赫尔佐格天谴:中国中小企业融资现状、政策分析

中国中小企业融资现状与政策分析
应展宇[1]
20世纪90年代以来，中小企业在经济运行中的一些独特功能，如充当经济增长引擎、创造就业机会以及优化调整产业结构等等为中国各界所认可。中小企业发展问题在中国得到了前所未有的关注和重视。但由于中国当前独特的体制、机制和政策等因素制约，中小企业发展面临着许多企业自身难以克服的经济、制度以及法律等方面的矛盾和问题。在这些难题中，作为一个世界性的难题，融资问题更是首当其冲，成为举国上下高度关注的一个问题。
一、中国中小企业融资：现状、问题及成因
（一）中国中小企业融资结构现状分析
为了对中国中小企业的融资困境有所了解，我们有必要对现有中小企业融资结构有所了解。考虑到目前中国正规金融统计中很少有按照企业规模与贷款分类的统计，因此我们只能在仅有一些总体统计上借助一些典型调查，对中国中小企业融资状况做一大致描述。
1、总体数据
在中国现有正规经济统计中，仅有按照1988年标准对国有及规模（年销售500万）以上工业企业按实物产量反映的生产能力和固定资产原值进行的大、中、小的分类。表1、图1列示了不同规模企业的资金来源结构状况。
表1  1995-2002年不同规模国有及规模以上企业资金来源结构       单位：%
流动负债
长期负债
所有者权益
资产负债率
流动负债占债务比
长期负债占长期资金比
95-01
02
95-01
02
95-01
02
95-01
02
95-01
02
95-01
02
大型企业
37.7
38.9
22.3
18.4
40.0
43.7
60.0
56.3
62.8
67.3
35.8
29.6
中型企业
51.1
47.7
18.6
16.1
30.3
36.2
69.7
63.8
73.3
74.7
38.0
30.8
小型企业
52.5
49.1
14.5
11.4
33.0
39.5
67.0
60.5
78.4
81.2
30.5
22.4
资料来源：《中国统计年鉴》1996-2003，其中1995-1996统计口径是全部独立核算工业企业，1997-2002是国有及规模以上非国有工业企业。表中95-01列示的是7年的均值，而02列示的是2002年的数值。
图1  1995-2002年中国中小企业资金结构变动状况

2、典型调查
（1）2003年，世界银行国际金融公司曾对中国四川省3个城市中小企业的资金来源结构状况做过一项典型调查。结果如表2所示：
表2   2002年四川省3城市中小企业资金来源结构状况
内部
银行
亲友
商业信用
其他
创业投资基金
股权
融资租赁
固定资产投资
小企业
83.3
6.0
6.2
1.6
0.4
0.4
中型企业
77.7
9.7
2.2
3.7
2.5
3.0
平均
82.2
6.63
5.94
2.06
0.93
0.9
1.0
0.57
流动资金
内部
银行
亲友
商业信用
其他
非正规融资
小企业
80.4
7.2
5.7
3.1
1.4
0.2
中型企业
70.9
17.7
2.1
4.3
2.2
0.9
平均
78.1
9.65
5.07
3.25
1.57
0.85
资料来源：世界银行国际金融公司中国项目开发中心。样本为成都、绵阳、乐山三地按照超额随机抽样方法产生的601家中小企业，其中小企业461家，中型企业132家，行业分布为制造业234家，服务业79家，商业44家，建筑业26家，其他26家。调查截止时间为2002年12月31日。
（2）中国人民银行上海分行对辖区内浙江、福建两省300户中小企业的问卷调查显示：到2002年9月底，①银行贷款在企业外部融资来源中所占的比重达到了58%，且企业规模越大，银行贷款占比越高；②约11%的企业有过内部集资，约8%的企业利用过民间借贷，其中资产规模低于500万的小企业，职工集资与民间借贷资金占16%；③短期资金40%源于供应商或合资、合作伙伴的商业信用；④企业资本金主要来自内部集资与非正规民间借贷，其中内部集资占25%，民间借贷占14%，其余来自业主及主要创业者的内部自筹资金。
（3）中国人民银行武汉分行对辖区内的赣鄂湘3省5市178家中小企业的问卷调查显示：2001年1月至2002年8月，在国有及改制后集体所有制中小企业的净增资金来源中：①各种借款占48%，其中向银行借款占借款总额的94%，在企业全部债务中，银行贷款占55%；②外部权益性融资仅占17%，依靠利润补充资本金占5%；③内部集资困难，仅占2%。
（4）1999年，国际金融公司对中国北京、成都、顺德与温州四个地区的600家私营企业融资结构进行了调查。调查结果如表3所示：
表3 1999年中国北京、成都、顺德、温州四地私营企业融资结构
内源融资
银行贷款
非金融机构
其他
运营年限
< 3 年
3-5 年
6-10 年
> 10 年
所有公司
92.4
92.1
89.0
83.1
90.5
2.7
3.5
6.3
5.7
4.0
2.2
0.0
1.5
9.9
2.6
2.7
4.4
3.2
1.3
2.9
资料来源: Neil Gregory, Stoyan Tenev, and Dileep M. Wagle, 2000, China‘s Emerging Private Enterprises: Prospects for the New Century (Washington: International Finance Corporation).
