“二胎政策”探索信号渐明

第一步肯定不会是“全面放开”，会选择以“单独二胎”（夫妻一方是独生子女经申请批准即可生育二胎）起步，并在3~4个省份先行试点

作者：《瞭望东方周刊》记者李静

“二胎政策将放开”的消息，是在全国两会期间意外传出的。3月7日，全国政协委员、人口资源环境委员会副主任王玉庆说，二胎政策到“十二五”末期可能会放开，而放开二胎政策不会导致人口暴涨。

王玉庆还表示，现在农村和少数民族地区执行的是“一孩半”政策（如果第一个是女孩儿，政策允许生第二胎），这一政策可以在城市逐步放开。

对于王玉庆提出的这条“城市复制农村”的政策路径，中国人民大学社会与人口学院院长翟振武表示，不太可能实现。因为“一孩半”政策本身已经存在明显弊病。

“第一胎生女孩就可以生第二胎，如果是男孩就不行，客观上有重男轻女的倾向。过去农村用这个政策，主要是因为社会保障不好，等于是政策上的一种让步；而现在城市的社会保障水平与当年农村完全不同。”翟振武说。

更重要的是，当时的农村缺乏B超设备，没有造成严重的出生性别比失衡，而现在设备便利，如果“一孩半”政策引进城市，将会加重出生性别比的失衡。

接近国家计生委的人士表示，目前“二胎政策放开”的路径已有大体方向，第一步肯定不会是“全面放开”，会选择从“单独二胎”（夫妻一方是独生子女经申请批准即可生育二胎）起步，并在3~4个省份先行试点，而试点的相关条例则要经试点省份的省级人大审议通过。

这次试点主要选择生育水平较低的地区，涉及部分人群。据分析，“双独二胎”已经释放了一部分人群，“单独”再释放一部分人群，将来平缓过渡，梯次进入，逐步扩大，震荡较小。

短暂的“开小口”

目前国家计生部门还没有正式确认有关“二胎政策调整”的消息，但舆论仍然捕捉到了重要信号。这一信号，也被认为是二胎政策此前多年在部分地区探索的结果。

“整个计划生育调整，特别是二胎政策调整，就是由一个个非常小的步骤叠加起来的。”中国计划生育协会副秘书长顾宝昌教授这样表示。

上世纪80年代起从事计生工作的湖北长阳计生局原副局长田文金，对生育政策的变迁有着印刻式的记忆。

“1984年以前，对所有人通通执行‘一胎化’，特别是1982年、1983年，农村每天都有广播大会宣传政策，层层制定规定，发文件，层层发动，开党员大会。”

这段日子正是“一胎化”政策推行最核心的几年。其启动标志是1980年9月25日发表一封“公开信”（《中共中央关于控制我国人口增长问题致全体共产党员、共青团员的公开信》）：“为了争取在本世纪末把我国人口控制在12亿以内，国务院已经向全国人民发出号召，提倡一对夫妇只生育一个孩子。”

公开信的发表，让大部分地方政府开始倾向更严格的控制。8个多月后，湖北省政府将“提倡生育一个，最多两个”的政策修改为“推行终身只生育一个孩子”。1981年10月长阳开始具体推行省里的政策，“当时就是狠抓结扎。”田文金说。

然而，一胎化的生育政策在各地很快遇阻。“特别在农村地区，发生诸多强迫命令的恶性事件。”

1984年4月13日，中央出台了“七号文件”，要求把计划生育工作建立在“群众满意、干部好做工作”的基础上。文件提出：在提倡一对夫妻只生一个孩子的前提下，可以有控制地对二孩生育口子开大一点。

各地就此纷纷“开小口”。当年7月湖北省提出“开小口、堵大口、杀歪口”的政策，9月长阳对“开小口”做出具体规定，1985年长阳土家族自治县成立后，更是将二孩的生育政策放宽到了县内全部城乡居民。

顾宝昌教授对这段历史的研究和记忆是：“‘开小口’启动很急，下面的状态一直紧绷，上面突然一放开，下面不明白发生了什么情况，干脆就不管了。因为下面的工作一直在得罪人，很难。”

