九乡新闻网计划手段:中国特色应急管理体系建设的成就和发展 (2
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中国特色应急管理体系建设的成就和发展 (2) 高小平 2008年12月02日16:06 来源：《中国行政管理》 
三、“一个整体、四个结合”：我国应急管理体系建设的特点和经验
我国应急管理体系建设立足国情，坚持整体推进，注重与行政管理体制改革相结合，与公共政策优化相结合，与政府管理方式创新相结合，与法治政府建设相结合。
（一）应急管理体系建设注重整体性
从国外政府建设应急管理体系的做法来看，多数国家是在遇到某类重大突发公共事件后，有针对性地加强某一方面的机构和职能，“兵来将挡，水来土掩”。经过几十年、上百年、甚至数百年的积累，发达国家逐步形成了比较完善的应急管理体系。而我国的应急管理体系建设实践比较短，按什么样的思路来推进应急管理体系建设，实现我国社会主义应急管理体系建设的高起点、跨越式、可持续发展，是抗击非典疫情取得胜利后，我国必须确定的重大方向性问题。
当前，我国正处于城市化进程提速、经济增长和对外联系不断扩大的“发展黄金期”，同时又处于社会关系和利益结构发生重大变化的“亚稳定期”，因此，在自然领域和社会生活中都面临许多新的矛盾，导致突发公共事件具有形成速度快、发展范围大和易产生倍增效应等特点。与以往处理人与自然、人与社会的矛盾相比，这一时期的突发公共事件有更大的危害性，应对难度倍增。这一现实国情凸现了对建立健全有别于一般公共管理规律的突发公共事件应急管理体系的必要性和重要性。因此，忽视应急管理体系建设，必将危及我国经济社会的协调发展和经济增长的可持续性，而忽视从总体上加强应急管理，只注重零零星星、支离破碎地进行某些修复，同样于事无补，不能为我国改革发展稳定的大局提供有力的支撑。
党中央、国务院按照科学发展观的要求，借鉴国际经验，结合我国国情，挺立时代潮头，运用系统理论、战略思维，集思广益、科学决策，提出“一案三制”的宏大构想，整体优化系统结构和功能，从而大幅度提高了应急管理能力。实践证明，“一案三制”这个应急管理体系的“顶层设计”，具有高屋建瓴、总揽全局的重大意义。
“一案三制”是一个结构与功能高位整合的系统。在这个系统中,要分析突发公共事件的潜伏、发生、发展等自然过程；要借鉴国际国内应急管理经验，建立有效应对突发公共事件所采取的预测、预警、预防、控制、处置、恢复等应急管理工程；要研究从制度建设、物质建设和文化建设结合上构建应急管理的框架、结构、方法；要突出政府在应急管理中的责任，使各级政府更加积极主动地应对各类突发公共事件的挑战，提高党的执政能力和政府的执行力；要提高全社会的突发公共事件意识和应急能力。这一构架集中了现代突发公共事件管理理论研究的最新成果［12］，体现了突发公共事件生命周期研究、组织理论研究、行为分析研究、案例研究等前沿探索的多项重要原则。［13］
应急管理体系在我国社会主义制度条件下，尤有意义，尤为可贵。社会主义具有集中力量办大事的优越性，能在突发公共事件高压状态下快速形成巨大的战斗力和号召力，能有效调动各方资源和各部门以及公民的积极性充分参与到应对突发公共事件的过程中去。但这种短时间内调动大量资源的体制和做法也存在很大的负面作用：一是容易出现应急过激反应现象，造成浪费，“只算政治帐，不算经济帐”；二是容易产生多个应急部门各自为政、协调困难的现象；三是容易形成地区资源分配不均或有的单位个体消耗过度的问题。这都会使应急效果大打折扣。而在“一案三制”的框架内，通过制度供给的约束和平衡，有助于消除集中资源时的盲目性，如应急联动机制要求部门之间形成协同关系，可以减少有些部门消极或有些部门过度扩张，使行政人员主动性和能动性得到充分发挥。汶川特大地震后，党中央果断决策，国务院靠前指挥，灾区各级党委和政府沉着应对，广大干部群众万众一心、团结奋斗，各省区市对口支援，全国乃至全球无私捐助，志愿者广泛参与，取得了抗震救灾工作的重大阶段性胜利。
（二）应急管理体系建设与行政管理体制改革相结合
我国推进应急管理体系建设，是在加快和深化行政管理体制改革、建设比较完善的社会主义行政管理体制的背景下进行的。2003年以前，行政管理体制改革的重点是革除体制中不适应社会主义市场经济的因素，主要是做“减法”。2003年后，政府职能转变进入了一个新阶段，即既做“减法”，更做“加法”，加强政府社会管理和公共服务职能。近几年来，我国政府不断强化社会管理和公共服务职能，逐渐从计划经济条件下的管制型政府向适应社会主义市场经济、社会主义民主政治、社会主义和谐社会建设的服务型政府转变，对应急管理的重视成为加强社会管理和公共服务职能的有效措施，充实和完善了政府管理职能，保证了改革、发展、稳定各项政策的贯彻落实，维护了经济社会的正常秩序。同时，应急管理体系建设与转变政府职能的有机结合，也大大增加了国家加强应急管理的动力，增加了行政管理体制的协调性。