3、中国中小企业融资状况：基本判断
借助于上述总体数据及典型调查，我们可大致勾勒一下中国中小企业融资的基本状况：（1）中小企业融资渠道狭窄，其目前发展主要依靠自身内部积累，即中小企业内源融资比重过高，外源融资比重过低；[2]（2）银行贷款是中小企业最重要的外部融资渠道，但银行主要提供的是流动资金以及固定资产更新资金，而很少提供长期信贷；（3）亲友借贷、职工内部集资以及民间借贷等非正规金融在中小企业融资中发挥了重要作用，但由于各地经济发展水平以及民间信用体系建设的差异，非正规金融在江浙、中西部地区发育程度差异极大；（4）中小企业普遍缺乏长期稳定的资金来源——不仅权益资金的来源极为有限，而且很难获得长期债务的支持；（5）资产规模是决定企业能否获得银行借贷以及长期债务资金的决定性因素。
（二）中国中小企业融资困境的成因
从中国中小企业融资现状的分析可以看出，“融资难”已经成了制约中国中小企业发展的严重“瓶颈”之一。[3]而这种状况的形成主要是中小企业自身与金融体系特点相冲突的一般因素与源自中国体制转规时期经济与金融发展不相适应的特殊因素共同作用的结果：
1、一般原因
就一般因素而言，主要是与其他企业相比，银行等外部投资者对中小企业的融资时必须考虑其四个特点：（1）经营易受外部环境的影响，或者说企业存续的变数大、风险大；（2）实物资产少且一般流动性差，负债能力极为有限；（3）类型多，资金需求一次性量小、频率高，导致融资复杂性加大，融资的成本和代价高；（4）信息透明度极低，进而与金融机构之间的信息不对称问题非常严重。显然，这几个特点直接决定了中小企业融资是一种极为特殊的金融活动，进而中小企业融资难也就构成了一个世界性的经济现象。
就目前的中国而言，在这些问题中最大的障碍就是中小企业在申请贷款时无力提供必要的抵押品——鉴于在中国在内的绝大部分发展中国家，不动产（real estate assets）几乎是实践中惟一被银行等贷款机构认可的抵押物，而中国目前仍然实行土地国家所有与集体所有的制度，导致很多私有企业并不拥有可用做抵押的土地使用权或房屋建筑。
2、特殊原因
就特殊因素而言，主要是指的是在中国当前这样一个国有银行主导的金融体系中：（1）由于中国的商业银行体系，尤其是作为主体的四大国有商业银行正处于转型之中，远未真正实现市场化与商业化，为了防范金融风险，国有商业银行近年来实际上转向了面向大企业、大城市的发展战略，在贷款管理权限上收的同时撤并了大量原有机构，客观上导致了对分布在县域的中小企业信贷服务的大量收缩；（2）由于资金来源以及自身经营能力有限，加之市场定位不清，中国现有的股份制商业银行、城市商业银行和城乡信用社目前发展战略的重点在于与国有商业银行竞争，争夺城市的大企业，客观上减少了对中小企业的融资；（3）虽然近年来中国的利率市场化进程有了实质性的推进，但总体上看，中国人民银行对商业银行的存贷款利率仍然拥有较为直接的控制权，进而在目前的政策下，即使银行的中小企业贷款利率有相当幅度的上浮权利（过去是30%，现在是70%），但这种上浮在相当程度上还无法弥补其风险，只能通过设置“补偿性余额”、收取违约延期支付费用等等弥补这种风险。显然，这些措施导致了额外的交易成本，且对中小企业而言带有较大的歧视性；（4）中国银行运做的市场化程度有限，中小企业在申请贷款时面临的程序、过程极为烦琐，耗时长久，造成中小企业获得信贷融资隐性成本极高；（5）票据市场、应收帐款融资、保理以及融资租赁等主要面向中小企业客户的融资工具及其市场极为落后；（6）随着国有中小企业大规模改制的推进，中小企业逃废银行债务的现象愈演愈烈；（7）由于认识上的障碍及金融监管力量的薄弱，中国非正轨金融发展的环境极为严峻；（8）金融体制“双轨变革”产生的所有制歧视，使得现有中小企业主体——大量的民营企业无法获得应有的融资支持。
二、中国现行中小企业融资促进政策的执行状况
