许世勋夫妇:我国矿业权出让与流转制度研究1

2006-01-11 
[    1 油气探矿权出让、流转制度若干理论问题分析     1.1 探矿权主体     探矿权主体，即申请取得探矿权的单位，如地质队等。我国现行的矿业权主体是一种实行事业性体制，企业化管理的“混合法人”，这不适应社会主义市场经济体制的要求。我们认为，探矿权主体或称探矿权人，是指具有探矿权利能力和行为能力，依法享有探矿权并承担相应义务的企业法人。探矿权主体应具备以下条件：a.依法设立；b.具有必要的财产；c.具有必要的技术条件和人员；d.有自己的名称、组织和场所；e.能独立承担民事责任。     1.2 探矿权的内涵     我们认为，探矿权是指享有法定主体资格的地勘单位向法定矿产（油气）资源主管部门申请登记，取得勘查许可证，在规定的区域范围和期限内，对规定矿产资源地质勘查的权利。探矿权是矿业权的组成部分。探矿权具体包括普查权、详查权和勘探权等可独立存在的不同种类。探矿权行使的结果即地质勘探成果。     1.3 探矿权与其他相关权利的关系     1.3.1 探矿权与采矿权     采矿权是指享有法定主体资格的企业向法定主管部门申请登记，取得采矿许可证，在规定的开采范围和期限内，采掘被许可开采的矿产和获取该矿产品的权利。     从联系的角度考察二者的关系：     第一，论其主体。在我国，一般情况下探矿权主体与采矿权的主体是分离的，探矿权主体一般是符合主体资格的地质队，采矿权主体一般为符合主体资格的国营矿山企业、集体所有制矿山企业和个体开采者。但是，在特殊的情况下，对于一些特别复杂的，难以正规开采的矿床，可以采取边探边采或滚动开发的方法。在边探边采的情况下，探矿权主体与采矿权主体即合二而一。随着我国经济体制改革的深化，如果允许地质队与矿山企业联营，或者允许地质成果作价入股，那么探矿权主体与采矿权主体合一的现象还会增多。     第二，论其权利的属性和内容。（1 ）探矿权与采矿权同属于矿业权范畴。（2）探矿权与采矿权均是一种物权、他物权、限制性物权、不动产物权。（3 ）探矿权与采矿权均是从国家对矿产资源所有权中派生出来的一种权利，其内容均是对矿产资源一定程度上的利用和收益。（4）探矿权与采矿权的取得、变更、 终止均必须遵循严格的要式主义；非经申请登记程序，探矿权主体与采矿权主体均不得取得、变更、终止探矿权和采矿权。     第三，论其客体。探矿权与采矿权的客体相同，都是国家所有的矿产资源。     从区别的角度考察：     第一，就权利主体而言。（1 ）探矿权主体主要是地质队（探矿权人），采矿权主体则是矿山企业。（2）在我国， 探矿权主体具有一元性，只有符合法定主体资格的地质队方可成为探矿权主体；而采矿权主体则是多元的，不同所有制性质的企业，符合法定主体资格的均可以成为采矿权主体。包括：国营矿山企业，集体矿山企业和个体采矿者。     第二，就权利内容而言。（1 ）探矿权的内容是对矿产资源进行普查、详查和勘探。而采矿权的内容则指采矿权人对矿产资源进行开采。开采包括采掘矿产资源，并获得矿产品，销售矿产等内容。（2 ）探矿权与采矿权是矿产资源开发利用过程中不同阶段上的两项权利。探矿权是矿产资源勘探工作阶段的权利，采矿权则是继勘探工作阶段后开采工作阶段的权利。     第三，就权利行使而言。探矿权行使中无须向国家交纳费用。而采矿权的行使中，采矿权人必须向国家交纳矿产资源补偿费和资源税。矿产资源补偿费是指国家凭借矿产资源所有权对采矿权人征收的费用。资源税是指国家基于矿山级差收益对采矿权人所征收的费用。     