（三）应急管理体系建设与公共政策优化相结合
我国通过创新公共政策，推动应急管理体系建设，也走出了新路子，不仅使应急管理工作得到有力的政策支撑，而且有助于从整体上实现政府决策科学化、高效化。一是运用公共政策调整应急管理力度。近五年来，中央制定了一系列居安思危、预防为主、预防与处置并重的政策。围绕加强政府应急管理职能，每年出台若干项政策，重点解决几个有条件解决的问题，滚动部署。如2004年重点围绕应急预案编制，推动突发公共事件预防工作开展；2005年推进社会预警体系和应急救援、社会动员机制建设，加强应急管理体制建设；2006年全面加强应急能力建设，促进应急管理工作步入正规化、系统化的轨道，重视培训、演练和科普宣教工作；2007年，应急管理工作进基层，将应急管理工作纳入干部政绩考核体系，重点加强企业应急管理工作，建立专兼结合的基层综合应急队伍逐步推进各个层面的工作和整个应急体系建设，各地各部门狠抓落实，并结合实际细化工作部署，制定了相应的配套措施。［14］二是发挥公共政策规划对应急管理体系建设的引导作用。国家相继制定了《“十一五”期间国家突发公共事件应急体系建设规划》、《安全生产“十一五”规划》、《国家综合减灾“十一五”规划》、《国家防震减灾规划》、《全国山洪灾害防止规划》、《地质灾害防治规划》、《全国森林防火中长期发展规划》、《气象防灾减灾规划》、《三峡地区地质灾害防治规划》、《七大流域防洪规划》等相关规划，对应急管理建设内容提出了明确要求和指南。三是提高政策制定的科学化水平和强调政府的执行力。在时间维度上，强化政策过程的作用，强调应急管理是对突发公共事件事前、事发、事中、事后全过程的管理；在空间维度上，促进政策集群的形成，强调建立不同政策之间的有机联系渠道，形成政策的扩散作用，将政府常态政策与应急政策相互配套、相互促进，由此，形成比较完整的“政策过程链”和“政策群”，提高了科学决策和顺畅执行的能力。如国务院将《国家汶川地震灾后恢复重建总体规划（公开征求意见稿）》全文公布，向社会征求意见，欢迎国内外各界人士，特别是灾区广大干部群众提出意见和建议，以便进一步完善，充分体现了政府决策科学化、民主化程度的提高。
（四）应急管理体系建设与政府管理方式创新相结合
政府管理和服务创新，是指政府组织对结构流程、行为方式的改进，探寻和建立合理的政府运转模式，从而确保社会资源能够得到最优化配置，确保最大程度地实现公共利益。把应急管理体系建设与加快推进政府管理创新结合起来，就是寓应急管理于服务型政府建设中，在连续性的管理和服务发生中断的情况下，通过应急系统实现政府工作的连接，提高政府适应外在环境变化的能力。这既符合应急管理的内在规律，又适应行政管理创新要求，有助于全面提高行政效能。北京市东城区首创的万米单元网格化城市管理方式，就是从突发公共事件预防、管理和处置的全过程设计的一种模式，建成后对日常行政管理同样发挥了积极的作用。他们将全区25.38平方公里的范围每1万平方米面积为一个独立的管理单元，划分为1652个网格，按照功能区划，将6大类56种城市部件和7大类33种城市事件问题都赋予8位代码，实施市政全面管理，凡是与居民生活有关的问题，如井盖丢失、公共设施损坏、垃圾渣土堆集、占道经营、无照游商、小广告、群体事件等，都有流动巡视的监督员通过配备的“城管通”，通过城市管理特别服务号，第一时间、第一现场将城市管理问题的各类信息及时发送到监督中心，迅速予以解决。现在北京各区县、全国60多个城市(区)推广了这套系统，在国际上也引起关注。法国、美国、加拿大、印度等国家的专家和政府官员前来参观。法国政府信息化顾问、达尼埃尔·白尔纳先生说,北京市东城区城管新模式非常有意义,对法国政府在行政管理、信息化以及网络化建设等方面带来启发。［15］2005年5月，在美国举办的微软全球移动应用开发合作伙伴大会上，比尔·盖茨特意介绍了中国北京市东城区政府运用移动应用技术支持政府办公的业绩，并称赞这种城市管理新模式是一项“世界级案例”!［16］ 还比如，我国在遭遇特大台风、地震等突发公共事件中将大量受灾人群迅速转移；党政机关干部和广大公务员冲在抗灾第一线，领导干部亲赴一线督战指导，亲历亲为；在救灾工作中特事特办，简化流程；很多地方开展平安社区建设、建立安全信息员制度，等等，都凸显了政府管理方式的创新和工作作风的转变。