20世纪90年代中期开始，为了一定程度上缓和中小企业融资难的状况，中国政府采取了一系列旨在促进、支持中小企业融资的政策安排。这些政策的实施虽取得了一定效果，但由于到目前为止中国中小企业融资体系和资金扶持政策尚处于起步阶段，加之中国常见的政策多变且政出多门所导致融资渠道和政策体系建设完整性和系统性的缺乏以及政府扶持政策的作用对象针对性或重点的模糊，中国中小企业的融资“瓶颈”问题依旧非常严重。
（一）中小企业（银行）信贷
增强银行的中小企业信贷发放动机，增加中小企业银行融资的可得性是中国目前最主要的政策取向。为了实现这一目的，中国政府采取了双重措施：一方面是大力推进现有中国商业银行内部机构以及业务变革，另一方面则是建设、强化信用担保体系，为中小企业信贷的扩张构建一个政策性外部支撑体系。
1、针对银行体系的中小企业信贷促进政策
在中国现有的金融机构体系中，虽然也存在一些中小金融机构，如股份制商业银行、城市商业银行、城市信用社以及农村信用社等等，在中小企业发展中起到了一定作用，但要么象股份制商业银行那样定位失当，盲目与国有大商业银行争夺大客户，要么象城市商业银行、城市信用社那样由于历史、体制转轨以及管理上的原因，目前不仅不良资产比例极高，且很少真正实现了经营机制的转换，均无法在中小企业发展中发挥更大的作用。正是基于此，为支持中小企业发展，中国人民银行近年来采取了一系列有针对性的具体措施——在1998年6月的《加强对中小企业信贷服务的通知》中，人民银行就要求各商业银行成立了中小企业信贷部，并先后三次提高中小企业贷款利率上浮的幅度以增强银行贷款的风险管理能力（2004年1月1日起可在基准贷款利率上上浮70%），鼓励银行开展中小企业信贷工作。
应该说，这些政策取得了一定的效果——截至2003年6月末，中国中小企业贷款余额6.1万亿元，占全部企业贷款余额的51.7%，同比提高0.7个百分点；中小企业新增贷款6558亿元，占全部企业新增贷款的56.8%，比同期大型企业新增贷款占比高出28.2个百分点。但问题是，对于中小企业而言，这种以大国有银行为主体的融资制度安排存在巨大的信息与交易成本，费用高昂，进而这种带有一定政策性支持的银行信贷的发放对象目前主要仍是一些达到一定资产规模并有较高信用等级的中小企业，无法真正覆盖整个中小企业群体。
2、构建中小企业信用担保体系
构建并逐步规范、完善中国中小企业信用担保体系是近年来中国政府在解决中小企业融资难问题上的主要着力点。
（1）概况。从1999年试点开始到现在，中国已有30个省、自治区、直辖市开展省级或市级中小企业信用担保体系试点，初步构建了一个覆盖全国的中小企业信用担保体系——截止2002年12月底，全国共有担保公司848家（其中完全由政府出资或由政府参与出资的担保机构占70%以上），注册资金183.72亿元，可用担保资金242.33亿元。如就全国中小企业信用担保体系试点来看，截止2003年12月，列入试点范围的担保机构总数也达到了377家，其中城市中小企业信用担保机构与省级中小企业信用再担保机构123家，商业担保机构和互助担保机构256家。
（2）基本架构与实践模式
①基本架构
——性质：中小企业信用担保机构为政府间接支持中小企业发展的政策性扶持机构，属非金融机构，不得从事金融业务和财政信用，不以盈利为主要目的；
——体系结构：“一体两翼”，其中“一体”指城市、省、国家三级中小企业信用担保体系，主要提供再担保服务，仅有城市中小企业信用担保机构还从事一些授信担保业务；而“两翼”指在城乡社区中以中小企业为服务对象的互助担保机构与商业担保机构，作为中小企业信用担保体系的基础，这些机构直接从事中小企业担保业务。
——资金来源：主要包括政府预算拨付、国有土地及资产划拨、民间投资和社会募集、会员入股或风险保证金、国内外捐赠等。
——风险控制与责任分担：采取协定放大倍数、资信评估、会员资格、企业和经营者反担保、设定代偿率、实施强制再担保、依法追偿等方式进行风险控制。采取担保人与债权人、担保人与再担保人、担保人与被担保人协定责任比例等方式共担风险。
②实践模式。主要包括信用担保、互助担保和商业担保三种。[4]
