萧萧 沈从文:加拿大重要矿产资源及中加矿产资源开发合作

加拿大重要矿产资源及中加矿产资源开发合作的有关建议 2003-04-11 06:04 　　一、加拿大重要矿产资源情况
加拿大的矿产资源非常丰富，就矿产的品种而言居世界第一，共有60多种矿物。加拿大的采矿业十分发达，是世界第三矿业大国。2001年加拿大的铀和钾碱的产量居世界第一，其镍和石棉的产量居世界第二位，其他产量位居世界前五位的矿产品还有锌、镉、钛、铝、铂、盐、金、钼、铜、石膏、钴和铅（加拿大主要矿产资源的有关情况参看附表一、二、三）。加拿大是世界最大的矿产品出口国，80%的矿产品销往国际市场，2001年其非燃料矿产品出口达474亿加元，占加拿大2001年商品出口总额的11.5%。加拿大矿产品出口的主要市场为美国、欧盟和日本，以2000年为例，加拿大矿产品向美国出口总额为381亿加元，占该行业总出口的80.6%；对欧盟出口38亿加元，占8%；对日本出口12亿加元，占2.6%；对墨西哥出口2亿加元，占0.4%；向其他国家出口40亿加元，占8.4%。
2001年加拿大采矿业和矿产品加工业占加国内生产总值（GDP）的3.7%，即351亿加元。截止2002年初，加拿大约有204个金属、非金属和煤矿、3000多个采石场和砂石坑道、50多个有色金属冶炼厂和炼钢厂。根据1998年的统计数字，70%的矿山为加拿大人拥有，其余30%的矿山则为外国人所有。截至2001年初，大约35家外国矿业公司拥有加拿大45个矿山。2001年加采矿和矿产品加工业直接雇佣了376,000人，其中采矿业雇佣46,000人，冶炼业54,000人，矿物及金属产品制造业276,000人。加拿大采矿业和有色金属冶炼业的周平均收入超过1,000加元，而加拿大各行业的周平均收入是600加元。加拿大一直是世界主要的勘查目标国和勘查投资大国。从1972年以来，其吸引的勘查资本一直名列世界前列，另两个主要国家是澳大利亚和美国。2000年加用于资源勘探和储量评估方面的费用为4.97亿加元，2001年的初步数字为4.91亿加元，加拿大在勘探支出方面位居世界第二。2001年加在采矿和矿产品加工方面的研究和开发费用支出为3.70亿加元。加拿大公司占据了世界机载地球物理勘探设备市场70%的份额，加拿大的地球物理勘探设备制造商、相关的软件开发商和数据分析公司拥有世界60%的市场份额。加拿大是全球最成功、也是最主要的矿业资本市场。2001年，在加拿大股票交易所上市的矿业公司资产（Equity）融资超过33亿加元。
二、加拿大的矿业政策及其管理
作为联邦制国家，加拿大的13个省（区）在管理自然资源方面享有很大的权利。在西方发达国家中（尤其在G－7中），加拿大是唯一把矿业作为支柱产业的国家，矿产资源开发在全国及区域社会经济发展中起着十分重要的作用。
按加拿大现行宪法，采矿业一般由省级政府管理，各省政府对其管辖的矿业负有管理责任，这里所指的矿业包括矿产资源的勘探、开发、开采以及矿址的建设、管理、清理改造和关闭。联邦政府在矿业管理管理方面与省政府相应的直接责任相比是有限的，并在一定范围内享有对矿产的直接控制权，如铀矿的勘探、开发管理；与国有企业有关的矿业活动、西北地区、育空地区和领海的矿产资源管理。具体说联邦政府直接负责纬度60度以北的矿业活动，其中包括矿产勘探开发和开采、矿址的建设管理和清理改造、征收三个少数民族地区的资源税收和矿址使用税。对于全国的矿产资源，联邦政府主要是从科技、劳动和环境保护上管理，通过制定政策和法律，维护经济的可持续发展，控制矿业活动对环境的影响，从宏观上控制加拿大矿业。加拿大三个少数民族地区的矿业活动由联邦政府通过派驻观察员或直接管理的方式行使管理权。但是，联邦政府承诺要给予地区政府省一级的管辖权，从而减少联邦在纬度60度以北的职责范围。管辖权的移交将能够使这些地区政府根据自己矿业发展的具体需要而进行“北部式”的决策。
（一）加拿大的矿业立法
