让子弹飞小说txt:矿产资源开发及矿业权法律问题研究1

中国律师网  2007-08-02 14:31:47.0  金山　李大明 
    　矿产资源是人类社会赖以生存和发展的不可缺少的物质基础，矿产资源的有效合理开发和科学管理保护是国家可持续发展的重要保障，伴随市场经济的发展，矿产资源投资业已成为国民经济建设中的支柱产业之一，尤其是国家中西部重要的资源大省，国家对地质勘查的投入不断加大，民营资本矿业开发也出现了投资热潮。

　　经济高速发展的同时，高能耗带来的环境恶化、资源浪费、矿难事故频发等一系列社会问题也急待解决。加强矿业投资开发的管理，维护矿业开发秩序日显重要，而完善矿产资源的法律法规和行政管理，更是促进我国矿产资源开发良序发展的重要保证。矿业权法律制度是矿产资源法律制度中一项十分重要的制度，是现行矿产资源法律制度的核心内容之一，因此，矿业权制度的完善和实施，对整个矿产资源的健康发展有深刻的意义。本文拟从矿业权的基本法律制度、矿业权在投资矿产资源过程中的运用、矿业权投资常见法律问题和注意事项、现行矿业权制度存在的问题以及如何完善等几方面来阐述我国的矿业权及矿产资源投资相关法律制度。

　　一、矿业权的基本法律制度

　　探矿权、采矿权统称为矿业权，是指公民、法人或其他组织依法在已登记的特定区域内勘探、开采一定的矿产资源，取得矿产品，排除他人干涉的权利。依法取得矿业权的自然人、法人或其他经济组织称为矿业权人。探矿权是指在依法取得的勘查许可证规定的范围内，勘查矿产资源的权利，取得勘查许可证的单位或者个人成为探矿权人。采矿权是指在依法取得的采矿许可证规定的范围内，开采矿产资源和获得所开采的矿产品的权利，取得采矿许可证的单位或个人成为采矿权人。

　　矿业权始于罗马法。我国矿业权法律制度则最早见于清朝末期，在《路矿章程》中提出了矿业权的概念，界定了地权和矿权，路矿章程相关内容的制定可以说是我国矿业法规的开始的雏形。中华人民共和国成立后，在《中华人民共和国民法通则》（以下简称《民法通则》）和《中华人民共和国矿产资源法》（以下简称《矿产资源法》）生效实施以后，我国初步建立了矿业权制度。但是，由于长期实行的计划经济，矿业权相关法律法规的建设很单薄，也与社会的进步发展不相适应。如《民法通则》中仅规定了采矿权。作为矿产资源管理的基本法律《矿产资源法》于1986年3月19日经第六届全国人民代表大会常务委员会第十五次会议通过，其后根据1996年8月29日第八届全国人民代表大会常务委员会第二十一次会议《关于修改<中华人民共和国矿产资源法>的决定》予以修正，构建了现行体制下矿业权制度的基本法律框架。另外，在1998年2月12日，国务院发布了《矿产资源勘查区块登记管理办法》、《矿产资源开采登记管理办法》和《探矿权采矿权转让管理办法》三个法规。1999年，国土资源部、财政部出台《探矿权采矿权使用费和价款管理办法》， 2000年，国土资源部、财政部又相继颁布了《探矿权采矿权价款转增国家资本管理办法》、《矿业权出让转让管理暂行规定》等规章，这一系列法律法规的制定和颁布实施，极大的丰富了矿产资源法律体系，为矿业投资开发奠定了法律基础，为矿业权人的合法利益提供有效保障。

　　二、矿业权基本法律特征

　　（一）矿产资源所有权与矿业权
　　
　　矿产资源是指由地质作用形成的，具有利用价值的，呈固态、液态、气态的自然资源。可供开采利用的矿产资源的矿种和分类是按照《矿产资源分类细目》特定的。根据《矿产资源法》的规定，矿产资源属于国家所有，地表或者地下的矿产资源的矿产资源国家所有权不因其所依附的土地所有权或者使用权的不同而改变。矿产资源所有者的代表是国务院，即国务院代表国家行使占有、使用、收益和处分的权利。其有权主体具有统一性和唯一性，矿产资源所有权具有绝对性和排他性。