（3）实施效果。中小企业信用担保机构的成立与发展，为促进中小企业利用银行融资起到了一定积极作用——截止2002年12月，中国担保机构在保企业户数为21640户，在保资金总额达到304.83亿元。
（4）缺陷。就中国中小企业信用担保体系的发展现状而言，其制度设计与运行中的不足极为明显，不仅总体上实力过小、能力不足[5]，且在结构、经营和功能上存在较为突出的三重缺陷[6]，严重制约了其应有功能的发挥。
（二）票据市场
中国《票据法》的颁布实施之后，1998年以来中国人民银行相继出台鼓励商业汇票发展的政策以来，中国票据市场业务经历了从国有商业银行到中小银行，重点行业、企业向中小企业、个体私营企业辐射和传导的发展过程，市场交易主体日趋广泛，票据流通范围逐年扩大，商业汇票实现了由结算工具向融资工具的演进。
由于票据融资方式具有适应中小企业资金需求流动性强、金额小、周期短、频率高的特点，在降低融资成本的同时一定程度上抵消了中小企业信贷抑制，所以其发展客观上极大缓解了中小企业的融资难问题。[7]但另一方面，考虑到：1）银行承兑汇票业务总量控制指标限制以及对中小金融机构在票据业务准入上的限制；2）再贴现利率过高；3）管理制度的变动；4）缺乏统一的信用评估体系，金融机构难以取得中小企业真实财务信息；5）缺乏统一的票据交易信息披露和报价系统，票据市场分割的状况得不到根本解决等因素的限制，中国票据市场的发展表现极不平稳，起伏很大，极大地限制了其在中小企业融资支持中的作用。
（三）创业投资公司（或基金）
20世纪70年代以来美国等发达国家的实践证明，创业投资是中小企业尤其是高新技术企业发展的孵化器和催化剂，成为新经济的主要推动力。在借鉴美国这样一种融资模式的基础上，1996年前后开始中国中央地方各级政府进行了多种形式的创业投资公司尝试。目前，我国有各类非银行风险投资机构80多家，融资能力达36亿元。现有符合科技部、中国科学院有关部门认定的高新技术（中小）企业可按条件申报科技创新基金项目获得银行配套融资。国家财政每年拨款10亿元，贴息贷款20亿元，支持中小企业的科技创新。
但问题是，虽然近年来创业（基金）投资在中国有了长足的发展[8]，由于：1）现有创业投资公司多为政府主导，相对行政力量而言市场的作用无法完全体现；2）规模小，资金实力极为有限；3）专业人才极缺；4）缺乏明确、系统的投资税收抵免等优惠政策支持；5）缺乏中小企业市场与产权交易市场的外部支持，导致投资“退出”机制不畅等因素的制约，中国目前的风险投资制度仍然停留于起步阶段，无法在中小企业融资中发挥更大的作用。
（四）规范非正规金融
合伙投资、互助基金、民间（商业）信用等各种非正规金融是解决中国现有中小企业融资的一个重要途径。但由于认识上的障碍及金融监管力量的薄弱，在整顿金融秩序、防范金融风险的基本出发点下，近年来中国人民银行对各种民间非正规金融的存在与发展问题出台和许多全国统一的规范政策，在取缔了很多现行法规下不规范的民间金融活动的同时，也尝试把很多民间金融纳入现有的正规金融体系。[9]鉴于现有正规金融体系在中小企业融资问题上还存在相当程度的所有制歧视、规模歧视，加上产权不清、不良资产包袱严重以及经营不力等因素的困扰，这些措施实际上限制了非正规金融对中小企业的支持力度。
三、中国中小企业融资促进政策的演变过程与总体评价
（一）政策制定的演变过程
虽然改革开放伊始，以中小企业为主体的非国有经济快速增长就已在充当经济增长引擎、增加就业以及优化产业结构等方面显示出了巨大的潜力，但由于中国经济长期保持较快的增长势头，中小企业融资问题一直没有得到政府当局的足够关注，只有中国人民银行一个部门在促进中小企业信贷发放以及发展票据融资等问题上出台了一些辅助性的促进政策，收效甚微。1997年东南亚金融危机爆发。虽然危机并没有对中国造成象东南亚各国那样的冲击，但在出口以及投资心理上产生了巨大负面效应，需求不足、通货紧缩成为困扰中国经济的最大难题，直接对就业带来了巨大压力。在这种背景下，作为市场经济中最具活力的一个企业群体，中小企业的发展就成为事关中国经济全局的一个焦点，从而中小企业融资难的解决也就成为中国政府当局最为关注的经济问题之一——原国家经济贸易委员会中中小企业司的设立，就可以视做当时中国政府关注中小企业发展问题的一个重要信号。