在联邦宪法之下，加拿大对矿产资源勘查、开发、保护和管理的立法通常由省里负责，环境保护、工作安全和劳工等影响到矿业活动问题的立法也通常由省里负责。每个省都有自己的矿业法。在加拿大，矿产资源所有权为私人所有和国家或省所有。国家拥有所有国有土地上的矿产资源。大部分的国家所有权为省拥有。
　　加拿大多数省的矿业法规鼓励进行矿产资源勘查和开发活动。在矿业活动被许可的地方，法律承认进入该区寻找矿产资源，获得勘查、开发和生产矿产资源的权利。矿业权人可以从国家获得勘探许可、勘区证、采矿租约以及开发矿产资源的地面权利。
　　加拿大政府积极鼓励外商投资，如果不直接涉及到加拿大股票或商业资产获取等问题，外商投资通常不受加拿大投资法的约束。在矿业方面，矿产资源开发中的勘查阶段被认为不是商业获取，因此不受投资法约束。而矿产资源开发的生产则被认为是资产获取，需要经过审查批准后方可进行投资活动。
（二）采矿权的取得和转移
　　在加拿大开发矿产，必须取得采矿权（mining rights）和地面所有权（surface rights）。采矿权由勘探许可（Prospector's License）、勘区证（Mining Claim）和采矿租约（Mining Lease）组成，反映了取得矿业权的程序。地面所有权即是土地使用权。
　　1、勘探许可(Prospector's License）：类似中国的资格证，有效期五年。要求低，只收取名义费用。
　　2、勘区证（Claim）：打桩或在地图上确定勘探范围。只有权勘探，但有下一步工作的优先权。勘区证有效期一年，可申请延期。要求最低投入（很容易作到），每年要向政府交勘探工作报告。延期期间，勘探许可证有效。勘区证可转让给其他勘探许可证持有人。费用20－50加元。
　　3、采矿租约（Mining Lease）：为最高租约，赋予采矿权和处置权。一般申请要求：作了足够的工作，进行了地面测量，证明已作了地面所有权补偿（安大略省规定）。一般期限为21年，可延期21年。申请费用也很少，每公顷1加元或总共75元。申请采矿租约，申请者不一定向政府出示矿产储量资料。在租约末期，权属收归政府。但如果没复垦完，政府不收回权属，直到矿山企业复垦完。
　　4、地面所有权：土地使用权与采矿权可分开处置。如果地面所有权为私人所有，采矿权人进入需经其同意；如果私人不同意，法律规定了采矿权人的程序。如果地面所有权国有，则采矿权人可直接进入，不用花费。
　　加拿大各省的矿业法都规定了矿业权申请程序。申请者须先申请取得勘探许可，再确定一定范围申请勘区证。经批准的矿区范围有的需要打桩，有的只需到政府有关部门在地图上圈出即可。
　　获取采矿租约后的开发工作完全由投资者决定，政府只介入矿山开发后的复垦工作。矿山在开采前要提交复垦报告，由矿业公司与政府达成有关协议并缴纳足够的复垦保证金，保证金的数额由政府与矿权人商定，并可根据情况变化进行调整。采矿许可证到期后，矿区由政府收回，但如果矿山没有完成复垦，政府将不予收回。政府对矿山的监督工作由政府派出的观察员承担，观察员有权命令关闭矿山。
　　加拿大矿业权可以进行转让。基本要求是矿业权转让按法规规定的样式，以书面形式由当事人执行。矿业立法特别强调书面形式，否则没有强制力。勘区证(mining claim)的转让则不要求法规同意，一些管理当局，包括安大略省则要求签发采矿租约的权威部门的书面认可。
　　所有的管理当局都有矿业权转让的登记机制。魁北克省要求矿业权的转让到由能源和矿山部管理的公共登记部门进行登记，而勘区证、勘探许可则不需要。其他省，如安大略省和不列颠哥伦比亚省，登记是可选的。
　　在加拿大，首先获取矿权的往往是个人或小矿业公司。小公司由于资金有限，往往只做一些初步的勘探工作，一旦发现矿体，便将矿权转让给大的矿业公司。现在，大矿业公司越来越依赖于从小矿业公司收购矿权。政府对矿权转让不予干预，矿权转让所得一部分是现金，一部分从利润中分成取得（最高可达50％）。目前，加拿大比较流行大矿业公司与小矿业公司组建合资企业，因为这样大矿业公司可以通过用勘探费抵扣税前收入达到避税的目的。
（三）土地使用权（地面权）
