策，在重大的宏观层面上的决策能够保持较强的互通性。
同时，FSA统一金融监管权限后，随即由财政部、英格兰银行和FSA达成三方谅解备忘录，明确由英格兰银行负责金融系统整体上的稳定，FSA则负责金融机构、金融市场和清算交收系统的监管。谅解备忘录确立了三者之间协调机制的框架，包括设立一个由三方代表组成的常务委员会，用于协调和商讨重要、紧急或相关事宜；规定人员在彼此机构中的任职和建立一定的安排以解决信息交流、共享问题；规定在对外交往上的分工和对内事务上的人事安排，以充分发挥各个机构的优势又避免监管摩擦或真空，等等。
在我国，可以借鉴他国成熟的经验，通过联席会议的形式签订《合作备忘录》或建立高层定期会晤制度，也可以采取在两机构高层管理部门之间相互兼职的形式，建立中央银行与中国金融业监督管理委员会之间常规的信息共享机制。
五、分离中央银行的机构监管职能
中国人民银行作为中央银行自1984-1991年对金融业实施统一监管，但是1992年、1998年、2003年分别把证券监管职能、保险监管职能、银行监管职能从中国人民银行中分离出来，中国人民银行主要保留有功能监管职能，分离了机构监管职能。
根据2008年7月中央机构编制委员会办公室《关于中国人民银行主要职责内设机构和人员编制规定的通知》，中国人民银行职责由2003年12月27日修改后的《中国人民银行法》规定的十三项调整为十八项。个别机构监管的职能有所强化，如，“管理征信业，推动建立社会信用体系。”此外，还赋予中国人民银行一项职责，即在国务院领导下，中国人民银行会同中国银行业监督管理委员会、中国证券监督管理委员会、中国保险监督管理委员会建立金融监管协调机制，以部际联席会议制度的形式，加强货币政策与监管政策之间以及监管政策、法规之间的协调，建立金融信息共享制度，防范、化解金融风险，维护国家金融安全，重大问题提交国务院决定。
可见，中国人民银行享有的法定机构监管权应当分离给中国金融业监督管理委员会。但是，随着中央对广大农村地区（县域）改革力度的加大、农村金融市场的逐步放开，以及农村金融监管的缺位的现状，鉴于人民银行县支行在机构、人员、以往的监管经验、能力等方面的优势，可以借鉴德国的一些做法，考虑由人民银行县支行代理负责县域金融业的全面统一监管，并向金融监管机构报告农村金融监管的具体情况。既节约监管资源，又加强了农村金融机构的日常监管。
第五章  我国金融业统一监管体制实施的现实选择
统一金融监管体制的实施是一个适时、稳步推进的过程，需要大量的准备工作。
一、制定新的金融监管法规
改革开放以来，为适应金融业发展形势的变化，我国制定了一系列相关的金融法律、法规，使得金融监管有法可依。截止目前，我国“一行三会”的金融监管所依据的法律、法规至少有100部以上。当前面临着尽快修订现有金融监管方面的法律、法规，以及补充金融控股公司、网络银行、担保公司、评级公司、金融机构市场退出等方面的法律制度，从而制订统一的完整的一部金融监管法律。
只有建立规范的统一的法律体系，才有可能建立目标清晰、独立、可信的金融监管体系。在统一的金融法律体系中，需要明确新成立的金融监管机构和被监管对象的权力、责任及义务，需要规范不同金融业务统一的监管理念、监管标准、监管手段等，达到规范金融市场运作的目的。通过制定一整套新的游戏规则，为我国金融业的发展和实施统一金融监管提供法律依据。加强执法力度，真正做到“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”。
如在英国，为适应统一监管体制的需要，2000年6月，英国女王正式批准了《2000年金融服务和市场法》(Financial Services and Markets Act 2000)。这是一部英国历史上议院对提案修改达2 000余次创下修改最多记录的立法，也是英国建国以来最重要的一部关于金融服务的法律，它使得此前制定的一系列用于监管金融业的法律、法规，如1979年信用协会法(the Credit Unions Act 1979)、1982年保险公司法(the Insurance Companies Act 1982)、1986年金融服务法(the Financial Services Act 1986)、1986年建筑协会法(the Building Societies Act 1986)、1987年银行法(the Banking Act 1987)、1992年友好协会法(the Friendly Societies Act 1992)等，都为其所取代，从而成为英国规范金融业的一部“基本法”。