1998-99年间，国家经贸委根据国务院的有关指示，在广泛征求财政、银行、保险、工商界和省市经贸委、中小企业以及专家学者等方面的意见，总结各地试点并吸收日本、加拿大、美国等国家实践经验的基础上，得到一个结论，即只有培育、发展、完善中小企业信用担保体系，才能有效解决中国中小企业普遍的融资难问题。因此，中国最初促进中小企业融资的政策努力就主要体现在中小企业信用担保体系的构建上，围绕着这一问题，中国有关部门出台了一系列政策措施：1999年6月14日，《关于建立中小企业信用担保体系试点的指导意见》发布；1999年7月12日，党中央、国务院决定加快建立中小企业信用担保体系；1999年7月22日，国家经贸委召开全国中小企业信用担保体系试点工作会议，贯彻落实中央要求并作出具体部署；1999年11月15日中央经济工作会议提出要求，加快建立和完善中小企业信用担保体系；1999年12月2日，国家经贸委召开全国中小企业融资工作座谈会，贯彻中央经济工作会议和全国经贸工作会议精神，重点就中小企业信用再担保、直接和间接融资等工作部署。同时，中国人民银行下发《关于加强和改善对小企业金融服务的指导意见》，对商业银行配合建立中小企业信用担保体系提出要求等等。
2000年8月24日，国务院办公厅印发《关于鼓励和促进中小企业发展的若干政策意见》，对中国中小企业信用担保体系的基本架构与实践模式做出了具体规定，正式标志着中国中小企业信用担保体系进入制度建设与机构和体系完善建设阶段。2000年12月，经贸委发布《建立全国中小企业信用担保体系有关问题的通知》，就全国信用担保体系构建的一些具体问题做出了规定。此后，通过规范原有信用担保机构与新建两条途径，中小企业信用担保体系在中国各省、市、自治区得到了较快的发展，已形成了一个覆盖全国的信用担保体系。此外，为了加强担保机构的业务管理，防止出现严重损失，2001年3月，财政部颁发了《中小企业融资担保机构风险管理暂行办法》。
在经贸委等政府部门着力构建中国中小企业信用担保体系的同时，随着以美国为代表的“新经济”的崛起，为美国信息、生物工程、通讯产业等高技术企业的融资、治理提供全方面支撑的全新金融体制——风险投资制度与以NASDAQ为代表的创业板——在1997年前后吸引了中国许多人士的关注。在当时很多中国学者的眼中，风险投资与创业板市场的建设直接关系到中国未来的国家产业竞争力以及产业结构优化，从而创业板市场势在必行。
由于中国风险投资体系的构建一直主要是以各级地方政府为主体，而不是如美国那样私人起主导作用，所以目前并没有全国性的与风险投资相关的政策，只有各地政府应地制宜，在创业投资公司的税收、资金来源上有一些小范围、多形式的支持政策。但创业板市场的建设，由于事关中国整个正轨金融体制的变革，则截然不同——作为中国“分业监管”制度下证券主管部门，中国证监会从1998年开始，就对中国创业板（最初定名为“高新技术板市场”）的创建方案进行了反复酝酿，对市场的发行、上市、交易、信息披露和监管等制度安排形成了较为系统的设想，一度准备2000年末或2001年初左右在深圳证券交易所推出。[10]但遗憾的是，由于当时中国主板市场运行极不稳定，出于控制风险、防止金融体系崩溃的考虑，创业板市场在中国的推出一再推迟。到2001年5月，“国有股减持”试点的失败以及由此所导致的主板市场长达两年的近乎崩溃的疲软走势，意味着当时中国创业板市场的推出已无丝毫可能性。2003年11月左右，伴随着中国主板市场走势的回升，推出中国创业板市场问题再度提高国人面前。中共16届三中全会文件中提出的“建立多层次资本市场体系，完善资本市场结构，丰富资本市场产品。规范和发展主板市场，推进风险投资和创业板市场建设”的目标表述，为中国创业板的推出定下了基调。可以预见，中国不久就可能在深圳推出“中小企业板快”市场，而这一市场将在为中国中小企业权益性融资提供可能的同时，客观上也为风险投资制度的发展提供了制度支持。