　　矿业权是对矿产资源不动产进行使用和收益的一种权利，这种用益物权的权利来源于矿产资源国家所有权，已颁布实施的《中华人民共和国物权法》第一百一十八条已经明确规定，国家所有或者国家所有由集体使用以及法律法规规定属于集体所有的自然资源，单位、个人依法可以占有、使用和收益。

　　（二）矿业权的特许经营权

　　矿业权是一种特许经营权，一是表现在矿业权的原始出让，由县级以上人民政府地质矿产主管部门根据行政法规赋予的权限，采取批准申请、招标、拍卖等方式进行。二是表现在矿业权的转让（出租、抵押）等申请须经过主管机关的批准，且转让合同在转让申请批准后生效。三是在工商行政管理机关核准申请人经营范围时，申请人须取得相应的矿业权后方可获准矿业开发的经营范围。

　　（三）矿业权的主体、客体和内容
　
　　1、矿业权的主体
　　
　　关于矿业权的主体，不同国家有不同的规定。我国原则上矿业权的主体为中国的法人、合伙、个体采矿者，但我国《矿产资源法实施细则》第七条规定“ 国家允许外国的公司、企业和其他经济组织以及个人依照中华人民共和国有关法律、行政法规的规定，在中华人民共和国领域及管辖的其他海域投资勘查、开采矿产资源”。另外成为矿业权的主体还要具备民事行为能力和相应的资质条件。《中华人民共和国矿产资源法》第十五条规定“ 设立矿山企业，必须符合国家规定的资质条件，并依照法律和国家有关规定，由审批机关对其矿区范围、矿山设计或者开采方案、生产技术条件、安全措施和环境保护措施等进行审查；审查合格的，方予批准”。我国《矿产资源法实施细则》针对不同的矿业权主体还设定了不同资质条件和要求、例如，第十一条明确了开办国有矿山企业，除应当具备有关法律、法规规定的条件外，并应当具备的各种条件；第十三条明确了申请开办集体所有制矿山企业或者私营矿山企业应当具备的条件；第十四条明确了申请个体采矿应当具备的条件。
　
　　2、矿业权的客体

　　在我国，矿产资源是特定范围内的标的物。《矿产资源分类细目》把矿产资源分为四大类，即能源矿产、金属矿产、非金属矿产和水气矿产。矿业权包括探矿权和采矿权，所以要分析矿业权的客体就要分别分析探矿权和采矿权的客体。

　　探矿权，是指在依法取得的勘查许可证规定的范围内，勘查矿产资源的权利。一直以来，关于探矿权客体，在理论上存在较多观点。笔者认为，从探矿权工作方法和目的出发，概括的表达探矿权的客体是指采用一定的勘探手段在指定勘探区范围内所勘察的地表及地下构成物。而采矿权的客体很显然即是矿产资源。统一探矿权的客体和采矿权的客体既是矿业权的客体。所以矿业权的客体包括勘探区范围内的地表和地下构成物及矿产资源。
　　
　　3、矿业权的内容
　　
　　矿业权的内容就是矿业权法律关系指向的对象。相应的矿业权内容就表现为探矿权人和采矿权人的权利和义务。对此，我国《矿产资源法实施细则》有明确的规定，对探矿权人的权利主要是勘查权，架设相关管线和设施权，临时用地权，优先采矿权等。具体在第十六条明确规定了探矿权人享有的七项权利，同时第十七条也规定了探矿权人所要承担的八项义务；《矿产资源法实施细则》第三十条还规定了采矿权人享有的权利主要是开采权，自销矿产品权，土地使用权等五方面的权利，以及第三十一条规定了采矿权人其义务主要是遵守法定期限，综合利用资源，保护环境，交纳资源税费等

　　三、矿业权在投资矿业开发中的运用方式及注意事项

　　从事矿业开发，矿业权的合法、合规利用是前提和基础。而矿业权本身的法律特征及围绕矿业权的各类法律规定，又是在投资矿产资源领域过程中必须遵循的法则，掌握了解其特点是投资者合法利益得到保护的根本保证。在实务操作中，矿产资源投资活动与矿业权出让、转让、折价入股等的流转密不可分，矿业权法律关系主导了矿产资源投资过程。按照规定，矿业权在实际运用中的形式主要有：