二、倡导和树立功能型监管新理念
1993年，哈佛商学院教授、诺贝尔经济学奖获得者罗伯特•默顿与兹维•博迪提出基于功能观点的金融体系改革理论。因此，在理论上，按照金融体系所提供的产品和服务的功能或金融体系的功能来划分，金融监管模式分为功能监管和机构监管。
默顿与博迪认为，基于功能观点的金融体系比基于机构观点的金融体系更便于政府的监管。这是因为：第一，功能观点着重于预测在未来实现中介功能的机构的组织结构，有了这些预测，政府就能够针对机构的必然变化设计政策和监管方案，而不是试图保护现有的机构形式。这样的监管方案更具灵活性，更能适应不同国家的需要，在金融日益国际化的情况下尤其有用。
第二，交易技术的发展和交易成本的降低推动了金融市场的发展，模糊了不同金融机构所提供的产品和服务的界限，也降低了进入这个行业的门槛。尽管金融产品种类繁多，但从功能的角度看却是同质的，并且在长时间内是相对稳定的。因此，从功能的角度从事监管的法规制定与执行更稳定，亦更有效。
第三，从功能的角度从事监管，也减少了机构进行“管制套利”的可能性。
第四，从功能的角度从事监管，有利于促进金融机构组织的必要的变革，与此同时又不必同时修改与之相关的监管政策或调整有关的监管机构。而从机构观点出发，监管机构的这种变动则是不可避免的。
功能监管的优势在于：监管的协调性高，在监管中发现的问题能够得到及时处理和解决；金融机构资产组合总体风险容易判断；可以避免重复和交叉监管现象的出现，能够实施跨产品、跨机构、跨市场的协调，且更具连续性和一致性，为金融机构创造公平竞争的市场环境。而机构监管则是按照不同机构来划分监管对象的，如银行机构、证券机构、保险机构、信托机构等。
机构监管的优势在于：当金融机构从事多项业务时，易于评价金融机构产品系列风险，尤其在越来越多的风险因素如市场风险、利率风险、法律风险等被发现时，机构监管的方法非常有效；机构监管也可以避免不必要的重复监管，在一定程度上提高了监管功效，监督了监管成本。在实践中，分业监管实质上就是机构性监管。
所谓功能监管是依据金融体系基本功能或按照金融体系所提供产品、服务的功能来划分监管对象，它能够实施跨产品、跨机构、跨市场的协调，且更具连续性和一致性。功能监管的具体优点主要有三：
一是功能性金融监管关注的是金融产品所实现的基本功能，并以此为依据确定相应的监管机构和监管规则，从而能有效地解决混业经营条件下金融创新产品的监管归属问题，避免监管“真空”和多重监管现象的出现。
二是功能性金融监管针对混业经营下金融业务交叉现象层出不穷的趋势，强调要实施跨产品、跨机构、跨市场的监管，主张设立一个统一的监管机构来对金融业实施整体监管。这样可使监管机构的注意力不仅限于各行业内部的金融风险。
三是由于金融产品所实现的基本功能具有较强的稳定性，使得据此设计的监管体制和监管规则更具连续性和一致性，能够更好地适应金融业在今后发展中可能出现的各种新情况。
鉴于功能监管的诸多优点，英国、德国等在亚洲金融危机后即改革原有的金融监管体制，建立了统一的监管机构来对金融业实施整体监管。我国在实施统一金融监管改革之前，必须大力倡导功能监管的理念，使之深入人心，从而为实施监管体制的改革做好充分的思想准备。
三、改变监管方式及重点
不管采取什么样的金融监管模式，都必须不留监管真空，减少监管重复，提高监管效率。金融监管模式必须能适应金融不断创新的需要，把新业务、新产品、新机构及时纳入到金融监管体系之中，统一监管模式更有利于做到这一点。同时，金融监管重点及方式必须跟上金融机构商业模式的变化而变化。如美国监管方式转变的一个特点是向大型银行机构派驻监管小组，开发了针对大型金融机构的监管模型，对每家大型机构派约30名的常驻监管员。只有这样，才能规避或减少大型金融机构倒闭事件和金融危机的发生。
中国金融业监督管理委员会在成立之时就应当采取崭新的监管方式，与银监会、证监会、保监会等金融监管机构不同，中国金融业监督管理委员会将会科学地使用监管资源进行金融监管，提高监管效率，最大可能地减少重复监管，不留监管空白。同时，在加强金融监管的时尽可能不压抑金融机构的创新活力，鼓励被监管的金融机构之间开展有序的金融竞争，努力保持我国金融业的竞争力。另外，中国金融业监督管理委员会将通过积极关注金融发展动态，实现瞻前监管，实行以非现场监管为主、以现场监管为辅的监管，非常关注被监管金融机构管理层是否尽职尽责，等等。