　　在加拿大，大部分土地属国家所有，特别是北部地区。但并不是所有土地都可用于采矿活动（如国家公园或省级公园）。每个省的自然资源部都有权决定土地是否用于矿业开发。加拿大对外国公司或个人拥有本国的土地没有限制。过去，有的省立法客观上不鼓励外国投资，但并不禁止，由于这些法律易被规避而被废止。在省级范围内，外国人与加拿大人具有平等的地位，政府对外国人拥有土地用于开发的间接调控，则是根据联邦政府发布的《外国投资审查法》进行审查，其标准是这些产业必须有利于加拿大的经济。
　　在加拿大，矿业权与地面权是分离的。如果地面权由私人拥有，则矿业权人需经地面权人同意，并给予一定的补偿。当补偿数额不能达成协议时，地面所有权人可按法律规定申请仲裁；如果地面所有权人不同意矿业权人使用土地，按矿业法的规定，矿业权人可通过一系列程序进行申诉。如果地面所有权归省或联邦政府，则矿业权人可无偿使用土地。
（四）矿业融资
　　矿业投资有两种方式，一是企业自有资金（EQUTY），其来源主要包括企业通过出售其股份募集资金和企业利用自有资金进行再投资；二是举债（Debt），即向银行或其他金融机构借贷。企业投资矿业首先考虑的是资金成本和矿山回报。
　　在加拿大，小矿业公司（Junior）一般承担高风险的工作，在完成矿产勘查和部分勘探工作后，将成果卖给大矿业公司（Senior）；后者往往资金实力雄厚，一般进行矿山开发和生产工作。对于大矿业公司来说，完全有能力拿出部分自有资金开展勘探工作，但对于小矿业公司来说，则主要通过出售公司股份（Venture Capital）取得资金。在矿山开发阶段，其投资风险属正常范围，但投资大，一般企业光靠自有资金已不能满足需要，需要通过其他途径筹集资金，其方式主要是出售优先股、发行企业债券、银行贷款和其他金融机构贷款等。
加拿大是世界上风险资金的集中地，有阿尔伯塔、温哥华、多伦多三个股票交易所，许多矿业公司都在这三个交易所发行股票筹集资金。加拿大有许多风险投资基金，许多加拿大人除了支付养老基金外，还将收入的一部分用于购买风险投资基金，再由这些基金投资于高风险的证券市场，这些投资基金为矿业公司融资提供了大量资金。
　　三、加拿大矿业税收政策
　　加拿大税收主要有联邦税和省区税。联邦税收包括所得税，大公司（资本）税，能源消费税和商品与服务税。省（区）级税收有所得税，采矿税/权利金，能源消费税和零售税等税种。有些地方政府还有财产税派税。在计算联邦所得税时，所有的勘查和开采成本将被扣除。可减免的风险投资税费取决于可觉察的风险程度和政府鼓励投资的类型。如砂、砾石、泥炭和石灰石等普通矿产工业被认为是低风险的，不予以减免税费；对新矿床的勘查投入被认为是高风险投入，予以鼓励，减免率通常为投入当年的100％；在矿山投产进行生产后的投入被认为是低风险的，每年的减免税率通常为30％。
　　加拿大目前实行对新建矿山加速折旧的优惠政策，加速折旧的对象包括：建筑物及其他建筑设施（位于矿山以外的办公楼除外）；采矿机械设备和选矿设备；为矿山运行提供动力的电厂和变电站；直接为矿山生产服务的交通设施。此外，加拿大还对部分矿产的开发实行损耗补贴。损耗概念只适用于层状工业矿床的所得税，层状矿床被认为是可贬值的资产。按照补贴条文，这种损耗可以在税收中折扣。这类矿床主要有：贱金属和贵金属矿床；煤矿；沥青砂矿和沥青页岩矿；管理机构规定的一些矿床。1976年后，规定了一种计算所得收入时的折扣－－资源补贴。资源折扣一般为资源利润的25％。在加拿大对国外金属矿石进行初始加工的收入可以纳入采矿收入以便获得损耗折扣，但不能纳入资源利润以获得资源补贴。这种收入不可作为制造和加工减税。
　　在加拿大从事矿业活动，可享受联邦和省区政府的各种税收优惠政策，使得税率和应税收入大为降低，从而有效降低风险，保障矿业投资权人的正常获利。具体说来，联邦和省的税收激励在所得税上有：资源补贴（ALLOWANCE），勘查和产前开拓支出的100%划销（WRITE－OFF），递进折旧，全部流动股票 (Flow-Through Shares)和其他减除政策与变通。安大略省在矿业税上的激励措施有：加工补贴，税收免除（Tax Holiday）等。