（五）应急管理体系建设与法治政府建设相结合
应急管理法制化是法治政府建设的必然要求。我国在建设法治政府的过程中把应急法制体系作为重要组成部分。长期以来，我国法学界和实务界对行政应急性原则在行政法律制度建设中的应有地位和作用重视不够，制约了应急法制建设，也成为建设法治政府的“瓶颈”。应急管理作为特殊状态下的一种管理，必须做到有法可依、有法必依、执法必严、违法必纠。就非典事件的前期来看，由于当时缺乏相关的法律法规，造成突发公共事件状态下权力运行的失序。2003年5月，国务院用18天时间出台了《突发公共卫生事件应急条例》，包括预防与应急准备、报告和信息发布、应急处置、法律责任等相关内容，虽然现在看来并不完备，多以原则性的描述和约束为主，但法规的出台还是给抗击非典工作提供了行动依据，增强了政府行为的合法性。2004年国务院颁布的《全面推进依法行政实施纲要》提出，“建立健全各种预警和应急机制，提高政府应对突发公共事件和风险的能力，妥善处理各种突发公共事件，维持正常的社会秩序，保护国家、集体和个人利益不受侵犯”。［17］将应急管理全面纳入依法行政领域。2008年汶川大地震后，国务院仅用5天时间就出台了《汶川地震灾后恢复重建条例》。［18］这些都体现了国家运用法治力量加强应急管理和应急管理法治化的魄力和能力。
四、“五化”：进一步完善应急管理体系
我国应急管理体系建设的伟大成就，是进一步完善应急管理体系的一面镜子。经验和教训往往如同一个钱币的两面。总结和提炼经验越是深刻、到位，发现不足和思考改进就可以越深入、准确。面对现代社会突发公共事件呈现高度复合型的趋势，也暴露出我国应急管理还存在不少需要进一步加强的地方。进一步发展和完善我国应急管理体系的基本思路是：综合化、系统化、专业化、协同化、规范化。
（一）根据综合化要求完善应急预案体系
《国家突发公共事件总体应急预案》规定，“根据实际情况的变化，及时修订本预案。”国务院办公厅颁布的《国务院有关部门和单位制定和修订突发公共事件应急预案框架指南》规定，“每一次重大突发公共事件发生后，都要进行预案的重新评估和修订。”在应对重大突发公共事件实践中，应急预案还存在不完善的地方。如，有的应急预案操作性不强，上下“一般粗”，有的基层应急预案缺乏细节规定和执行主体的规定；有的预案的部门色彩重，一个应急预案与另一个预案上下左右“不对接”，部门之间、部门和地方政府之间连接还显得不够紧密，预案的统筹作用发挥不出来；对特别重大的突发公共事件预案考虑不够周密，“顶端”事件缺乏有针对性的预案，等等。面对应急预案中普遍存在的这些问题，应该按照综合化的要求，进一步增强预案的全面性、科学性、针对性和操作性。
（二）运用综合化、系统化思维改进分类、分级管理
我国将突发公共事件分为自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件四大类，有其科学依据。这样分类，有助于了解相关性强的突发公共事件所具备的共同性质，有助于把握应急管理的规律和应对的重点。如自然灾害类应急管理的重点是提高预报水平，增强预警能力，增加物资储备，提高救助力度；事故灾难类应急管理的重点是加强各级政府对安全生产管理的责任制，增强救援的能力和科学化程度；公共卫生类应急管理的重点是加强预防，做好防疫工作，提高信息报告的准确性和及时性；社会安全类应急管理的重点是正确处理人民内部矛盾，及时化解社会风险，果断处置群体性骚乱。但是，突发公共事件的分类是相对的，实际上，自然现象和社会现象、自然规律和社会规律在许多时候是交织在一起的，特别是极端性自然灾害往往产生突发公共事件的衍生效应，放大灾情，在制定预案和实施应急管理时，如果过分强调分类，就可能影响对突发公共事件复合性的认知，降低救灾的系统性程度，束缚机动能力的发挥。［19］我们在抗洪中能调动百万雄师，而在雪灾和汶川地震都遇到了道路不通的困难，大大影响了救援的效率。这就需要充分做好应对更加复杂的现代复合型突发公共事件的思想和制度准备、人力和物力准备。