第四，就权利生产的后果而言。探矿权人行使探矿权的结果是地质成果报告，如普查报告、详查报告和勘探报告等等；它属于无形财产，它是一种智力成果。采矿权人行使采矿权的后果则是获得矿产品，如石油、天然气等等；它属于实物商品，属有形财产。     应当指出，探矿权与采矿权的关系在不同的国家有不同的情况，尤其是在经济制度不同的国家差别更大。在市场经济国家里探矿权主体与采矿权主体都是私营企业，且企业形式多元化。如在澳大利亚，探矿权主体有：个体找矿者、单纯型勘探公司、合同勘探公司以以及探采合一的大型股份公司。另外，在市场经济国家中，探矿权与采矿权区别也有其特点，探矿权的取得一般为无偿取得（不包含土地使用费）。而采矿权的取得则是有偿的。如在美国，取得采矿权必须缴纳红利、租金和权利金。     1.3.2 探矿权与土地所有权、土地使用权     土地所有权是指土地所有者依法享有对土地的占有、使用、收益、处分的权利。在我国，土地所有者有两类。一是国家，凡城市市区、法定的农村和城市郊区的土地归国家所有。二是集体，凡农村和城市郊区的土地除法律规定属于国家所有外，其它土地归集体所有；宅基地、自留地、自留山、归集体所有。     土地所有权的上述规定性就决定了它与探矿权的区别。     （1）主体区别。我国土地所有权的主体是国家和集体。 探矿权的主体是符合法定主体资格的地勘单位。（2）权利属性和内容的区别。土地所有权是一种完全物权，其内容是所有人对土地的占有、使用、收益和处分。而探矿权则是一种限制性物权，其内容是对矿产资源进行普查、详查或勘探。（3）权利客体的区别。 土地所有权的客体是土地，土地虽然不能再生，但可以重复使用。探矿权的客体是矿产资源，矿产资源即不可再生又是一种耗竭性资源，只能使用一次。     土地使用权是指使用权人依法对他人所有的土地享有占有、使用、收益的权利。依《中华人民共和国土地管理法》的规定，我国的一切国营、集体企业、事业单位，农村各种集体经济组织及个人均有依法申请使用国家所有和集体所有土地的权利。土地使用权的上述规定性决定了它与探矿权的异同点。其区别点在于：（1）权利主体不同。 土地使用权的主体明显比探矿权主体具有广泛性和多元性。（2 ）权利的属性和内容也不同。（3）权利客体也不同。但是就某些权利性质而言， 两者具有相同之处，土地使用权和探矿权都是一种他物权、限制性的物权。     探矿权与土地所有权、土地使用权之间技术上的区别是显而易见的。而研究他们之间的联系则是一个困难而意义重大的命题。众所周知，矿产资源与土地的关系异常密切。矿产资源的存在形态有二。一是存在于土地表面，二是埋藏于土地之下。矿产资源与土地的这种天然姻缘关系规定了建立在二者之上的权利也有某种相关性：（1 ）矿产资源所有权与土地所有权之间的关系。（2 ）作为矿产资源所有权派生权利的探矿权与土地所有权之间的关系。（3 ）探矿权与作为土地所有权派生权利的土地使用权之间的关系。关于第一种关系，我国现行法律已有妥善处理：矿产资源属国家所有，地表或者地下的矿产资源的国家所有权，不因其依附的土地所有权或者使用权的不同而改变。关于第二种关系，其实质是：探矿权的取得是否必须以取得土地所有权为前提。对此，我们认为：（1）我国宪法和土地管理法明确规定， 我国的土地只能由国家和集体所有，任何其它组织和公民个人不得享有土地所有权；所以，探矿权人不得成为土地所有权人。（2）发展矿业， 合理开发矿产资源是我国国民经济发展的重要内容，作为大工业基础的矿业应得到优先发展。从这种经济观念出发，土地所有权不得对抗探矿权。