此外，如果说1998年以来的上述这些政策对于中国中小企业融资难问题的缓解都仅仅只有局部意义的话，那么，2002年6月《中小企业促进法》的颁布及其实施则为中国中小企业确定了基本指导方向，对中小企业融资体系的完善以及中小企业的发展具有深远意义。
（二）总体评价
在我们看来，对于当时的中国政府而言，把构建中小企业信用担保体系作为解决中小企业融资问题的政策突破口是一种较现实而又有些无奈的决策——1998-99年前后，东南亚金融危机的冲击及其负面效应还在持续，导致金融安全问题在中国政府得到前所未有的关注。为了解决四大国有商业银行巨大的不良资产，当时的中国政府可以说尝试了几乎可以选择的各种“药方”，如国有商业银行的股份制改造；发行金融债券补充银行资本金；强化资产负债比例监管；试行贷款“五级”分类；设立四家资产管理公司，剥离上万亿不良资产等等。这些旨在实现金融稳定的“药方”加上为刺激内需实施的以“发行国债、加强基础设施建设”为核心的积极财政政策几乎把当时财政可用资金运用殆尽，从而中央财政根本没有力量构建一个完整而有效的政策性中小企业融资体系。正是在这种背景下，以无须大量资金投入的信用担保体系为突破口，带动中小企业商业性信贷的扩张自然也就成为中央政府首选政策。
但政策的现实性并不意味着政策的有效。客观地说，中国最初信用担保体系的制度设计本身存在很多缺陷，加上中国长期计划经济思维导致的“政府主导”与“行政干预”理念以及利率市场化的缺位，这一带有浓厚政策性色彩的融资促进政策在实施过程中，事实上对发放贷款的银行施加了一种“政策性负担”，进而导致银行不愿承担风险，而又全部转嫁到国家上。从实施效果来看，虽不能说完全失败，但300亿的现有担保资金、1.3倍资本金的担保运用规模以及0.01%左右的中小企业覆盖面都意味着这项政策并没有实现政策的初衷。
如果说信用担保体系建设还较为客观的话，那么，在中国四大国有商业银行仍高度垄断信贷市场的前提下，1998年以来中国人民银行不通过尝试发展中小民营金融机构，而试图借助中小企业信贷部与利率上浮来刺激银行发放中小企业信贷这一政策就有些显得更加脱离实际了——在我们看来，由于信息和交易成本上的问题，这种依托大银行解决中小企业融资的模式不仅从理论上就意味着极高的融资费用与成本，进而适用的中小企业极为有限，而且从实践来看，世界上也没有任何其他国家把其作为一种优先选择。此外，现有的利率上浮安排由于信息不对称导致的逆向选择与道德风险问题的存在，其资源配置优化效应理论上也较为有限（Stiglitz和Weiss，1981）。中国实践也证明了这一点（大量中小企业目前仍被排斥在正规银行体系之外）。
在我们看来，由于中国金融体系发展的落后，导致现行中小企业融资制度总体上显得较为分散，且从政策制定上看，表现出“单兵突进”特点，缺乏系统、全局观，有些“削足适履”的意味。其实，中小企业融资体系在各国的构建都是一个系统工程——这主要是因为对中小企业而言，不但其面临的不同融资渠道之间存在互补与替代的复杂关系，而且随着企业的成长周期及其融资能力的变化，其选择融资渠道也有较大差异，所以对于政府当局而言，就只有适应这一进程，构建一个渐进的中小企业融资体系，才有可能真正解决其面临的融资困境。就目前的中国而言，引入民间资本、发展中小金融机构可能是最为关键的一个步骤（林毅夫，2001，2002）。而这需要在政府的政策转变及其导向的基础上，通过法规和监管体系的完善与变革逐步实现。但从目前来看，中国的这一进程还处于起步时期，可谓任重而道远。
四、未来政策制定的基本原则与政策支持体系的完善
（一）基本原则
中国现实的经济金融环境（尤其是中央财政的预算约束），决定了政府无法直接向中小企业提供过多资金，引导、促进民间资金向中小企业的有效配置将是政策设计的主导思路。在中国政府或其他有关国际机构试图制定各种政策介入解决中国中小企业融资问题之前，我们认为其在政策制定与实施过程中应体现以下几个原则：