如此，从1985年开始，一些地区的计划生育工作几乎停摆。“一开始，计生助理员送一种写着‘可以生二孩’的纸条，催着赶快生，后来有没有纸条都可以生。”田文金回忆。截至1986年底，长阳全县出生人数由1984年的6597人上升到11429人。

“从1985年到1987年，全国的生育率呼拉一下就上去了。”顾宝昌说。

这样的局面让各方面紧张起来。1987年中央开始收紧政策，当时的“二孩政策”被指为造成混乱局面的“根源”。

1987年10月，长阳发布《关于非农业人口计划生育的有关规定》，决定收回“非农业人口的二孩政策”。但是短暂敞开之后，突然“收紧”可没那么容易。“下面是慢慢收，收而不紧，一直到1988年底才算收紧了。”

在中央收紧政策的过程中，因为各地实际情况不一，出现了一种妥协局面。“上面退了一步，比如大多数农村执行的是‘一孩半’，不是严格的一孩政策；下面也退一步，不再坚持两孩政策。”顾宝昌说。

“两孩”试点

上世纪80年代末，就在全国对“二孩”政策收紧之时，一些很少为人关注的地区继续着“放开生育二胎”。

它们中的代表有甘肃酒泉、河北承德、山西翼城、湖北恩施等，这些地区都曾在80年代中期被国家计生委确立为“二孩”政策试点地区。

1985年，在国家计生委专家咨询组成员梁中堂向国家计生委申请后，山西翼城成为特批的第一个试点。紧随其后，又有20多处地方效仿翼城。而这些试点地区的确立，在当时带有很强的自发性。“基本是下面提出要求，上面点头同意。”顾宝昌说。

然而，随着1987年中央政策收紧，绝大部分地区的“二孩”试点均被取消，而坚持下来的几个试点，则在国家计生委“不支持也不反对”的态度中得以保存。

“当年邓小平提出到20世纪末达到‘小康’，有两个数字，一个是人均800美元，一个是12亿人口。但是到1990年左右，中国人口已经达到12亿。”顾宝昌说，80年代末，我国人口形势确实面临很多问题。

时任国家计生委主任彭佩云提出，这种形势下只能实事求是做工作。最后设计出一个方案，认为可以将20世纪末的人口控制在13亿内。1990年，中央政治局通过了这个方案，并指出人口政策要保持稳定。

在国家保持政策稳定的同时，几个“二孩”试点地区也在坚持。其中甘肃酒泉的试点经历颇为曲折。1986它刚被国家计生委确立为试点，第二年恰逢取消试点；1988酒泉再次争取到“试点”身份，结果1990年《甘肃省计划生育条例》颁布，全省农村推行“一孩半”政策，酒泉则要求继续执行“二孩”政策，最终1995年省里再次明确其“试点”身份。

“酒泉想尽办法坚持下来。而承德、恩施等地方就一直打少数民族牌。”

20多年过去，二孩试点情况如何鲜有公开报道。2005年中国人民大学人口与发展研究中心组织了一次专门针对“二孩”试点地区的调研。

调研的四个地区是维持了20多年“二孩”政策的酒泉、承德、翼城、恩施，覆盖人口约840万。这些地区均位于我国中西部，属于经济不发达地区，其中一部分属于贫困地区。调研结果显示，多年来，这些地区人口保持低增长，出生率或生育率都低于或接近与它们条件相似但执行“一孩半”政策的地区。

酒泉的情况是，20年来，出生率和自然增长率均低于全国、全省水平。2000年妇女总和生育率为1.4，低于全省的1.7，同时酒泉的人口年龄结构变化比较平缓，2005年60岁以上老年人口比例为5.17%，基本实现了试点的预期效果---控制人口，保持合理的人口结构。

调研报告据此给出如下分析：即使普遍可以生育二孩，人们也并非一定要生二孩。主要原因是考虑孩子教育、经济负担和政府号召。生育政策的约束作用已不是主导人们生育行为的首要因素。