所以，探矿权的取得无须以取得土地所有权为条件。关于第三种关系。其关键所在是：探矿权的取得是否应以取得土地使用权为前提。一方面，为了优先发展矿业，土地所有权不得对抗探矿权。但另一方面，也不能忽视土地所有权人的经济利益。随着我国实行土地有偿使用制度，土地所有人与土地使用人之间的利益关系越发重要，妥善、合理地协调两者之间的利益关系是一个不可回避的问题。我们认为，为了公平、合理解决探矿权人与土地所有权人（主要是集体土地所有人）之间的利益关系，不防采用探矿用地有偿使用制度，以取代传统的征地制度；换言之，探矿权的取得应以取得土地使用权为前提，实行探矿用地有偿使用制度。当然，协调探矿权人与土地所有人之间利益关系的办法还有很多。如西方市场经济国家普遍使用的“土地作价入股”和“租地”等。但探矿用地有偿使有制度也不失为途径之一。     1.3.3 探矿权与相邻土地使用权     相邻土地使用权是指相邻土地所有人或使用人双方对各自土地或土地上的自然物、建筑物行使所有权或使用权时，因相互间应给予方便或限制而发生的权利和义务关系。我国《民法通则》第八十三条规定：“不动产的相邻各方，应当按照有利生产、方便生活、团结互助、公平合理的精神，正确处理截水、排水、通行、通风、采光等方面的相邻关系。给予邻方造成妨碍或损失的，应当停止侵害，排除妨碍，赔偿损失。”该条文中包括了相邻土地使用权。相邻土地使用权的上述内容，决定了它与探矿权在主体、内容和客体主面的区别。同时，也规定了它与探矿权的相关性，即探矿权的行使必然涉及到相邻土地使用权。     1.3.4 关于探矿权的流转与地质成果的商品化     地质成果是实施探矿权的结果，由于探矿权实施的程度不同，地质成果也表现出不同的层次，表明人们对地质情况了解的深度不同，作为地质成果的最高层次即探明储量是进一步开采资源的直接依据。探矿权的流转，意味着在国家矿业管理部门监督之下，将探矿权及其已取得的地质成果有偿转让，一般来说，最终地质成果（探明储量）才具有商品属性，因而，探矿权总是在最后阶段完成后才实施转让，这种转让就表现为储量的商品化流转。储量的商品化流转是探矿权流转的形式，其实质仍然是探矿权在二级市场的交易行为。     2 油气采矿权出让、流转制度若干理论问题分析     2.1 采矿权主体及其权利和义务     采矿权主体是指经国家矿管部门审查批准的，独立享有矿产资源开采权利并承担相应法律义务的法人和自然人。矿管部门对采矿权申请人的资格审查包括：a.技术可靠；b.资金充足；c.已取得探矿权或土地使用权者优先；d.拥有详尽的地质储量资料。这里所称采矿权利包括：对矿区范围排他性占有权利；开采权力和地面地下设施建设权利。所承担的义务包括：按期投入生产的义务；合理有序开采的义务；缴纳税费的义务以及环境保扩、安全生产、恢复土地价值、接受国家监督的义务。     2.2 现行采矿权取得制度评价     在现行的运用中，采矿权取得的程序是具有行政色彩的。采矿权的不同申请人不是凭自身的内部能力竞争取得采矿权，而是由有关主管机关，工业部门来决定。这时的国家不是在行使矿产资源所有者的职能，而是在以行政主管部门的身份出现，它有权力决定给谁采矿权，不给谁采矿权，这样就导致采矿权申请人为取得权利而采用不正当的手段，促使有关机关将采矿权授予它。由于国家不是以矿产资源所有者的身份在为其他主体设置采矿权，权利的授予与它本身的经济利益联系不大，因此，就会由于某些有决定权的个人的不廉洁行为，使授予采矿权的行为有失公平。实际上，在采矿权的取得上就不存在公平竞争的因素了。     