工商管理日常规范监管方法的模式设想

    2008年12月23日,国家工商总局周伯华局长在全国工商行政管理工作会议上提出了推进"四个转变"的战略要求,其中包括监管方法由突击性、专项性整治向日常规范监管转变。在此,笔者结合多年来从事市场监管工作的实践,谈一下对转变监管方法、推进工商行政管理职能到位的看法。

    一、突击性、专项性整治监管方法的两重性

    突击性、专项性整治监管方法是当前工商行政管理部门从事市场监管工作的主要方法。多年来,这一监管方法无疑对稳定市场秩序发挥了积极的作用。首先,突击性、专项性整治监管方法具有主题突出、重点突出、时间集中、精力集中等特点,能够在较短的时间内解决市场上存在的突出问题。其次,突击性、专项性整治监管方法声势较大,能够在一定时期内形成浓厚的市场监管氛围,从而引起有关方面的特别关注。第三,突击性、专项性整治监管方法能够掀起市场监管工作高潮,可以在一定时期推动市场监管工作。当然,突击性、专项性整治监管方法的有利作用还不仅仅如此,在此不一一列举。

    但是,全面分析突击性、专项性整治监管方法的作用,不难发现这一监管方法具有显著的两重性,尤其是当监管部门过于依赖这一监管方法时,突击性、专项性整治监管方法便会对市场监管工作产生一定的负面影响。

    一是造成市场监管活动缺乏连续性和稳定性。由于监管对象的反监管意识具有持续性,因此市场监管活动必须具有连续性和稳定性。因为突击性、专项性整治监管方法掀起的市场监管高潮不可能持久保持,而监管高潮过后必然会出现"降潮"和相对的"低潮"状态,监管者通常会因此出现"松一口气"的思想,形成市场监管工作心理和行为上的过渡性松弛、甚至断档。监管对象则可能对监管部门的市场监管活动产生"忽紧忽松"的印象,因此出现"避风儿头"等投机心理,违法行为会变得更加隐蔽,违法手段会变得更加高超,甚至伺机变本加厉地从事违法活动。近年来笔者所在地区开展的红盾护农春、秋两季集中执法行动就已经造成了上述现象,发现确有一些农资生产者和经营者摸到了工商部门监管农资市场的规律,错开每年3、4月和8、9月农资市场监管高峰,生产销售不合格农资商品。

    二是缺乏市场监管工作应有的主动性。突击性、专项性整治监管方法的实施前提是出现了市场秩序的突出紊乱,因此这种监管活动本身就具有被动性和滞后性。

    三是缺少行政管理活动应有的建设性。突击性、专项性整治监管方法的主旨是"整治"和"打击",监管手段自然相对硬化,而规范指导工作必然相对弱化,这与服务经济发展的宗旨不相吻合。

    四是可能出现市场监管工作顾此失彼的现象。因为总体上监管工作力量是有限的,而实施突击性、专项性整治必然要在人力、物力和精力适度倾斜,这就不可避免地会影响其它监管工作。

    五是违背合理行政原则。突击性、专项性整治监管方法要在短时间内解决市场上的突出问题,往往都要强调"依法从重从快"查处违法行为,这与依法行政的合理行政原则相背离。

    综观突击性、专项性整治监管方法对市场监管工作的影响,可谓弊多利少。因此,必须改变过于依赖突击性、专项性整治监管方法的习惯,充分发挥日常规范监管方法的作用,努力实现市场常态有效监管。

    二、日常规范监管方法的积极意义

    这里的"日常规范监管"方法与习惯上讲的"日常监管"意义有所不同,它同时具有日常性监管和规范性监管两层涵义。

    日常性监管主要体现在监管活动的时间和空间属性上,监管时间应该包括事前、事中和事后(注:这里的"事前、事中和事后"均取抽象意义),监管空间则应该实现在全方位和多维度覆盖。日常性监管的总体要求是不能出现监管时间和空间上的盲区。