　　具体来说，在加拿大，一个矿山企业的应税收入如下：
总收入（矿产品销售收入）（Revenue　From sale of mineral products)
-生产成本（Operating Cost）
=生产利润 （Operating Profit）
-资本成本补贴 （Capital Cost Allowance）
=资源利润 （Resource Profit）
-资源补贴 （Resource Allowance）
-利息（Interest）
-勘查和开拓划销 （Exploration and Development Write-Off）
=应税收入 （Taxable Income）
由于有各种有效的税收激励政策，使得加拿大矿业的平均有效税率较低，从而确保其成为世界上有竞争力的矿产开发大国。
四、中加矿产资源合作的有关建议
随着我国经济的持续快速健康发展，对各种矿产资源的需求也将日益增加，而我国自身的矿产资源十分有限，有些重要矿产资源的储量又很少，使得我国所需的这些矿产资源对国际市场的依赖越来越大。与其被动地期望从国际市场购买并承担市场风险，不如以战略性的眼光进行对外直接投资，并逐步取得控制权。通过境外投资，有选择地在境外建立一批战略性矿产资源开发生产供应基地，保障我国矿产资源供应的战略安全，显得十分必要且意义重大。
（一）中加开展矿产资源开发合作的可能性。加拿大的矿产资源十分丰富，许多我国紧缺的矿产资源其储量及产量均居世界前列。作为发达的市场经济国家，加拿大的政局稳定，法律健全，各项管理制度均比较完善，且加拿大对矿产资源开发的国外投资没有限制措施。作为世界第三大矿业大国，加拿大在采矿的技术、设备、环保、安全和管理等方面名列世界前茅。通过在加拿大投资采矿业及矿产品加工业，不仅可以使我国在海外建立稳定的矿产资源生产和供应基地，而且还可以学习借鉴加拿大的先进技术和管理经验，以提高我国采矿和矿产品加工产业的水平。因此，中加开展矿产资源开发合作是大有可为的。
（二）中加矿产资源开发合作应注意的几个问题及建议
1、矿产资源开发是一项长期性的战略投资，且投资金额较大，有一定的风险性，因此一定要注重投资前的可行性研究，投资企业要有风险意识，投资前要作好充分的调研工作。国家应鼓励具有一定实力和海外投资经验的矿业公司到加拿大进行矿产资源开发项目的投资，并应在融资、税收等方面给予一定的优惠政策。同时国内有关部门应加强与加拿大自然资源部的联系与合作，另外应尽快与加方就双边投资保护协定进行谈判，为中国企业在加拿大的投资创造良好的环境；
2、由于矿产资源开发的投资周期长，对环保、安全等方面的要求较高，因此建议在投资初期应尽可能采取合资或合作的方式进行，且不一定要谋求控股，在投资项目的选择上也应采取购并而不是新建的方式。这样既降低了投资的风险和难度，又可以充分利用当地的资金、技术、管理能力和销售渠道，待逐步摸清情况，具备了一定的经验和基础后，再逐步扩张，最终实现控股；
3、鉴于矿产资源开发的资金投入较大，可以采取国内几家大的矿业公司联合投资的方式来进行，这样既分散了风险，又有利于国内企业的资源共享和优势互补；
4、由于加拿大对外国工人到加拿大工作的限制较严，因此在进行矿产资源开发投资时应避免用国内劳动密集型的传统观念来考虑问题，而应当在设备和技术方面多下工夫，从而使传统意义上属于劳动密集型产业的采矿和矿产品加工业变成某种意义上说是技术、资金密集型的产业才能适应加拿大的实际情况，从而取得竞争优势。
加拿大政府一直十分重视与中国进行矿产资源开发方面的合作，目前共有80多家加拿大矿业公司在华投资，而中国在加拿大还没有矿产资源开发方面的直接投资。前不久，加拿大自然资源部还专门向中国矿业企业代表团介绍了加拿大矿业投资的机会，希望中国的矿业企业能到加拿大来投资。应该说，中加矿产资源的开发合作在“请进来”方面我们已经取得了很大的成果，但从长远发展看，更应当“走出去”。相比较而言，“走出去”对我国今后的经济发展意义更为重大。