在现行的制度下，颁发采矿许可证往往与批准建立矿山企业是紧密相联的。《矿产资源法》第十三条中就规定了由不同机关批准成立的矿山企业的采矿许可证的颁发情况。在这种情况下，矿山企业的成立与采矿权的授予包含在同一程序之中的。但是，成立矿山企业和授予采矿权不应该是同步进行的。应该是先按企业成立条件建立矿业企业，然后再审查其是否符合授予采矿权的资格。符合企业成立条件主体很多，但符合特定的采矿权的主体资格的却不是很多。但是，从《矿产资源法》的规定来看，国务院地质矿产主管部门是根据批准开办国营矿山企业的批准文件来颁发采矿许可证的，这就是说，对采矿权主体资格的审定的依据就是矿山企业的成立条件，只要是由有关机关批准成立的矿山企业就能取得采矿权，而不论其是否具备采矿条件。在授予采矿权的过程中，地质矿产主管部门始终没有起决定性的作用，虽然法律赋予它对被批准成立的企业的开采范围、综合利用方案有进行复核并签署意见的权力，可是，这只是形式而已，地质矿产主管部门只是个发证人，并没有是否发证的最终决定权。这样就混淆了矿山企业的资格与特定采矿权的主体的资格。因此，企业的主管单位对其成立的行政批件代替了矿管机关对采矿权主体资格的审查，工业主管部门对于采矿权的具体情况，如矿点的情况，所需的主体资格并不知晓，可它却能决定采矿权的授予；而了解采矿权的具体条件及要求的矿管机关却无权决定采矿权的授与。这种由行政机关盲目授与的采矿权显然是造成权利纠纷及弊端的直接原因。     2.3 采矿权的流转机制     我国采矿权流转的主要形式是有偿转让和抵押。     2.3.1 采矿权的转让     既然采矿权是一项民事财产权利，并且是有偿取得的，那么，采矿权主体在某些情况下将采矿权转让给其他主体当然应该是法律所允许的。必须注意的是，由于法律对采矿权主体的资格是有要求的，所以，受让方也必须是在具有该法定要求时，才能取得受让的权利。由于采矿权的不动产性质，采矿权在不同主体间的有偿转让时，必须经矿管机关的登记和批准。主体之间的自由转止是不允许的。     采矿权转止的有偿性是由其取得的有偿性法定的，但是不能以转让采矿权来牟利，因为采矿权所提供给权利主体的利益是让他们通过开采矿产资源和销售矿产品来取得经济利益，并不是让权利在转让过程中增值。     采矿权可能因下列原因而发生转让：     （1）企业兼并导致采矿权的转让。 控制一定比例的股份就可以达到实际上控制一个企业的目的，这是企业兼并的一个最主要的方式。企业被兼并也就是企业的资产所有者发生了变更。采矿权作为企业财产的一部分，自然也就归新的企业所有者。由于兼并是通过连续购买股票的方法实现的，只要控制企业的股票，也就取得了企业的所有权，而不用去逐项购买企业资产而实现兼并。因此，其买下的是一个完整的企业，包括企业所具有的生产能力。那么，兼并方买下被兼并方的开采能力，一经矿管机关审核，也就当然取得了被兼并方的采矿权。这也可以说是采矿权随主体一起转移，它的转让的有偿性体现在兼并方为购买企业整体而付出的代价之中。     这种取得采矿权的方式对那些有资金但缺乏开采能力的主体是比较有利的，因为它们是在买下一个采矿权主体的同时买下采矿权的，这种采矿权主体资格的取得比较快，在资金充足的情况下，这比通过自身的技术上集结力量扩大规模而具备采矿权主体资格要快而且容易得多。     除了控股式的兼并之外，还有通过购买全部资产来购买整个企业，那么，就要具体支付采矿权的价格了。由于采矿权的行使的过程中会使主体对权利的预期整体利益减少，因此，已经行使的采矿权，就权利本身而言，其价值应有所减少。