【另一面】两会策划“中国式改革”之四：司法改革

两会策划“中国式改革”之四：司法改革

司法改革的进退

导语：法学家把“法制”称为“刀制”，而把“法治”称为“水治”。刀者，公器也，水则寓意公平如水。追求正义之路上不乏改革者的足音，改革亦不会只有一个方向。从“法制”到“法治”再到“法制”，中国司法改革用20年时间改变这一个字，一路上的摇摆进退耐人寻味。

1992—1998年：审判方式改革启动，司法常识回归 

“文革”中法律虚无主义的影响正慢慢消散，恢复法院建制，重建司法规范。改革首先从审判方式上发力，制定游戏规则的新法频出。“作为阶级社会中一定经济基础上的上层建筑组成部分的法律，是社会经济基础的反应，同时有积极为经济基础服务。”——法学家·欧阳涛

“还是要靠法制，搞法制靠得住些。”——邓小平 南巡讲话

上世纪90年代的司法改革基本上是重建国家司法体制与制度的延续。1992年邓小平南巡讲话不仅确立市场经济地位，还明确了“还是要靠法制，搞法制靠得住些。”按照1995年法院工作会议的目标要定调，那就是“审判方式改革普遍推行，法院体制问题基本解决”。

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1991年通过的《民事诉讼法》成为审判方式改革的重要手段，新法强调当事人有平等诉权，确立当事人举证责任。在此之前，法院多强调职权主义，法官可实施一切认为是必要的诉讼行为，如主动保全财产、拒绝撤诉、强制调解等。[详细] 

1996年首次修订的《刑事诉讼法》改变了审判纠问制，提前律师介入时间、扩大被害人权利、确立疑罪从无原则等新措施使控辩制在司法实践中全面登场。[详细]

法院内部的改革始于1995《法官法》的出台，不过该法对于法官任职条件规定低于同期对国家公务员的要求，不具备条件的审判人员可通过培训上岗，针对中南政法学院自1996年举办的7期法官培训班（每期约60人）中，没有一位是法学院毕业生。[详细] 

另在保证法院独立性的重要基础财政问题上，延续80年代的诉讼费自收自取开始出现弊端。1997年全国法院收取的诉讼费补充业务经费是同期财政拨付审判费的5倍。一些法院乱收费、乱罚款，隐瞒转移收入，私设“小金库”，隐瞒、截留、贪污挪用资金。[详细]

在这一时期，市场经济浪潮逼着司法体系面对一系列新问题，除了制定游戏规则，法律更多成为营造经济发展环境的治理工具，实践中存留的高压色彩明显。1995年的最高人民法院工作报告开篇就提出，强化同严重刑事犯罪的斗争，维护社会稳定 。[详细] 

此外，《关于加强社会治安综合治理的决定》于1991年通过，至2005年，“严”20年来仅1985年没有组织过专门“战役”。不过延续20年的严打整治斗争也让民众感觉到一个怪圈，”发案、破案、抓人；发案更多，破案更多，抓人更多。”[详细] 

1999—2003年：改革向职业化转型，披上法袍坐堂断案

司法改革首先向法院内部扩展，专业法官着力寻求司法权力地方化、审判活动行政化 、法官职业大众化三大顽疾的破解之道。“无知者不能当法官，无能者不能当法官，无德者同样不能当法官。”——前最高法院院长·肖扬）

司法改革第二阶段源于贺卫方教授一篇《复转军人进法院》的文章引发的热烈讨论。文章表面质疑国家把大量复转军人安置为职业法官的做法，实质指向更深层次的法官职业化与司法民主化之间的关系。某种程度上，围绕职业化和民主化甚至第三路线的争论贯穿随后的法治进程。[详细] 

1999年“两会”正式通过了第三个《宪法修正案》，“依法治国”正式写入了宪法。“水”字旁的法治要求法律更多用来调整社会利益关系，约束政府行为与建构现代制度文明。最高法院同年出台“一五纲要”回应了这一变化，改革主要解决司法权力地方化、审判活动行政化 、法官职业大众化三大顽疾。[详细]  

在此之前，法院审判权以一种高度行政化的模式运行，法官“官本位”思想严重。有两会代表直言，法官判案要层层请示、上报，一个基层法院的案子有可能请示到最高法院。“五年纲要”提出“还权于合议庭”，除重大疑难案件，一律由合议庭审理并裁判。[详细]

司法权力的地方化源于法官任免、司法经费在统计地方政府控制下，地方和部门保护主义影响了从判决到执行的全过程。2002年两会期间，媒体报道全国约有四成法院欠发工资。不过，针对这一财政缺口的革新直到2008年才有了更为明确的措施。[详细] 

相较司法与行政之间的权力博弈，这一阶段的司法改革在法官职业化的探索上更有成效。最直观的变化发生在2000年，最高法院院长肖扬在两会上首次身着法官服做工作报告。到2002年全国基层法院法官全部脱下军事色彩较浓红肩章、大盖帽，换上黑色法袍法槌声也在开庭时响起。[详细] 

2002年还举行了首次国家统一司法考试，彻底告别了以政治合格为主的法官任用标准。据统计，中国自2002年组织首次司法考试以来，9次考试报名人数达274万人次，有44万余人通过了考试。[详细] 

这一时期，民众权利意识的觉醒使得司法改革的博弈中加入了新的角色，民意对司法的评价突出体现在每年两会针对“两高报告”的反对票。2000年最高法院工作报告拿到530张反对票，超过四分之一代表对两院工作表示不满。这是“两高”报告在新世纪人代会上拿到赞成票的最低比例，此后十年，赞成率一直在75%上下徘徊 。[详细]