　　（一）矿业权出让

　　矿业权出让是指登记管理机关以批准申请、招标、拍卖等方式向矿业权申请人授予矿业权的行为。投资者作为矿业权的申请人，均可按照上述方式依法取得矿业权。

　　在矿业投资中有一种特殊情形，即作为拟投资设立一家矿业公司，而未取得矿业权的情形下，工商行政管理机关不予核准经营范围和注册时，或因时效等原因须及时参与某矿业权出让操作的问题上，按照《矿业权出让转让管理暂行规定》，矿业权申请人应是出资人或由其出资设立的法人。因此，实践中投资人在参与矿业权出让时，可凭工商行政管理机关的《企业名称预先核准通知书》，投资人以该通知书所核准矿业公司的名义，参加相关的矿业权出让程序依法获得矿业权，并完成注册设立矿业公司。

　　（二）矿业权的转让

　　矿业权转让是指矿业权人将矿业权转移的行为，包括出售、作价出资、合作、重组改制等。按照《矿业权出让转让管理暂行规定》，矿业权出售是指矿业权人依法将矿业权出卖给他人进行勘查、开采矿产资源的行为；矿业权作价出资是指矿业权人依法将矿业权作价后，作为资本投入企业，并按出资数额行使相应权力，履行相应义务的行为。合作勘查或合作开采经营是指矿业权人引进他人资金、技术、管理等，通过签订合作合同约定权利义务，共同勘查开采矿产资源的行为。

　　矿业权的转让是最为活跃和常见的矿业权流转形式。但在投资矿产资源过程中，尤其是受让矿业权时应注意一些特别事项和规定，常见的有：

　　1、矿业权转让的受限条件

　　按照国务院《探矿权采矿权转让管理办法》、《矿业权出让转让管理暂行规定》，矿业权的转让受一定条件和要求的限制。例如，《探矿权采矿权转让管理办法》第三条规定，探矿权转让需要完成最低投入、探矿权属无争议、按规定缴纳了探矿权使用费和探矿权价款以及满足发证时间两年以上等条件。《探矿权采矿权转让管理办法》第五条还规定转让采矿权应当符合矿山企业投入采矿生产满1年、采矿权属无争议、按规定交纳采矿权使用费、采矿权价款、矿产资源补偿费和资源税等条件。而矿业权的受让人条件也在《矿产资源勘查区块登记管理办法》和《矿产资源开采登记管理办法》做了相应规定。

　　2、矿业权转让的程序

　　矿业权的转让是民事法律行为范畴，矿业权转让法律行为后果是矿业权人的主体变更。

　　矿业权转让虽属民事范畴，但其转让程序有特别规定和要求，需要投资者注意以下几方面事项：

　　（1）矿业权转让的申请

　　国务院地质主管部门和省、自治区、直辖市人民政府地质矿产主管部门负责矿业权的转让审批。矿业权人在转让矿业权时须按照要求向审批机关提交符合要求的资料文件。

　　（2）矿业权人转让国家出资勘查而形成的矿产地的矿业权的，应当由矿业权人委托评估机构进行矿业权评估。该评估机构须取得矿业权评估资质的专业机构。同时，应当根据该矿业权形成时出资的财政机关的级别，例如中央财政、地方财政或是国家与企业、个人等共同出资不同情形，分别将矿业权评估结果上报相应的地质机关主管部门确认。

　　（3）国有矿山企业在申请采矿权转让前，应当征得上级矿山企业主管部门的同意。

　　3、矿业权转让合同的生效

　　对于矿业权转让合同的生效条件有特殊规定，按照《探矿权采矿权转让管理办法》、《矿业权出让转让管理暂行规定》，矿业权批准转让的，转让合同自批准之日起生效。因而，按照矿业权管理法规规定，矿业权的出售转让合同、合资转让合同或合作转让合同均自批准之日起生效。

　　（三）矿业权出租

　　矿业权出租是指矿业权人将所属矿业权租赁给承租人并向承租人收取租金的行为。矿业权出租的条件也应当符合国务院规定的矿业权转让的条件。

　　同时，矿业权出租有别于一般性的租赁业务，有些特别规定，如：已出租的采矿权不得出售、合资、合作、上市和抵押；矿业权承租人不得再行转租矿业权等。

　　对于以承租方式取得矿业权投资者，要注意的是在承租期间改变开采方式和主矿种的，必须由出租人报经登记机关批准并办理变更登记手续。而作为出租人，在矿业权租赁期内继续承担原法定矿业权人的义务和责任。因此，在租赁矿业权法律关系中，矿业权人并未发生实质性的变更，仅仅是矿业权所对应矿产资源和相关权力的占用、部分使用以及收益按照租赁关系发生变化。租赁取得的矿业权权能因而也受到较多方面的限制。