当然，如果被兼并的采矿权主体非但没有开采权利范围内的资源，反而还为实施权利而进行了大量基建工作，这样实际上还会使该项权利的行使更加便利，这个权利就应该是增值了。但是，在转让时，权利本身仍不会增值，只是兼并方需要为原权利主体的工作投入支付的代价。对于已经采出过部分资源的采矿权，在转让时，可根据现有储量和质量进行估价，由双方自由商定，但这个转让也必须是在矿管机关的监督下进行的，受让主体的资格必须经它的批准，采矿权的转让才能成立。     （2）企业破产拍卖导致采矿权的转让。 在采矿企业破产的情况下，对企业资产的拍卖也必然会包括对采矿权的拍卖，在这种拍卖当中，如果原主体的资产，例如为开采而购置的机器设备和矿井等还有一定的使用价值，可以为采矿权的行使提供便利，那么，资产的拍卖与采矿权的拍卖就会结合起来。如果企业资产的可利用性不大，那么，也会出现单独竞买采矿权的情况。这种采矿权的转让就不是原采矿权主体的自愿行动了，而是在破产管理人与权利受让方之间进行的。这时，由破产管理人根据原主体对采矿权的行使情况以及采矿权本身的价值情况，提出一个拍卖价，由竞买者以竞争价取得这项采矿权。在拍卖的过程中，要有矿管机关的监督或参加，尤其是采矿权转让的成交与否，除出价的条件好以外，还必须由矿管机关审查，认为受让方的资格适于作为该采矿权的主体时，方能成交。     （3）因企业的具体需要导致采矿权的转让。 有些采矿权主体因为本身的具体情况会自愿转让其采矿权。比如，在取得采矿权以后，由于某些非人为的因素导致企业不具备开采矿产资源的能力了。或者在法定时间内不能开始其开采活动，如不转让就会被终止其采矿权主体的资格，那么，采矿权主体往往会把其未行使过的采矿权有偿转让出去，在这种转让中尤其不能牟利，并且矿管机关要审查其转让权利的条件是否必要。否则，就很容易导致倒卖采矿权的违法行为。     有些采矿权主体在权利行使的过程中，因行业规划的原因，需要转产。那么，它也会自愿地将采矿权及采矿设备等出卖。     采矿权转让在各种情形下都是受到矿管机关的严格审批的。转止只是一种基于特殊需要的例外，主要还是应该由原主体来行使采矿权，因为采矿权是在实施中给主体带来利益的，而不是在流通中增值，所以，尽管它是一项民事财产权利，但应该尽量避免过多地进入流通。     2.3.2 采矿权的抵押     在采矿权无偿取得的情况下国有矿山企业也是由国家拨款来进行生产的，那么，就不存在企业为贷款而以采矿权作抵押的问题。但是，在有偿取得采矿权的情况下，采矿权主体要从银行获得贷款或通过其他途径筹集资金，在取得银行贷款的时候，可以用作抵押的最有价值的东西就是采矿权了，这种设想的基础当是采矿权是有偿取得的。当它成为一项民事财产权利以后，采矿权价值的体现方式之一??抵押应当是法律所允许的。同时，在实践中以采矿权作抵押也有其必要性的可能性。     银行放贷时要考虑其资金收回的可能性，这就要求抵押物的价值能够抵偿贷款金额，并能被其他主体接受。采矿权作为抵押物恰恰能符合这些要求，首先，矿产资源蕴含的巨大经济利益会吸引人们通过各种途径去取得采矿权，当采矿权依法转让时，一般是会被争相购买的，因此，作为押抵物的采矿权，当采矿权主体不能还贷时，银行会将其出卖，并从中受偿。     另外，为了更便于将被抵押的采矿权转卖出去，银行还可以监督贷款的使用方向，也就是说，要求采矿权主体必须把贷款全部用于矿山建设和矿山开采之中，如果出现不能还贷的情况时，可以把用贷款购置的机器设备、建设的矿山工程等生产投入与被抵押的采矿权一起进行还贷，这样不仅银行的贷款资金的收回得到了保证，而且已经形成的生产规模和矿山生产提供的便利条件也会使新的主体更容易接受这个采矿权。     