我国在制定应急预案和实施应急响应时按照社会危害程度、可控性和影响范围等因素，将突发公共事件分为四级，即特别重大、重大、较大和一般，明确了不同类别突发公共事件每级的量的递进式规定性，这对于处置在一定界限内的突发公共事件，具有易于把握峰值、有效配置应急资源的优点，有很强的实用价值。同样，应对突发公共事件的分级也是相对的，我们在设定分级中，强调量的渐进性偏多，而对质的分界把握不够。国家专项预案《国家地震应急预案》规定：“发生特别重大地震灾害，经国务院批准，由平时领导和指挥调度防震减灾工作的国务院防震减灾工作联席会议，转为国务院抗震救灾指挥部，统一领导、指挥和协调地震应急与救灾工作。国务院抗震救灾指挥部办公室设在中国地震局。”“特别重大地震灾害，是指造成300人以上死亡，或直接经济损失占该省（区、市）上年国内生产总值1％以上的地震；发生在人口较密集地区7.0级以上地震”。［20］我国应急管理分级，在特别重大级中，未进行细分，只有下限的量的规定，没有上限，“上不封顶”，难以适应在特别重大级中处于顶级的应急之需。面对“巨灾”，在应急管理体制和机制上都应该有很大的不同，要有更多的灵活性和更大的“张力”。因此，需要对突发公共事件的分级作新的认识和进一步的界定。
（三）按照综合化、系统化、专业化要求进一步推进应急管理体制建设
党的十七届二中全会通过的《关于深化行政管理体制改革的意见》指出，“按照精简统一效能的原则和决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的要求，紧紧围绕职能转变和理顺职责关系，进一步优化政府组织结构，规范机构设置，探索实行职能有机统一的大部门体制”。应急管理机构设置也需要按照“大部制”的总体要求，进一步加强应急管理体制的整合和专业化建设。一是建议改变以往遇事再建立临时性机构的做法，建立常设的国家应急管理委员会，作为中央政府应对特别重大突发公共事件的指挥机构，可在国务院办公厅设该委员会的办公室。二是把目前仍然分散在各部门的应急管理职能加以整合，将公安、民政、水利、交通、安全生产监管、地震、气象等部门中的应急决策、指挥和协调职能集中起来，成立国家应急管理部（或署），成为专门管理突发公共事件预防、处置的综合性专业部门，进入政府序列；同时，根据突发公共事件分类的特点及管理的重点，依托现有部门，建立和充实应急救援队伍。
（四）按照综合化、系统化、专业化、协同化要求完善应急管理机制
我国应急管理机制还存在着外部协调性差、民间自发性强、预测预警能力低等问题。理顺中央和地方、基层三个方面在应对突发公共事件中的关系，理顺应急指挥和实施部门的关系，理顺高层决策和属地管理的关系，理顺综合应急部门和专业机构的关系，建立信息统一、管理对接、资源共享、协同有力的应急管理机制，调动各方面应急管理的积极性，是当务之急。另外，将多个部门管理的应急资源按类别适度整合到几个部门管理，并设计以一个部门为主、有关部门配合的机制，也应引起重视。突发公共事件预测预警的信息汇总和研判机制，媒体信息发布机制，国际合作机制，志愿者有序参与机制，突发公共事件影响评估、应急能力评估、应急管理绩效评估，也需要进一步加强。
（五）按照综合化、系统化、专业化、协同化、规范化要求完善应急管理法制
《突发事件应对法》实施时间尚短，不宜仓促修改，可先以“补”代“修”，制定实施细则，以后待条件成熟再进行修订。鼓励地方和部门出台《突发事件应对法》的实施性规范，在可能的立法空间之内尽量弥补该法存在的不足。实施性文件要重点解决突发公共事件应对的程序性规范，明确各级政府实施应急管理的步骤、过程和方式，弥补“重实体、轻程序”的缺陷，并就《突发事件应对法》已有涉及但尚不完善的制度给予补充，如在现有财产征用补偿的基础上，补充对财产限制的补偿规定，以及对非财产性利益征用的补偿规定；对社会多元治理结构的法制框架、志愿者参与应急工作的组织化和专业培训问题，作出规定。《突发事件应对法》中对应急管理的预案管理，分类、分级、分阶段应对的规定，应急关口前移、重心下移等重要原则，都是法律总结的宝贵经验，也是经过实践检验得到证实的规律性认识，必须坚决执行，做到有法必依、执法必严。
一部文明史,就是人类不断应对并战胜各种挑战和突发公共事件的历史。人类社会正是经受了一次次突发公共事件与灾难的历练,才走到现代化的今天。建立和发展“一案三制”，使我国应急管理体系建设不断得到推进，应急管理工作步入有力、有序、有效和良性循环的轨道。随着我们在实践中学习研究的不断深入，应急管理水平一定会有新的提高，应急管理体系建设将逐渐趋向成熟，我国的应急管理事业必将取得更大的成就。
［参考文献］
［1］江泽民.全面建设小康社会，开创中国特色社会主义事业新局面［M］.北京：人民出版社,2002.
［2］全国防治非典工作会议在京举行［N］.人民日报,2003-07-29.
［3］华建敏.在贯彻实施突发公共事件应对法会议上的讲话（2007年11月13日）［EB/OL］.中国政府网，http://www.gov.cn.