　　（四）矿业权中的的优先权

　　在矿业权法律法规中，也规定了部分优先权的情形，例如《矿产资源法实施细则》第十六条规定，探矿权人具有的优先权表现在一是优先取得勘查作业区内新发现矿种的探矿权；二是优先取得勘查作业区内矿产资源的采矿权。

　　因此，在实践中申请探矿权的数量远远大于采矿权的申请量，其中的重要原因既是看重探矿权向采矿权转化中的优先权。

　　四、矿产资源投资开发的常见形式及问题分析

　　（一）投资矿业企业的主要表现形式

　　现在投资矿业开发的投资主体除原有大型的国有企业外，诸多的上市公司、民营企业、个体也在积极参与，纷争资源。由于矿业权制度中，矿业权流转其限制条件较多，为实现各自的投资目的，投资人往往针对不同矿山企业的现状采取不同的手段和投资形式，除直接出让、转让取得矿业权之外，目前较为常见到几种方式有：

　　1、整体收购

　　既投资人采取整体购买原矿业权人所属矿山企业净资产，并以所购资产设立分公司或全资企业，通过受让采矿权的方式完成投资过程。

　　2、合资、改制方式设立新矿山企业

　　既投资人投入货币，原矿业权人以矿山资产作为出资，双方组建新的矿业经济实体（一般为有限责任公司形式）。

　　此种方式存在不同的情形

　　（1）投资人货币出资，原矿业权人以矿山全部净资产出资，双方组建有限责任公司性质的矿山企业。一般情况下，投资人此时都会采取绝对控股的方式，从产权、管理、人员等方面实现对该企业的控制，从而达到收购和实现经济效益的目的。

　　（2）投资人先采取购买净资产，再以所购的资产出资，与原矿权人所剩余的净资产合资组建新的矿业公司。通常情况下，投资人也会购买原企业51％以上的资产，从而实现对企业的产权和控制。

　　（3）投资人直接对有限责任公司性质（或是国有独资）的矿业公司采取增资的方式，既投资人按照《公司法》等规定，通过程序向原矿业权人出资，增加注册资本，而且，该增资的幅度较大，可以达到控股的目的。
　　
　　（4）投资人采取受让有限责任公司性质矿业公司的股权，通过直接收购矿业公司出资人的股权，实现控股目的。

　　3、间接收购和控制

　　例如煤炭行业中，在很多地区，设立有煤炭公司等类似企业，作为当地国有煤炭投资经营管理的主体。这些煤炭公司往往开办有各类的煤矿，有全资国有企业煤矿，也由与他人共同投资兴办控股或参股煤矿等，而且这些煤炭公司同时兼备部分政府的管理职能，在当地具有较强的经济实力和影响。
此类煤炭公司都是当地很多煤矿的实际控制人。为实现以最少成本、最短时间投资煤炭行业，控制相应矿山资源的目的，许多投资人将目标指向了煤炭公司。

　　投资人此时通过增资、股权转让或对煤炭公司进行其他形式的改制，实现对煤炭公司的控股和控制，从而实现对原煤炭公司下属企业的控制，最终完成间接收购煤矿的目的。

　　4、以矿业权作为隐形资本投入，联合开发矿业

　　个别企业（国有企业较多）以其所持的国家出资形成的矿业权作价出资，联合其他企业共同进行矿业开发。但在表现形式上为其他形式的出资，一般为货币出资。

　　合作双方以协议方式将矿业权的实际占有、使用、收益的权利交付给联合体，而该联合体往往是由非矿业权一方的出资人控制，该矿业权下矿业整体开发实际由另一主体操作，作为矿业权人的企业仅仅按照约定收取一定比例的收益而已。

　　（二）矿业投资中存在的主要问题

　　上述各类形式的矿山企业改制或是矿业投资，其直接引致的法律后果就是原企业的产权发生了质的变化，而产权的变化也应使矿山的行政管理对象带来相应的变化。上述矿山企业的改制或投资方式，其本身是符合我国现行的《公司法》等法律法规的规定，做法也符合企业改制的精神和要求，这些本无可厚非，但这期间产生的法律后果，尤其是矿业权权属变更所带来的行政管理问题应当引起注意。