采矿权作为贷款的抵押也是对外开放吸引外国资金和先进技术的需要，因为采矿权在国外是作为一种民事权利可以进行流转的，当我们举办中外合资企业或中外合作企业的时候，如果从外国银行进行贷款，它们往往要求以采矿权作为抵押，因为这是一项最保险也最有价值的财产，否则，采矿权的行政权利性质使外方投资者极为担心，银行也不会进行贷款的。既然我们要实行对外开放政策，那么主要尊重国际上普遍的作法，只有在法律概念上与外国的规定相一致，才能从国际上习惯的作法中取得经济利益。因此，不仅要明确采矿权的法律性质，而且还要通过对其价值的实现来使采矿权的主体和国家能从采矿权中获取最大限度的利益。     3 我国矿业权出让与流转制度的政策建议     3.1 对矿产资源的勘探和开发实行竞争机制     我国矿产资源的勘探和开采，在过去采取的是高度集中的计划管理模式。全国的地质勘探工作，由中央一级地质工作管理部门确定和下达，地质勘探人员和物资的分配，属于条条管理，地质勘探投资由中央财政统包，矿产资源的开发，是由各级矿业主管部门安排计划的，矿山企业缺乏生产经营自主权。这导致了勘探单位和矿山企业没有压力和动力，造成了矿产资源的损失和浪费。而美国，早在1920年，在《矿产租赁法》中就对可出租矿产的开采实行竞争性投标（在允许可租赁的矿区），并需交纳红利、租金和权利金，保证了矿产资源所有者的经济利益和国家的利益，也避免了矿产资源的损失和浪费。随着我国社会主义市场经济秩序的建立，对矿产资源的勘探和开采实行竞争机制，对矿业权实行招标的方法，不仅是必要的，而且也是可能的。     3.2 实行矿产资源有偿开采制度     长期以来，我国一直实行的是矿产资源无偿开采。由于无偿开采矿产资源，无偿占用勘探成果，使国家对矿产资源的所有权在经济上得不到充分实现。采矿者因矿产资源无价而不加珍惜，企业为追求经济利益，往往采富弃贫，采主弃副，甚至采副弃主的现象比比皆是，造成了矿产资源严重浪费。由于矿产资源的无偿使用，使用于寻找新的矿产资源和提高矿产资源综合利用水平的技术投资得不到补偿，以致科技进步缓缦，先进技术无力推广，加快了矿产资源的耗竭，加剧了矿产资源紧缺的严峻形势。     美国内政部矿管局的一项主要任务就是征收和管理权益金，并建立了先进的权利电脑管理系统，为美国国库增加了一笔非常可观的稳定收入，推进了美国矿业的发展。我们应该借鉴美国等西方发达资本主义国家对矿产资源有偿使用办法，加快实行我国矿产资源有偿开采制度，实行资产化管理。     3.3 政府应通过经济手段来管理矿业      国外不少国家的矿产资源的所有权也属国家所有，但对矿产资源的管理则由国家和省（州）分别管理。省自行立法，中央政府承认和尊重省（州）政府对他们辖区内自然资源的管理，不直接干预各省（州）对矿产资源的管理，而是通过收所得税，或其它经济杠杆，对全国的矿业进行宏观经济调控，以维护国家对矿产资源的所有权。     我国的矿产资源管理是实行条块分割式管理。长期以来，中央政府对矿产资源的开发管理实行的是行政性直接经营管理方式，造成了勘探企业吃国家的“大锅饭”，国家不能从矿产资源的管理中获取收益，反面背了沉重的财政包袱，造成了大量的、久拖难决的矿权纠纷。非常不利于矿业经济的持续稳定发展，形不成以矿养矿的良性循环。因此，必须改善这种管理方式，用经济手段来协调各种利益关系，才能真正理顺各种矛盾，作到宏观管理、微观搞活。     