    规范性监管当取"通过监管使合乎规范"之义,应该包括事前的防范、事中的矫正及事后的效果巩固和延伸。规范性监管应该坚持"以防为主、重在纠正、旨在发展"的原则,通过全程化指导和规范有效避免或遏制市场违法行为的发生、发展或蔓延,最大程度地减轻市场违法行为造成的危害,同时扶持监管对象健康发展。

    由此看来,日常规范监管方法主要具有以下四个方面的积极意义:一是保证了市场监管活动的连续性。由日常规范监管方法的涵义可以看出,日常规范监管方法能够实现不间断、立体化全方位覆盖,这就有效地保证了监管活动在时间和空间上的连续性。二是保证了市场监管活动的主动性。规范包括防范,而防范必然立足事先。因此,日常规范监管方法体现了"防范胜于救灾"的监管思想,赢得了市场监管的主动权。三是保证了市场监管活动的服务性。日常规范监管方法以规范作为市场监管的主要手段,本质要求是教育指导和制止纠正,能使监管对象少走弯路,体现了服务经济发展宗旨,促进了监管和服务的统一。四是体现了人文精神。日常规范监管方法具有规劝和教化功能,能够缓解矛盾、减少对抗,属于人性化监督管理,利于构建和谐的监管关系,是人文精神的具体体现。总之,日常规范监管方法能够实现市场秩序的有效构建和常态维护,是当前形势下履行工商行政管理职能的最佳途径。

三、日常规范监管方法的模式设想

    依据日常规范监管方法的本质要求,推行日常规范监管的基本思路应该是:通过对监管对象实施经常性的接触和影响,事前指导监管对象自觉构建和维护良好的市场秩序,事中及时发现和纠正监管对象的不规范做法或违法行为,事后根除监管对象的违法活动,并通过由此及彼、推及整体市场的有针对性监管,巩固和扩大市场监管工作成果。按照这一思路,推行日常规范监管首先应当实现与监管对象的长期有效接触,在此基础上切实做好事前、事中和事后等三个环节的管理工作,进而实现对监管对象的常态有效监管。由此看来,实现与监管对象的长期有效接触应该是推行日常规范监管的前提;而当前部分地区实行的网格式监管方式恰恰不失为实现这一前提目的的有效途径。

    网格式监管方式是指在县(区)级行政区划市场监管工作中,对应县(区)工商局(分局)、工商所(有的省份改称"分局")和一线监管人员等三级监管主体,将整个行政区域分别划分成与各级监管主体数量相等的若干个网格状地段(简称网格),明确每个监管主体的监管网格和监管职责,各监管主体依职责对本责任网格内的市场实施监管的工作方式。网格式监管方式的主要特点是每个三级网格只配备一名监管人员,相邻网格监管人员联合组成市场巡查组;同时,分别规定各级监管主体的职责,其中第三级监管主体的职责直接分解到一线监管人员个人。网格式监管方式具有岗位责任制的属性,能使各级监管主体、尤其是每一个一线监管人员进一步增强岗位责任意识,促使其充分发挥自身主观能动作用,自觉做好责任网格内的市场监管工作。正是网格式监管方式具有了这些特点,才使得监管者与监管对象之间能够建立起一种深入持久而且相对稳定的监管关系,从而得以实现与监管对象的长期有效接触。以网格式监管方式为依托,日常规范监管工作可以按照下述事前、事中和事后三个环节进行:

    1、加强行政指导,引导监管对象诚信守法经营。监管对象是市场秩序的构建主体,也是影响市场秩序的内部因素。工商部门加强行政指导可以把握影响市场秩序的决定性因素,削弱监管对象反监管的意识,促使监管对象诚信守法经营。因此,事前加强行政指导无疑等于抓到了市场监管工作的根本。河北省工商局在《关于在全省工商行政管理系统全面推行行政指导工作的意见》(以下简称《意见》)中指出:"工商行政管理行政指导,是指工商行政管理机关在法定的职权范围内或者依据法律、法规、规章和政策,通过指导、劝告、提醒、建议等非强制性方式,引导公民、法人和其他组织作出或者不作出某种行为,以实现特定行政目的的活动。"《意见》指出,行政指导可以采取宣传引导、行政提示、行政建议、行政预警、行政告诫和行政约见等多种方式进行,指导内容包括法制教育、事务提醒、申办(执照)指导、法制教育、建章立制指导、信用建设指导、苗头问题警示及轻微违法告诫等。这些措施能使绝大多数监管对象明确经营规范,看清利害得失,放眼长远发展,从而增强诚信守法经营的意识和能力,自觉维护市场秩序。应以上述措施为基础,在实践中不断改进工作方式,全力做好行政指导工作。