［4］中国共产党历次全国代表大会数据库［EB/OL］.中国共产党新闻网,http://cpc.people.com.cn.
［5］中国政府网应急管理专栏［EB/OL］.http://www.gov.cn.
［6］胡锦涛.在全国抗震救灾总结表彰大会上的讲话［N］.人民日报,2008-10-09.
三、“一个整体、四个结合”：我国应急管理体系建设的特点和经验
我国应急管理体系建设立足国情，坚持整体推进，注重与行政管理体制改革相结合，与公共政策优化相结合，与政府管理方式创新相结合，与法治政府建设相结合。
（一）应急管理体系建设注重整体性
从国外政府建设应急管理体系的做法来看，多数国家是在遇到某类重大突发公共事件后，有针对性地加强某一方面的机构和职能，“兵来将挡，水来土掩”。经过几十年、上百年、甚至数百年的积累，发达国家逐步形成了比较完善的应急管理体系。而我国的应急管理体系建设实践比较短，按什么样的思路来推进应急管理体系建设，实现我国社会主义应急管理体系建设的高起点、跨越式、可持续发展，是抗击非典疫情取得胜利后，我国必须确定的重大方向性问题。
当前，我国正处于城市化进程提速、经济增长和对外联系不断扩大的“发展黄金期”，同时又处于社会关系和利益结构发生重大变化的“亚稳定期”，因此，在自然领域和社会生活中都面临许多新的矛盾，导致突发公共事件具有形成速度快、发展范围大和易产生倍增效应等特点。与以往处理人与自然、人与社会的矛盾相比，这一时期的突发公共事件有更大的危害性，应对难度倍增。这一现实国情凸现了对建立健全有别于一般公共管理规律的突发公共事件应急管理体系的必要性和重要性。因此，忽视应急管理体系建设，必将危及我国经济社会的协调发展和经济增长的可持续性，而忽视从总体上加强应急管理，只注重零零星星、支离破碎地进行某些修复，同样于事无补，不能为我国改革发展稳定的大局提供有力的支撑。
党中央、国务院按照科学发展观的要求，借鉴国际经验，结合我国国情，挺立时代潮头，运用系统理论、战略思维，集思广益、科学决策，提出“一案三制”的宏大构想，整体优化系统结构和功能，从而大幅度提高了应急管理能力。实践证明，“一案三制”这个应急管理体系的“顶层设计”，具有高屋建瓴、总揽全局的重大意义。
“一案三制”是一个结构与功能高位整合的系统。在这个系统中,要分析突发公共事件的潜伏、发生、发展等自然过程；要借鉴国际国内应急管理经验，建立有效应对突发公共事件所采取的预测、预警、预防、控制、处置、恢复等应急管理工程；要研究从制度建设、物质建设和文化建设结合上构建应急管理的框架、结构、方法；要突出政府在应急管理中的责任，使各级政府更加积极主动地应对各类突发公共事件的挑战，提高党的执政能力和政府的执行力；要提高全社会的突发公共事件意识和应急能力。这一构架集中了现代突发公共事件管理理论研究的最新成果［12］，体现了突发公共事件生命周期研究、组织理论研究、行为分析研究、案例研究等前沿探索的多项重要原则。［13］
应急管理体系在我国社会主义制度条件下，尤有意义，尤为可贵。社会主义具有集中力量办大事的优越性，能在突发公共事件高压状态下快速形成巨大的战斗力和号召力，能有效调动各方资源和各部门以及公民的积极性充分参与到应对突发公共事件的过程中去。但这种短时间内调动大量资源的体制和做法也存在很大的负面作用：一是容易出现应急过激反应现象，造成浪费，“只算政治帐，不算经济帐”；二是容易产生多个应急部门各自为政、协调困难的现象；三是容易形成地区资源分配不均或有的单位个体消耗过度的问题。这都会使应急效果大打折扣。而在“一案三制”的框架内，通过制度供给的约束和平衡，有助于消除集中资源时的盲目性，如应急联动机制要求部门之间形成协同关系，可以减少有些部门消极或有些部门过度扩张，使行政人员主动性和能动性得到充分发挥。汶川特大地震后，党中央果断决策，国务院靠前指挥，灾区各级党委和政府沉着应对，广大干部群众万众一心、团结奋斗，各省区市对口支援，全国乃至全球无私捐助，志愿者广泛参与，取得了抗震救灾工作的重大阶段性胜利。
（二）应急管理体系建设与行政管理体制改革相结合
我国推进应急管理体系建设，是在加快和深化行政管理体制改革、建设比较完善的社会主义行政管理体制的背景下进行的。2003年以前，行政管理体制改革的重点是革除体制中不适应社会主义市场经济的因素，主要是做“减法”。2003年后，政府职能转变进入了一个新阶段，即既做“减法”，更做“加法”，加强政府社会管理和公共服务职能。近几年来，我国政府不断强化社会管理和公共服务职能，逐渐从计划经济条件下的管制型政府向适应社会主义市场经济、社会主义民主政治、社会主义和谐社会建设的服务型政府转变，对应急管理的重视成为加强社会管理和公共服务职能的有效措施，充实和完善了政府管理职能，保证了改革、发展、稳定各项政策的贯彻落实，维护了经济社会的正常秩序。同时，应急管理体系建设与转变政府职能的有机结合，也大大增加了国家加强应急管理的动力，增加了行政管理体制的协调性。