《南方周末》针对投票的调查显示，执行难成为笼罩司法权威的最大阴影，对某些司法机关人员贪污受贿、枉法裁判的反感亦影响投票；弃权的代表更多地是表达对司法问题的无奈。而更多的民意投射在这个阶段，则表现为乙肝歧视第一案、孙志刚事件导致《收容遣送办法》废止、陕西黄碟案引发对公权力界限的思考……依法维权、依法办事的理念，日益深入人心。 [详细]  

2004—2008年：改革领导核心确立，内部腐败有损威信

司法改革在解决系内外部权力分界的同时，缺乏监督使得腐败问题潜滋暗长，职业化路线与人民大众化的矛盾持续发酵，司法改革在十字路口陷入徘徊。

“司法正规化”逐渐淡化，转而强调“调解为主”；法官专业化的追求，逐渐被“法官大众化”的呼声替代；以前强调法院审判“依法律”，现在则提出要“依民意”。——法学家·蔡定剑）

2004年，中央司法改革领导小组出台关于《司法体制和工作机制的初步意见》，法院系统走出“自己干革命”的悖论，由政法委牵头的自上而下的改革领导核心机构成型。随后发布的最高法院第二个“五年纲要”着力司法公正和效率问题，直面司法领域深层次矛盾。[详细]  

全国人大常委会通过修法决定，2007年起，所有死刑案件核准权都收归最高人民法院统一行使。有报道称收回死刑核准权后，当年死刑案件数量成为近10年来最低点，并继续明显下降。不过，少杀慎杀”司法精神与“杀人偿命”传统民意仍不时起冲突，死刑存废亦仅限学界争论。[详细]   

2007年修订的《民事诉讼法》将再审事由明确列举为13项，否定了有错必纠的理念，弱化公权力在再审程序中的地位；立即执行、财产报告、联动执行等机制给法院判决“执行难”开出药方，也直接促成2010年19部委执行联动机制的建立。[详细]  

2008年，人民法院要求各级人民法院用6个月左右的时间，对未结执行案件进行集中清理，从而掀起了一场集中清理执行的风暴。截至当年11月，全国法院执结案件170余万件，标的额2522亿余元。[详细]  

不过上述向深层次推荐的司法改革在社会上“并不讨好”。国家公务员群体贪腐犯罪案件步步高；公民基本权益受侵害案件状告无门成为集中矛盾。[详细]  

2004年《关于规范法官和律师相互关系，维护司法公正的若干规定》规定，不许法官接受当事人或者律师“吃请洗浴”，不许律师以玩麻将故意“输钱”的方式行贿法官等等，虽是规范，却道出了不为人知的权钱交易内幕。[详细]  

另有2008年的数据显示，当年查处贿赂犯罪的1.3万多人中，司法机关2620人，占总数五分之一。司法救济无望，涉诉上访的情况频繁，甚至越级上访、集体上访和暴力性上访时有发生。[详细]

2009—2011年：群众路线全面回归，“公众意志”走上审判席

重申“党的领导”、“人民利益”、“宪法法律”三位一体，重新回归司法为民，接受民众监督被认为是解决问题的根本。

“中国特色社会主义司法制度的根本特色，是坚持党的领导、人民当家作主、依法治国的有机统一。在司法工作中，就是坚持党的事业至上、人民利益至上和宪法法律至上。”——2011年两会前，最高法院院长王胜俊

从2008年开始，最高人民法院“三个至上”（党的事业至上、人民利益至上、宪法法律至上）确立为人民法院工作指导思想。从2009年开始实施的《第三个五年改革纲要》，首次明确司法体制和工作机制改革是政治体制改革的重要组成部分，从“满足人民群众的司法需求出发”，列出六大任务强调“司法为民”。[详细] 

有统计称，“三五”纲要中提到的“人民”共出现30次，是此前两个改革纲要总和的两倍还多。在河南，由市委书记升任高院院长的张立勇要求法官“放下法槌、脱下法袍”，发扬“马锡五审判方式”，去田间地头、接待上访；“争创无赴京上访法院”，上级法院对下级的监督具体到个案。[详细] 

2010年最高法院印发《贯彻“调解优先、调判结合”工作原则的若干意见》，构建人民调解、行政调解、司法调解“三调联动”的维稳体系，把众多疑难复杂矛盾化解在基层，做到“小事不出村、大事不出乡、疑难纠纷不出县、矛盾不上交”。年底数据显示，民事案件的调解率在全国法院已达到66%以上。[详细] 

很多细节上亦看出法院的“亲民”路线，推进判决书上网工程、审判视频直播、开设网评法院栏目、设立法院公众开放日、量刑规范化、司法巡查制度乃至司法公开宣传月在全国法院的联动……这些都表明吸纳群众参与司法、群众监督司法的决心，昭示群众路线在司法领域的全面回归。[详细]  

2011年全国两会在京召开，人民日报政治文化部和人民网就老百姓最关注的两会热点问题，推出网络调查，就影响司法公正的根源，67%的投票者认为“司法腐败，权钱交易”。连续三年的关注度排名中，司法公正的得票数从2009年的第九跃居2011年的第二。正义之路仍坎坷，改革正未有穷期。[详细] 

结语：美国联邦法院汉德法官曾说：法院拯救不了一个衰落的社会。如果过程中的制度建设有缺陷，那么处于决策过程末端的法院也无能为力。当下中国，民众将全部的期望挤压在正义的最后一道防线上，但困在权力夹缝中，中国特色的司法只能积重难返，步履蹒跚。