    2、综合运用工商行政管理手段,及时发现、有效遏制市场违法行为。目前工商行政管理机关的行政管理活动可以分为依法准入、依法监督管理和依法查处三个方面,其中依法准入和依法监督管理都属于本文所讲的日常规范监管的内容。依法准入就是按照工商行政管理和相关法律法规的规定,赋予监管对象经营主体地位和权利,或确定、证明监管对象的条件或法律事实存在状况。具体行政行为主要有行政许可和行政确认等。目前县级工商行政管理机关实施的行政许可和行政确认主要包括企业核准登记、个体工商户核准登记、企业名称预先核准、商品展销会登记、户外广告登记、企业动产抵押物登记和民用品维修单位备案登记。依法准入过程中,应该严格执行工商行政管理和相关法律法规的规定,把好监管对象市场准入关,保证监管对象健康诞生。依法监督管理就是按照工商行政管理和相关法律法规的规定,察看、督促、控制和规范监管对象、上市商品和市场行为,促成和维护市场秩序。具体行政行为主要有行政监督、行政备案核准和行政命令等,主要手段包括市场巡查、质量监测、年检验照、受理备案和责令改正等。依法监督管理过程中,应该通过与监管对象的广泛和深入接触,并通过畅通投诉举报等监管信息渠道,准确掌握监管对象的存在、发展和变化情况,进而有效运用工商行政管理手段实施规范性监管,力争在事中把监管对象的不规范做法或违法行为控制和纠正在初始状态。

    在实施日常规范监管的同时,还应坚持监管和执法相统一的原则,依法查处严重扰乱市场秩序的违法行为,维护法律的尊严,震慑不法分子,达到以查处促规范的目的。

    3、加强事后监管,巩固和扩大监管工作成果。在依法准入和依法监督管理过程中分散发现和纠正的违法行为可能具有一定的反复性和代表性,应该针对具体违法行为实施跟踪遏制,同时充分利用现有的违法行为线索,由此及彼地向整体市场推及,保证市场监管过程完整和市场监管空间到位。

    一是推行市场监管预警制度。市场监管预警制度是指工商行政管理机关针对局部地区出现的典型性违法活动倾向或事实,向其所属工商行政管理机构发出市场监管警示,以在本地区整体或一定范围市场上开展有针对性地监管活动的工作制度。市场监管预警制度具有前瞻性、针对性、指令性和紧迫性等特点,能够对市场监管工作起到预见、提醒、指引、约束和信息共享等作用。对于依法准入和依法监督管理过程中发现的典型性违法现象,应在工商系统内部及时发布市场监管预警,指导全部或一定范围内的工商行政管理机构有针对性地开展市场监管工作,力争在最短的时间内制止和消除本地区或指定范围内存在的相关违法行为。

    二是落实重要商品进销货台账和数据库制度。全面、准确地掌握重要商品信息资料,实现重要商品质量的可追溯管理。

    三是建立监管对象违法行为回访和备案制度。跟踪消除监管对象的违法行为后果,掌握重点监管对象的活动规律,增强市场监管工作的完整性和预见性。

    四是适时发布消费警示。通过新闻媒体和"一会两站"等及时发布典型性违法行为和问题商品信息,在提醒广大消费者防范违法行为或问题商品危害的同时,获取市场监管信息,扩大市场监管活动的覆盖面。(河北省玉田县工商局 张德安) (本文来源：新华网 )