（三）应急管理体系建设与公共政策优化相结合
我国通过创新公共政策，推动应急管理体系建设，也走出了新路子，不仅使应急管理工作得到有力的政策支撑，而且有助于从整体上实现政府决策科学化、高效化。一是运用公共政策调整应急管理力度。近五年来，中央制定了一系列居安思危、预防为主、预防与处置并重的政策。围绕加强政府应急管理职能，每年出台若干项政策，重点解决几个有条件解决的问题，滚动部署。如2004年重点围绕应急预案编制，推动突发公共事件预防工作开展；2005年推进社会预警体系和应急救援、社会动员机制建设，加强应急管理体制建设；2006年全面加强应急能力建设，促进应急管理工作步入正规化、系统化的轨道，重视培训、演练和科普宣教工作；2007年，应急管理工作进基层，将应急管理工作纳入干部政绩考核体系，重点加强企业应急管理工作，建立专兼结合的基层综合应急队伍逐步推进各个层面的工作和整个应急体系建设，各地各部门狠抓落实，并结合实际细化工作部署，制定了相应的配套措施。［14］二是发挥公共政策规划对应急管理体系建设的引导作用。国家相继制定了《“十一五”期间国家突发公共事件应急体系建设规划》、《安全生产“十一五”规划》、《国家综合减灾“十一五”规划》、《国家防震减灾规划》、《全国山洪灾害防止规划》、《地质灾害防治规划》、《全国森林防火中长期发展规划》、《气象防灾减灾规划》、《三峡地区地质灾害防治规划》、《七大流域防洪规划》等相关规划，对应急管理建设内容提出了明确要求和指南。三是提高政策制定的科学化水平和强调政府的执行力。在时间维度上，强化政策过程的作用，强调应急管理是对突发公共事件事前、事发、事中、事后全过程的管理；在空间维度上，促进政策集群的形成，强调建立不同政策之间的有机联系渠道，形成政策的扩散作用，将政府常态政策与应急政策相互配套、相互促进，由此，形成比较完整的“政策过程链”和“政策群”，提高了科学决策和顺畅执行的能力。如国务院将《国家汶川地震灾后恢复重建总体规划（公开征求意见稿）》全文公布，向社会征求意见，欢迎国内外各界人士，特别是灾区广大干部群众提出意见和建议，以便进一步完善，充分体现了政府决策科学化、民主化程度的提高。
（四）应急管理体系建设与政府管理方式创新相结合
政府管理和服务创新，是指政府组织对结构流程、行为方式的改进，探寻和建立合理的政府运转模式，从而确保社会资源能够得到最优化配置，确保最大程度地实现公共利益。把应急管理体系建设与加快推进政府管理创新结合起来，就是寓应急管理于服务型政府建设中，在连续性的管理和服务发生中断的情况下，通过应急系统实现政府工作的连接，提高政府适应外在环境变化的能力。这既符合应急管理的内在规律，又适应行政管理创新要求，有助于全面提高行政效能。北京市东城区首创的万米单元网格化城市管理方式，就是从突发公共事件预防、管理和处置的全过程设计的一种模式，建成后对日常行政管理同样发挥了积极的作用。他们将全区25.38平方公里的范围每1万平方米面积为一个独立的管理单元，划分为1652个网格，按照功能区划，将6大类56种城市部件和7大类33种城市事件问题都赋予8位代码，实施市政全面管理，凡是与居民生活有关的问题，如井盖丢失、公共设施损坏、垃圾渣土堆集、占道经营、无照游商、小广告、群体事件等，都有流动巡视的监督员通过配备的“城管通”，通过城市管理特别服务号，第一时间、第一现场将城市管理问题的各类信息及时发送到监督中心，迅速予以解决。现在北京各区县、全国60多个城市(区)推广了这套系统，在国际上也引起关注。法国、美国、加拿大、印度等国家的专家和政府官员前来参观。法国政府信息化顾问、达尼埃尔·白尔纳先生说,北京市东城区城管新模式非常有意义,对法国政府在行政管理、信息化以及网络化建设等方面带来启发。［15］2005年5月，在美国举办的微软全球移动应用开发合作伙伴大会上，比尔·盖茨特意介绍了中国北京市东城区政府运用移动应用技术支持政府办公的业绩，并称赞这种城市管理新模式是一项“世界级案例”!［16］ 还比如，我国在遭遇特大台风、地震等突发公共事件中将大量受灾人群迅速转移；党政机关干部和广大公务员冲在抗灾第一线，领导干部亲赴一线督战指导，亲历亲为；在救灾工作中特事特办，简化流程；很多地方开展平安社区建设、建立安全信息员制度，等等，都凸显了政府管理方式的创新和工作作风的转变。