3.4 建立起矿业权的市场机制     在发达的资本主义国家，商品化程度高，各级的法律都规定，矿业权可以自由转让、出卖的抵押，这都保证了投资者和国家的利益，有利于矿产资源的优化配置。     随着社会主义市场经济机制的运行，矿业权的买卖、出租、转让、抵押，将是市场经济的必然要求。只有建立起矿业权的市场机制，才能和国际矿业接轨，才能建立起真正的矿业发展机制。国外的矿业权市场已经运行多年，有了一套行之为效的矿业权市场运行规则和办法，这对我国矿业权市场的建立，可提供很多有益的东西。     3.5 加强矿产资源的统一管理和省级政府对矿产资源的管理权力     在矿业发达的资本主义国家，中央政府和省（州）两级政府，都对矿产资源实行统一管理，而中央政府和省（州）政府之间有明确的分工。在省（州）的辖区内，省级政府全权负责矿产资源的产权与开发监督管理，其优点在于，避免了有关部门间在管理工作上的交叉、重复与扯皮，有利于发挥地方一级政府的积极性和主动性。如加拿大的管理办法，较好地处理了中央和地方的关系。     我国的矿产资源管理体制与加拿大形成了鲜明的对照。长期以来，我国的矿产勘探工作未能做到统一管理，勘查工作重复交叉的问题突出，综合勘探、综合评价、综合利用的方针难以实行。近年来，随着地质勘查的行业管理、矿产资源的综合管理以及矿产开发监督管理等政府职能的提出和逐步实行，矿产勘查工作的重复交叉与矿产开发中的乱采滥挖、破坏资源的状况有所改变，但由于政企不分的问题未能很好解决，对矿产资源的生产经营管理与矿产资源管理又未彻底分开，加之现行法律本身的一些不足，导致在勘查资格认证、勘查工作登记、储量承包、地质资料的汇交与利用、矿产开发登记、资源补偿费的征收与使用，勘查基金的建立与使用等很多问题上，因强调部门利益而影响到问题的及时合理解决。这些都表明分散管理的弊端还相当严重。     在中央与地方政府分级管理问题上，虽然我国早就设有省级地矿管理机构，但长期以来一直以“条条”为主进行管理，地方政府实际上没有介入管理工作。现在，虽然由省级政府授权省地矿行政主管部门履行四项政府职能，但严格地说来，除少数矿外，多数仍末真正进入地方政府，更谈不上向地方更多的放权了。因此，在解决矿产开发的种种问题上，还远未能充分发挥地方政府的作用。     在所有权分级管理方面，我们没有必要像加拿大那样完全放弃中央政府对矿产资源的产权与开发监督管理，但应当尽可能加大省级政府对矿产资源的管理权利，除少数关系到国计民生的战略性、支柱性矿产以外，应由省级政府全面负责本省范围内大多数矿产的勘探开发登记、规划分配以及资源管理，国家负责有关的法规的制定和监督执行，负责全国矿产资源的发展战略、政策与规划工作，以及对某些战略性、支柱性矿产，跨省区和近海地区矿产资源的勘探开发登记和资源补偿费征收等直接管理工作。通过放权，真正调动起省级政府加强本省矿产资源管理的积极性，促进各种矿山“热点”问题的解决，促进全省矿产资源的优化配置和合理利用。 【参考文献】 1 钱阔.自然资源资产化管理.经济管理出版社，1996 2 ［美］丽账.a.盖伦等.石油和天然气会计基础.石油工业出版社，1997 3 robert e megill exploration economics, published bypemwell publishing company,1988. 4 ［美］阿兰.兰德尔.资源经济学.商务印书馆，1989 5 蒲春玲.资源经济学.新疆科技卫生出版社，1995 6 robert e. megill exploration economics,pemwell books1988.