1、多样性原则。由于中国地域广阔，区域经济金融发展环境差异极大，所以各地中小企业不仅现有融资渠道存在很大的不同，其融资困境成因也不尽相同。因此，为了取得理想的支持效果，应采取多种方式，因地制宜，区别对待。
2、机构主导，特别是本地银行主导原则。虽然近十几年来中国资本市场有所发展，但中国金融体系最大特征仍是“银行主导”。这就决定了中国对中小企业的资金政策支持主要将通过中介机构实现。考虑到信息与交易成本等决定的“关系型融资”特点，中小企业融资困境的最终解决必须依赖本地金融机构的服务，所以政府在设计扶持方案时，必须坚持“优先发展本地机构”这一基本原则。
3、商业化原则。由于对于中小企业的发展而言，其融资是一种完全市场化的理性选择活动，所以政府在设计扶持方案时，必须坚持“商业化融资”这一基本原则，而不应把其政策化（即把扶持措施作为一种面向中小企业或相关机构的财政性政策支持）。
4、整体性原则。由于中小企业融资问题的解决是一项系统工程，所以政府在设计扶持方案时，必须坚持“着眼中国本地金融机构整体发展”这一基本原则，才有可能真正帮助中国最终解决这一问题。
（二）政策支撑体系的完善
当然，从制度角度着眼，中国中小企业融资体系的构建与完善并不仅仅在于出台一些旨在促进中小企业融资的政策，而需要以市场化为基本原则导向，对中国金融体系的许多传统领域进行深刻变革，构建一个有利的外部环境，即政策支撑体系：
——利率市场化。进一步的利率自由化是中小企业获得银行贷款的一个必要条件。从目前来看，虽然这一措施的实施对企业借款成本并没有太大影响——因为前已提及，通过保留补偿性余额等方式，其目前的实际利率已经高于中国人民银行规定的法定利率水平，但通过利率市场化，把隐性成本显性化，客观上有助于增加银行贷款的透明度，减少制度性风险，进而增强银行向各类中小企业发放贷款的积极性。
——金融监管体系的变革，尤其是金融机构准入体制的变革。在加入WTO之后开放的大背景下，中国面向外国金融机构准入的已经有较为明确的时间表，但金融机构的对内开放，即允许国内民营私人资本介入金融机构，尤其是本地中小金融机构的问题却一直没有得到有关当局较为明确的表示。鉴于本地中小金融机构在解决中小企业融资问题上的独特作用，这一点需有关当局在考虑其他因素，构建一个较严格的准入标准与审慎监管的基础上尽早出台相关的制度规定。此外，监管当局应通过各种措施，鼓励银行或一些非银行金融机构从事租赁、保付代理等业务。
——银行经营体制市场化。在大力推进国有商业银行股份制改革的背景下，中国银行监督管理委员会应该有序地逐步放松对银行业务的约束以及其现有的经营管理体制，允许银行通过手续费收取等中间业务获得新的利润增长点。这主要是因为中小企业信息不透明程度很高，银行在确定是否可以发放贷款之前必须进行非常细致，进而成本高昂的信息征集与处理活动。而对这部分支出，要求中小企业支付费用是非常合理的。
——资本市场的制度性、市场化变革。这一点一方面涉及现有中国主板市场的一些上市制度、信息披露制度等的变革，为中小企业公开上市创造条件，另一方面则主要表现为发展中国目前仍处于萌芽状态的私募股权市场（产业投资基金或创业基金）与中小企业板，通过立法明确基金的法人地位、基金经理的使用、托管人的资格和投资者的利益保护等等以及制定税收减免等各种优惠政策为私募股权市场在中国的发展创造一个较为有利的外部保障。
主要参考文献：
1、林毅夫 李永军，2001：《中小金融机构发展与中小企业融资》，《经济研究》第1期
2、林毅夫 李永军，2002：《再论二板市场在我国的发展前景》，《改革》第2期
3、纪敏，2003：《我国中小企业融资与金融体系完善》，中国人民大学博士学位论文
4、Berger, A.N., Udell, G.F., 1995：Relationship lending and lines of credit in small firm finance. Journal of Business 68, 351-382.