（五）应急管理体系建设与法治政府建设相结合
应急管理法制化是法治政府建设的必然要求。我国在建设法治政府的过程中把应急法制体系作为重要组成部分。长期以来，我国法学界和实务界对行政应急性原则在行政法律制度建设中的应有地位和作用重视不够，制约了应急法制建设，也成为建设法治政府的“瓶颈”。应急管理作为特殊状态下的一种管理，必须做到有法可依、有法必依、执法必严、违法必纠。就非典事件的前期来看，由于当时缺乏相关的法律法规，造成突发公共事件状态下权力运行的失序。2003年5月，国务院用18天时间出台了《突发公共卫生事件应急条例》，包括预防与应急准备、报告和信息发布、应急处置、法律责任等相关内容，虽然现在看来并不完备，多以原则性的描述和约束为主，但法规的出台还是给抗击非典工作提供了行动依据，增强了政府行为的合法性。2004年国务院颁布的《全面推进依法行政实施纲要》提出，“建立健全各种预警和应急机制，提高政府应对突发公共事件和风险的能力，妥善处理各种突发公共事件，维持正常的社会秩序，保护国家、集体和个人利益不受侵犯”。［17］将应急管理全面纳入依法行政领域。2008年汶川大地震后，国务院仅用5天时间就出台了《汶川地震灾后恢复重建条例》。［18］这些都体现了国家运用法治力量加强应急管理和应急管理法治化的魄力和能力。
四、“五化”：进一步完善应急管理体系
我国应急管理体系建设的伟大成就，是进一步完善应急管理体系的一面镜子。经验和教训往往如同一个钱币的两面。总结和提炼经验越是深刻、到位，发现不足和思考改进就可以越深入、准确。面对现代社会突发公共事件呈现高度复合型的趋势，也暴露出我国应急管理还存在不少需要进一步加强的地方。进一步发展和完善我国应急管理体系的基本思路是：综合化、系统化、专业化、协同化、规范化。
（一）根据综合化要求完善应急预案体系
《国家突发公共事件总体应急预案》规定，“根据实际情况的变化，及时修订本预案。”国务院办公厅颁布的《国务院有关部门和单位制定和修订突发公共事件应急预案框架指南》规定，“每一次重大突发公共事件发生后，都要进行预案的重新评估和修订。”在应对重大突发公共事件实践中，应急预案还存在不完善的地方。如，有的应急预案操作性不强，上下“一般粗”，有的基层应急预案缺乏细节规定和执行主体的规定；有的预案的部门色彩重，一个应急预案与另一个预案上下左右“不对接”，部门之间、部门和地方政府之间连接还显得不够紧密，预案的统筹作用发挥不出来；对特别重大的突发公共事件预案考虑不够周密，“顶端”事件缺乏有针对性的预案，等等。面对应急预案中普遍存在的这些问题，应该按照综合化的要求，进一步增强预案的全面性、科学性、针对性和操作性。
（二）运用综合化、系统化思维改进分类、分级管理
我国将突发公共事件分为自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件四大类，有其科学依据。这样分类，有助于了解相关性强的突发公共事件所具备的共同性质，有助于把握应急管理的规律和应对的重点。如自然灾害类应急管理的重点是提高预报水平，增强预警能力，增加物资储备，提高救助力度；事故灾难类应急管理的重点是加强各级政府对安全生产管理的责任制，增强救援的能力和科学化程度；公共卫生类应急管理的重点是加强预防，做好防疫工作，提高信息报告的准确性和及时性；社会安全类应急管理的重点是正确处理人民内部矛盾，及时化解社会风险，果断处置群体性骚乱。但是，突发公共事件的分类是相对的，实际上，自然现象和社会现象、自然规律和社会规律在许多时候是交织在一起的，特别是极端性自然灾害往往产生突发公共事件的衍生效应，放大灾情，在制定预案和实施应急管理时，如果过分强调分类，就可能影响对突发公共事件复合性的认知，降低救灾的系统性程度，束缚机动能力的发挥。［19］我们在抗洪中能调动百万雄师，而在雪灾和汶川地震都遇到了道路不通的困难，大大影响了救援的效率。这就需要充分做好应对更加复杂的现代复合型突发公共事件的思想和制度准备、人力和物力准备。