　　笔者在前期的工作过程中也发现矿山企业收购中的一些现象，例如，一是没有矿业权出资；二是没有办理矿业权评估事项；三是收购完毕后没有在行政主管部门办理矿业权变更事项或者报备等等。那么，在上述各类矿山企业收购或改制中是否变更矿业权，笔者认为，这恰恰是问题的关键所在。

　　现在各类投资人之所以采取上述方式进行矿山企业的收购，其目的也是在于避免矿业权转让带来的成本和行政管理程序。根据目前现行有效的矿业权行政法规的规定，矿业权人转让或出让国家出资勘查形成矿产地的矿业权的，不仅要进行矿业权评估，而且应当缴纳矿业权出让价款。上述被收购矿山企业若是国家出资形成的矿业权，其矿业权变更必将发生矿业权出让，这对于很多投资者来从成本上讲是不愿意的。同时，个别地区和矿山企业为实现既得利益，也从中配合其他投资人，回避该事项的行政管理，因而导致投资人想方设法去钻法律法规的空子。尤其是部分矿业投资人利用一些地方政府部门为实现招商引资的目的，与政府谈条件、讲优惠、出承诺等等，往往也给依法管理矿业权带来负面影响。

　　笔者认为上述的很多行为后果都是矿业权人的性质发生了变化，也是矿业权的一种特殊流转方式。而在实际管理中，目前的行政法规对该部分又确实没有明确的规定，从法律关系的认定到行政管理的程序尚缺乏系统有效的规定和操作模式，这也给个别投资人提供了机会。但长此以往，最终受到损害的是国家利益和行政职能部门的管理机制、作用，并为矿山企业行政管理带来巨大隐患。

　　笔者在前期从事矿山法律事务中感觉到，个别地区的执法监督和行政管理职能并未得到充分发挥，加强管理手段是规范矿山企业发展的重要因素。

　　实际上作为矿业开发投资者，在掌握运用法律法规保护自身利益的同时，还可以通过各省、区不同的政策，达到投资利益的最大化。例如在矿产资源丰富的新疆，当地政府为积极推动实施矿产资源优势向经济优势转换战略，推出投资矿产资源勘查开发可享受以下优惠政策：凡符合条件的各类所有制企业均可申报自治区矿产资源补偿费地质勘查专项费项目；除按规定由国家出资形成的探矿权、采矿权价款经批准可以转为国家资本外，由地方财政出资形成的探矿权、采矿权价款，符合条件的，经依法评估并批准后，可以部分或全部转为国有矿山企业的地勘单位的国家资本；在自治区境内勘查、开发矿产资源符合条件的，可以申请减缴或免缴探矿权使用费、采矿权使用费；探矿权人在依法取得的勘查区域内投资探明可供开采的矿产后，可依法优先获得采矿权。其地质勘查费用，在该矿产进入商业性开采后可作为递延资产于税前分期摊销；矿山企业综合开采回收矿产资源的，对其伴生矿产减半征收矿产资源补偿费等。

　　从以上优惠政策可以看出，当地政府为考虑投资者利益，降低投资风险，在符合法律法规的前提下，在最大程度上减少投资者的费用支出和成本。因而，及时掌握了解投资区域的各项矿产资源勘查开发政策也是矿业投资开发中的重要环节。

　　五、矿业权制度的完善建议

　　1、完善我国矿业权民事法律制度，进一步确立矿业权的法律性质和地位，宣告矿业权具有优先效力、排他效力和物上请求权等效力，简化、规范矿业权流转的程序，加大矿业权交易的市场化行为，减少行政管理的环节。扩大探矿权、采矿权的流转渠道，在矿业权民事立法中，加强民事责任的规定，使得矿业权的侵权人和矿业权流转过程中违约人的民事责任得到有效制裁，以维护矿业权人的合法权益和矿业权流转市场的秩序。

　　2、矿业权管理机关在进行矿业权的年检、矿业权人名称变更登记、延续登记等时，必须要求各矿山企业提供其工商登记文件，确定申请人的产权人的状况。

　　3、涉及到国有矿山企业的产权人自身改制或者实际控制人发生变化的，要求矿山企业提供产权人变动的法律文件进行审核，并确定是否引致矿业权人的实际变化。

　　通过审查，若出现矿业权实际变更的情形，应当要求其规范，并按照矿业权管理的规定依法办理矿业权变更的手续，从而保障矿业投资开发的良序发展。


　　（作者：金山、李大明，天阳律师事务所。 本文被评为第七届中国律师论坛优秀论文。）