萝莉精油按摩师系列:两会特别策划“中国式改革”之二：安居乐业的努力

1999年，时任国务院总理的朱镕基参观完新加坡的保障性住房后，对上前提问的记者说，“我的政府太穷了”。如今，这个他曾领导的国家已成为世界第二大经济体，“居者有其屋”也已从一个异域的概念变成最实际的诉求。回顾12年房改之路，处处可见中国人为安居乐业而做出的不凡努力。
 
为高房价“埋下伏笔”的分税制
1994年，历时8年讨论的分税制正式出台。分税制改革曾经历重重阻力，但其对于住房问题的深远影响，一开始并未浮上水面。

分税制实行后，增值税75%上缴中央、25%留作地方，即使在浙江、广东等经济增长比较快的省市，由于所得税改为共享税，地方财政从中收益也并不高。中央财政日益得以充实，则意味着地方政府不得不“广开税源”，以让调整后的财权和事权“尽量匹配”。[详细]
掌握在地方手中的土地出让金，逐渐成为地方补充财政收入难得的收益，全国土地出让总收入逐年高涨。在分税制实行后几年，人们也开始发现，地方垄断土地销售及其造成的高地价，已成为推高房价的主要原因。[详细]
福利分房终止，买房从此变成最大笔个人消费
1998年颁布的“23号文件”是中国房产史的重要分水岭。它终结了40多年的福利分房制度、为房产业市场化打下重要根基，却也注入了无限的不确定性。

“23号文件”对中国房地产业市场化的积极意义不言而喻，但其发挥的作用本应更大。除了废止了福利分房制度外，文件实际上还勾画了一套新住房供应体系蓝图：理想状态下，通过商品房、政府补贴和政府保障“三管齐下”满足住房需求。文件还提出，过渡期间要以经适房“砖头补贴”、工资补贴或廉租房等来实现“居者有其屋”。[详细]
1998年6月底，是最初规定的福利分房的截止日期。幸运的人能赶上单位“突击分房”，7万块就能买到60平米两居室。但最终，由于机关福利房的存在，全国多地“末班车”一直延续到了2000年才稍稍平歇。[详细]
1999年，为配合“23号文件”，国务院下发“10号文件”，规定在京中央机关和国家机关停止住房实物分配，逐步实行“住房分配货币化”，并明确规定从公务员到局级干部的“职工购房补贴建筑面积标准”，规定如果房子超过级别标准，超标部分需按1500元/平方米补齐差价。[详细]
没有了福利房后，买房成为中国人最大的一项消费支出。1999年2月，中国人民银行下发《关于开展个人消费信贷的指导意见》，为商品房消费“加码”。 “贷款买房”、“按揭”等新概念进入中国人生活，买房从“等国家建房，靠组织分房，要单位给房”的集团消费转向个人消费。[详细]
在各种力量推动的12年“全盘市场化”之后，有钱人能选的（商品）房越来越多，穷人可住的（保障）房越来越少。房改以来，市场化被夸大的程度，已过分超越了保障性住房被关照的程度。“房价畸高”成为房改的新阶段。[详细]
地方“疯狂圈地”的4年，房价从此走上“快车道”
分税制和福利分房的终结开启了房产市场化，也诱发了地方止不住的“卖地欲望”、降不下来的高房价等一些列问题。

城市扩张和土地占用带来的税收，包括建筑业、房地产业的营业税和所得税、耕地占用税等则全部归地方享有，“摊大饼”式的城市扩张因而被很多地方作为扩充税源之举。自房改后的1999年起，很多地方政府开始大举“卖地生财”，在当时的“土地协议出让制”下，作为“地主”的政府不仅有动力、也有能力卖地。[详细]
1999年到2002年，杭州市余杭区曾进行一次大规模“卖地运动”，当地政府把和杭州市区接壤的36000亩土地陆续低价出让给开发商。[详细]
“土地财政”正式成为专有名词,它代表着“征地—卖地—收税收费—抵押—再征地”的模式。地方政府从土地出让金获得的收入迅速增长, 在地方财政收入中比重不断提升。资料显示，2001年—2003年, 全国土地出让金达9100多亿元, 约相当于同期全国地方财政收入的35%；2004年，收入近6000亿元。2010年，这个数字的最新记录是2.7万亿元。[详细]
2002年5月9日，国土资源部发文规定，包括商品住宅用地在内的经营性用地必须以招标、拍卖或者挂牌方式公开交易。更接近市场化、允许社会公开竞争的 “招拍挂”出台，标志着曾被过分利用的“协议出让制”（即政府与土地使用者协商地价）的退出。从“卖地生财”到“价高者得”，市场化的操作也未能抑制地价的继续猛增，房价更是在地价的助推下一路高歌。[详细]
行政调控开始，商品房房价掉进“越调越涨”怪圈
商品房价格的“疯涨”最终引起了高层的注意。商品房、开发商、炒房团轮番被“盯上”，行政力量再度介入到进行了几年的市场化进程当中。