从本次美国金融危机的教训中可以看到，仅仅改革金融监管模式是不够的，还必须提高监管效率，及时改革监管重点，使金融监管随着金融机构商业运作模式的变化而改变。在混业经营、金融全球化不断深化的背景下，发达国家尤其是美国，自20世纪末期开始，金融机构信贷过度扩张，金融创新尤其是衍生产品过度发展，金融机构这种经营模式的重大变化，没有引起监管机构的监管理念作出相应的重大调整，而且放松监管，当各种矛盾积累到一定程度时，必然引发楼市泡沫并触发金融体系内大量坏账和流动性危机，最终导致次贷危机→金融危机→经济危机。例如，传统银行的模式是“发起并持有”，银行发起一笔贷款，一直持有它并且收息。但是在过去30年中，这一模式逐步转型为“发起并销售，发起并分散”，银行把这笔贷款发放之后，把它销售出去，把它证券化分散。
因此，金融创新是一把双刃剑，如果不能鉴定、评估及控制其风险，过度发展就有重蹈美国覆辙的危险。同时，金融监管重点必须跟上金融机构商业模式的重大变化，否则，风险积累到一定程度必然会大规模地爆发危机。
四、审慎选择改革时机
金融监管架构的调整和重建本身蕴含着很多风险，前期必须进行深入地分析和研究，在操作过程中应审慎推进，避免对金融业的发展产生不利影响。
好的制度，必须有好的推出时机。统一金融监管也是如此，若时机欠成熟而贸然推出，很可能效果适得其反。
2008年是极不寻常、极不平凡的一年，在历史罕见的特大自然灾害和国际金融危机的不利影响下，国民经济总体呈现增长较快的发展态势，但是，增速明显低于改革开放30年的平均增速0.8个百分点，也大大低于2007年增速2.1个百分点（见表5）。2009年的经济形势依然严峻，宏观调控任务艰巨，因此，至少最近两年，在金融危机的影响尚未结束、经济尚未走出低谷之时，不适合进行金融监管体制的改革。
表5     国内生产总值增长速度情况表
时间
年
1979-2007年
2007年
2008年
国内生产
总值增速
年均6.1%
年均9.8%
11.1%
9.0%
资料来源：http://www.stats.gov.cn/tjfx/jdfx/t20090122_402534140.htm
在未来的几年后，如果经济运行的外部环境良好，经济结构调整初见成效，经济开始平稳较快发展，金融机构经营良好，金融风险适度，金融业交叉性、跨行业、跨市场创新产品大量涌现且被投资者普遍接受和广泛使用，金融监管的一系列条件都具备，且大量的准备工作基本就绪，此时就可以顺势而为，推出统一金融监管机构和一切相配套的政策措施。
注：
[1]祁敬宇：《金融监管学》，西安交通大学出版社，2007年9月第1版第121页
[2]中国证监会研究中心：“关于各国金融监管体系的研究报告”第15页
[3]中国证监会研究中心：“关于各国金融监管体系的研究报告”第5-11页。
[4]张忠军：《金融业务融合与监管制度创新》，北京大学出版社，2007年3月第1版 第70页
[5]王自力：金融控股公司监管选择(上) 、《经济观察报》、2006年9月25日。最近几年的资料是根据中国人民银行、中国银行业监督管理委员会、中国证券监督管理委员会、中国保险监督管理委员会网站所提供的资料整理。
[6]王自力：“金融控股公司监管选择(上)”、《经济观察报》、2006年9月25日。
[7]祁敬宇：《金融监管学》，西安交通大学出版社，2007年9月第1版第120页
参考文献：
[1] 祁敬宇：《金融监管学》，西安交通大学出版社，2007年。
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[5] 张忠军：《金融业务融合与监管制度创新》，北京大学出版社，2007年。
[6] 钱小安：《金融监管体制、效率与变革》， 中国金融出版社， 2006年。
[7] 黎和贵：“英国金融监管体制的改革及启示”、《金融时报》、2003年10月9日。
[8] 王自力：“金融控股公司监管的比较与借鉴”、《武汉金融》、2008年第11期。
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[16] 姜洪 曹红：“我国金融业的混合经营与金融监管（上）”、《经济研究参考》、2006年第72期。
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