一位前国家计划生育委员会官员曾对媒体这样评价：“所有实行试点的地方，都可说是成功的。”而顾宝昌表示，20年来，很多人去考察过这些试点，包括中国人口学会和国家计生委，而最后的总结都是一句话：效果很好，但不宜推广。“政策试点这么多年来，只能让它独自存活。”

“多米诺骨牌”式微调渐进

2001年，一直在“二孩”试点中的酒泉再次跻身“试点”，这一次是“全国人口与计划生育综合改革试点”。

酒泉就此取消了一直被省里要求维持的“生育间隔期”。所谓“生育间隔期”主要针对实行“一孩半”政策的广大农村地区和实行“二孩”政策地区。

“在规定‘生育间隔期’的情况下，即便生第二胎在政策范围内，但与第一胎间隔不够4年，就算计划外生育。”顾宝昌说，目前，在全国的很多地区，因为“生育间隔期不足”而造成计划外生育的比例达到了总数的30%以上，海南省的比例则达到了50%以上。

一位基层计生干部告诉本刊记者，为了让人们遵守“间隔期”，花费了大量精力，其中违反间隔受到处罚的占计生处罚的一半。

2002年，海南省计生委开始考虑将“生育间隔期”从4年调整为3年，随后，这个建议写入了《海南省人口与计划生育条例》修改草案。提交人大讨论后，令海南省计生委意外的是，意见相当一致：全面取消“生育间隔期”。

海南省率先行动后，迅速引发各地效仿。从2003年到2009年，吉林、甘肃、浙江、上海、广东等十多个省市相继取消了“生育间隔期”。

其中，广东省对这次政策调整所做的背景说明说，依靠生育间隔期错开生育高峰的历史任务已经完成。

2008年湖北省开始行动。这一次，湖北省计生委收到了一份来自国家计生委的报告，湖北省计生委负责政策法规的一位官员说，其中就有关于取消“生育间隔期”的资料。

顾宝昌认为，现在这种局面还是各省各自为政，“中央不可能下一个命令说必须取消生育间隔，都是自行选择。”

那份报告则是国家计生委委托中国人民大学人口与发展研究中心进行的题为“取消生育间隔期对未来中国人口总量的影响”的研究性预测。结论是，取消生育间隔期后，两年后，达到人口峰值时，全国人口总量将比现在的4年间隔期增加640万人。这个数量不会对人口计划造成冲击。

事实上，海南取消生育间隔期后，有关专家就对其政策效果进行了评估。权威的预测报告，加上其他地区的经验，各地在效法时自然觉得风险不大。“下面推得开，上面也认可，何乐而不为？”顾宝昌总结。

同样的“多米诺骨牌效应”也发生在各地对“双独家庭生育二胎”问题的强调上。

2002年新版的《湖北省人口与计划生育条例》中，特别增加了“夫妻双方均为独生子女的可申请生育二胎”的条款。此时距离1980年正式实施计划生育政策已有22年，不少独生子女已进入婚育阶段。湖北省根据1979年至2001年历年独生子女领证的情况计算，平均每年出生独生子女约4万人。

这一年，城镇夫妻均为独生子女可生第二胎这一政策，已经在全国27个省市执行。

“1980年公开信就曾指出‘一胎化’是一代人的政策，现在到了兑现的时候。”顾宝昌说。

2006年9月，北京市人口计生委党组副书记、副主任李芸莉在与网友交流时表示，夫妻双方都是独生子女的可生育二胎，希望符合这个条件的都可以把二胎生下来，此举将有利于未来解决北京劳动力和老龄化问题。不久，广州计生部门也表示了类似的态度。

“这是一个信号，也是一种可喜的变化。”北京大学教授穆光宗说，这种变化隐藏了对目前城市人口结构的考虑。“独生子女家庭的结构是421，即‘四个老人，一对夫妻，一个孩子’，这种家庭结构非常脆弱，养老问题严峻。”

同时，独生子女家庭存在诸多风险，特别是汶川大地震后，被更多人关注。“人口问题是个慢效应，等意识到出问题再来解决就为时已晚了。”穆光宗说。