我国在制定应急预案和实施应急响应时按照社会危害程度、可控性和影响范围等因素，将突发公共事件分为四级，即特别重大、重大、较大和一般，明确了不同类别突发公共事件每级的量的递进式规定性，这对于处置在一定界限内的突发公共事件，具有易于把握峰值、有效配置应急资源的优点，有很强的实用价值。同样，应对突发公共事件的分级也是相对的，我们在设定分级中，强调量的渐进性偏多，而对质的分界把握不够。国家专项预案《国家地震应急预案》规定：“发生特别重大地震灾害，经国务院批准，由平时领导和指挥调度防震减灾工作的国务院防震减灾工作联席会议，转为国务院抗震救灾指挥部，统一领导、指挥和协调地震应急与救灾工作。国务院抗震救灾指挥部办公室设在中国地震局。”“特别重大地震灾害，是指造成300人以上死亡，或直接经济损失占该省（区、市）上年国内生产总值1％以上的地震；发生在人口较密集地区7.0级以上地震”。［20］我国应急管理分级，在特别重大级中，未进行细分，只有下限的量的规定，没有上限，“上不封顶”，难以适应在特别重大级中处于顶级的应急之需。面对“巨灾”，在应急管理体制和机制上都应该有很大的不同，要有更多的灵活性和更大的“张力”。因此，需要对突发公共事件的分级作新的认识和进一步的界定。
（三）按照综合化、系统化、专业化要求进一步推进应急管理体制建设
党的十七届二中全会通过的《关于深化行政管理体制改革的意见》指出，“按照精简统一效能的原则和决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的要求，紧紧围绕职能转变和理顺职责关系，进一步优化政府组织结构，规范机构设置，探索实行职能有机统一的大部门体制”。应急管理机构设置也需要按照“大部制”的总体要求，进一步加强应急管理体制的整合和专业化建设。一是建议改变以往遇事再建立临时性机构的做法，建立常设的国家应急管理委员会，作为中央政府应对特别重大突发公共事件的指挥机构，可在国务院办公厅设该委员会的办公室。二是把目前仍然分散在各部门的应急管理职能加以整合，将公安、民政、水利、交通、安全生产监管、地震、气象等部门中的应急决策、指挥和协调职能集中起来，成立国家应急管理部（或署），成为专门管理突发公共事件预防、处置的综合性专业部门，进入政府序列；同时，根据突发公共事件分类的特点及管理的重点，依托现有部门，建立和充实应急救援队伍。
（四）按照综合化、系统化、专业化、协同化要求完善应急管理机制
我国应急管理机制还存在着外部协调性差、民间自发性强、预测预警能力低等问题。理顺中央和地方、基层三个方面在应对突发公共事件中的关系，理顺应急指挥和实施部门的关系，理顺高层决策和属地管理的关系，理顺综合应急部门和专业机构的关系，建立信息统一、管理对接、资源共享、协同有力的应急管理机制，调动各方面应急管理的积极性，是当务之急。另外，将多个部门管理的应急资源按类别适度整合到几个部门管理，并设计以一个部门为主、有关部门配合的机制，也应引起重视。突发公共事件预测预警的信息汇总和研判机制，媒体信息发布机制，国际合作机制，志愿者有序参与机制，突发公共事件影响评估、应急能力评估、应急管理绩效评估，也需要进一步加强。
（五）按照综合化、系统化、专业化、协同化、规范化要求完善应急管理法制
《突发事件应对法》实施时间尚短，不宜仓促修改，可先以“补”代“修”，制定实施细则，以后待条件成熟再进行修订。鼓励地方和部门出台《突发事件应对法》的实施性规范，在可能的立法空间之内尽量弥补该法存在的不足。实施性文件要重点解决突发公共事件应对的程序性规范，明确各级政府实施应急管理的步骤、过程和方式，弥补“重实体、轻程序”的缺陷，并就《突发事件应对法》已有涉及但尚不完善的制度给予补充，如在现有财产征用补偿的基础上，补充对财产限制的补偿规定，以及对非财产性利益征用的补偿规定；对社会多元治理结构的法制框架、志愿者参与应急工作的组织化和专业培训问题，作出规定。《突发事件应对法》中对应急管理的预案管理，分类、分级、分阶段应对的规定，应急关口前移、重心下移等重要原则，都是法律总结的宝贵经验，也是经过实践检验得到证实的规律性认识，必须坚决执行，做到有法必依、执法必严。
一部文明史,就是人类不断应对并战胜各种挑战和突发公共事件的历史。人类社会正是经受了一次次突发公共事件与灾难的历练,才走到现代化的今天。建立和发展“一案三制”，使我国应急管理体系建设不断得到推进，应急管理工作步入有力、有序、有效和良性循环的轨道。随着我们在实践中学习研究的不断深入，应急管理水平一定会有新的提高，应急管理体系建设将逐渐趋向成熟，我国的应急管理事业必将取得更大的成就。
［参考文献］
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［4］中国共产党历次全国代表大会数据库［EB/OL］.中国共产党新闻网,http://cpc.people.com.cn.
［5］中国政府网应急管理专栏［EB/OL］.http://www.gov.cn.
［6］胡锦涛.在全国抗震救灾总结表彰大会上的讲话［N］.人民日报,2008-10-09.
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