2002年起，全国房价上涨明显； 2004年，全国房价出现阶段性“井喷”。据当时数据统计，当年1-8月份商品房价格涨幅达到了历史性的两位数。上海、浙江房价一度涨幅过20%，而与之同步的，是地价的一路猛涨。[详细]
很多人把2005年戏称为中国房地产业的“宏观调控元年”。当年两会之后，密集的政策雷霆让整个行业“猝不及防”。央行率先宣布取消住房贷款优惠利率、随后又在一些地区将首付比例从20%提高到30%，这成为当年调控实质性的第一招。但这只是个开始。[详细]
宏观调控开始后的第5年，“国十条”出台，它被称为“史上最严厉的房市调控措施”。文件对2010年两会期间有关房价的讨论进行了回应，将稳定房价的责任明确压在地方政府头上，甚至允许国土部门将（土地上将要盖好的）住房销售价格写入土地出让合同。[详细]
事实上，2005年至2007年国务院三度下发文件的所有努力，都在尝试让房改重新回到1998年的政策上——盘活市场化的同时，保障中低收入者住房的问题。然而，与调控目标不匹配的是，房产市场开始进入一个怪圈：每一轮调控后，或短暂应声下跌后报复性上涨、或者干脆“越控越涨”。[详细]
在高房价以外，宏观调控方向的问题越来越引起人们的反思。一名老建设部门官员就在接受《南方都市报》采访时称，房改十年“形成了新的利益集团，包括地方政府，想压低房价变得很难，这正是越调控价格越高的根本原因”。而在2005年前后直接针对房价的各次调控受挫后，被忽略多年的保障房思路重新得到了“发酵”。[详细]
房价高企让被忽视10年的保障房回归，社会责任艰难归位
“地王”频出和房价的突飞猛进越来越让决策者意识到，保障人人有房子，也是一个政府应当承担的责任。

2005年前后，作为经适房的补充，由腾退旧公房改造的、只租不售的、专门针对城镇最低收入者的“廉租房”被推向台前。虽然有国家硬性规定，到2006年底，仍有5个省份没建立廉租房制度目标责任制。以至于住建部不得不下达“最后通牒”要求落实推广，之后，在廉租房的本子上，才又有增添了268个地级以上城市。[详细]
在距房改整整10年的2007年，保障性住房体系终于得以正式走向前台。国务院下发“24号文件”， 强化住房保障体系建设和公共政策的回归。更早前（2003年）下发“18号文件”曾重申了市场化、政府补贴、政府保障的分工，但并未引起重视，当年全国用于经适房建设的总投资只占到当年房地产总投资的6%。[详细]
2007年8月24日，“24号文件”下发没几天，国务院又召开全国住房工作会议，要求城市新开工住房建设中，套型在90平方米以下的“小户型”面积必须达70%以上，并规定廉租住房、经济适用住房、中小套型普通商品住房用地供应量不得低于70%。[详细]
2010年，国务院主持各地与中央签订了保障性住房的责任书，并宣布在今后5年新建保障性住房3600万套。经历了近20年轰轰烈烈的市场化之后，保障性住房体系终于以“兜底”的姿态得以回归，但就像当年市场化所面临的所有压力相似，它要冲破的枷锁还有很多，很多。[详细]
如今，过高的房价正成为中国住房体系面临的最重要挑战。然而，要给“中国房改”下定论还为时尚早。这套体系进入全面的市场化才刚过十年，而它似乎还在等待一场更加深刻的变革。