5、Berger, A.N., Udell, G.F.,1998：The economics of small business finance: The roles of private equity and debt markets in the financial growth cycle，Journal of Banking & Finance 22 613-673.
6、Francesca Pissarides,1999:Is lack of funds the main obstacle to growth?,Journal of Business Venturing 14,519-539
7、Meyer, L.H., 1998. The present and future role of banks in small business finance. Journal of Banking and Finance 22, 1109-1116.
[1] 经济学博士，中央财经大学金融学院讲师，中国人民大学金融与证券研究所研究员。
[2] 据世界银行1999年关于转型国家企业环境的一项调查显示，那些作为改革先行者的转型国家中企业内部融资的比例并不高，如（Estonia）为33%，波兰（Poland）为34%，（Lithuania）为37%。
[3] 据对浙江省金华、绍兴、台州、温州四个地区的中小企业资金需求情况问卷调查结果显示：有60%的企业需要从银行贷款，30%靠自筹，7.5%通过内部集资方式筹资，只有2.5%表示依靠股票筹资；但只有16.27%的中小企业认为容易从金融机构获得贷款，有60.47%的中小企业认为从金融机构获得贷款较难，有23.26%的中小企业认为从金融机构获得贷款十分困难，即83.73%的中小企业贷款服务需求没有得到满足（浙江省经贸委中小企业局，2002）。鉴于浙江是中国民间金融最发达的一个地区，中国其他地区中小企业的融资困难应该较这些浙江企业更为严重。
[4]其中： 1）信用担保主要指为面向中小企业的银行信贷提供信用支持，增强其融资可得性，这类担保是中国中小企业担保的主体，占了全部担保机构的近90％；2）互助担保的对象主要是社区担保机构的会员企业，具有自我出资、自我服务、独立法人、自担风险、不以盈利的特征，占全部担保机构的5％左右；3）商业担保则以市场化、商业化为基本运行机制，提供信用支持，在全部担保机构中占5％左右。
[5] 不仅目前在保中小企业仅占中小企业总数的0.1%左右，且其资金规模与业务量都极为有限，累计担保责任仅为可运用担保资金总额的2.5倍，在保责任余额仅为可运用资金总额的1.3倍左右，远低于国外担保机构的资金放大倍数（平均为10倍）。
[6] “结构性缺陷”指的是财政资本型政府担保处于绝对主导地位，而民间资本型的商业担保和中小企业互助担保所占的份额很低，进而导致地方政府过多的不合理干预，而且也违背了担保机构运行的基本市场准则；“经营性缺陷”主要体现在其现有制度设计与内部支持问题上，资金补偿机制、风险分散机制、担保品种和担保人才四个方面的缺乏。“功能性缺陷”有两层含义：宏观层面指的是在现有模式下，政府承担了过多本来可由市场管理和分散的风险，从而导致市场管理和分散风险的功能被弱化。而微观层面则指的是过多的政府担保将会诱发中小企业的机会主义行为，增加道德风险，容易使中小企业加强对政府的依赖。
[7]据人行济南分行对7个市47家金融机构的典型调查显示：2001年累计向中小企业签发银行承兑汇票304亿元，分别是前两年的1.7倍和0.6倍；累计贴现301亿元，分别是前两年的4.3倍和1.1倍。中小企业的票据业务已占全部票据业务的60%以上。
[8]据预测，2003年全年中国创业投资总额有望突破6亿美元，而2001年、2002年为5.18亿和4.18亿美元。
[9] 如20世纪90年代，根据国家统一政策，农村合作基金会等民间金融机构就被纳入农村信用社体系。
[10]中国证监会做出深圳证券交易所从2001年起暂停企业上市的决定就可以视做创业板市场推出的一个前兆。