表面接枝改性:少数民族地区义务教育经费投入研究

少数民族地区义务教育经费投入研究

——对云南省边境民族地区的调查

原载：云南师范大学学报:哲社版(昆明)2005年06期,第69～73页
张学敏，西南大学教育学院教授，西南民族教育与心理研究中心研究员；贺能坤，西南大学教育学院。(重庆　400715)

　　内容提要：少数民族由于其自身的特殊性，在义务教育经费投入上体现出了一系列特殊问题:教育经费缺口巨大；民族教育专款种类多与数量小的矛盾突出；“三免”政策背离民族教育实际情况；民族文化差异引起的教育成本太高等。为了更好地解决这一问题，借鉴国外相关经验，我国少数民族义务教育经费投入应建立“以中央财政为主”的体制和“按生拨款制度”等相关措施。
　　关 键 词：少数民族/教育投入/研究

　　由于历史和地理的原因，少数民族地区义务教育发展水平还相当滞后。但现行的教育经费投入制度始终未能从根本上解决少数民族地区教育发展问题，究其原因是未能体现少数民族自身的特殊性。为此，我们对云南省双江拉祜族佤族布朗族傣族自治县和沧源佤族自治县就义务教育经费投入问题进行了调查，并以此个案而窥“全豹”，提出解决少数民族地区义务教育经费投入的新思路。
　　　　　　一、教育经费缺口巨大
　　西部民族地区多为贫困地区，受贫困影响，少数民族教育水平十分落后。截止2002年底，全国民族地区699个县级行政区划单位中，只有358个县(旗)市、区实现了“两基”目标，仅占总数的51%。[1] 在人口10万以下的22个少数民族中有12个民族达到小学文化程度的人口比例不到全国平均水平的一半，有13个民族达到大专以上文化程度的人口比例不到全国平均水平的一半。[2] 究其根本原因主要是教育经费投入严重不足。从表1看出少数民族地区教育经费缺口都很大，沧源县高达1亿多元，而同期汉族地区国家级贫困县——重庆城口县的经费缺口才5760万。由于县财政财力有限，两县教育支出占财政总收入的比重已是很高，双江县达75.9%，沧源县达92.4%。但教育经费仍存在巨大缺口，双江县、沧源县政府已连续三年没给学校划拨任何办公经费。在调查的10余所中小学中，由于没有水电费，有的学校又回到煤油灯时代，学生晚上点蜡烛或油灯上自习。不少村小为了省钱，迫不得已将办公电话也停了。学校维持正常运转已十分艰难，一当地教育局长曾叹息“有时真想让学生回家算了”。
　　表1　少数民族自治县2003年财政收支情况　(单位:万元)
县　名　教育事业费 教育总支出　经费缺口　教育占财政收入百分比
双江县　　3373　　13104　　　8660　　　75.9%
沧源县　　3785　　14545　　　10805　　　92.4%
　　资料来源:根据双江、沧源两县教育志和两县2003年统计资料整理
　　同时大面积的危房改造和“一师一校”的合并又需要巨额的财政投入。据统计，截止2002年底，双江县还有23169平方米危房；沧源县还有危房39511平方米。“一师一校”双江县还有161所，沧源县还有112所。虽然国家从2001年起开始用“贫义工程”专款在全国实施“中小学危房改造工程”，但相对这些少数民族自治县大面积的危房而言仍是杯水车薪。以双江县为例，2002年共获得中小学危改工程资金20万元(其中中央国家资金补助13万元，省级配套7万元)，共排除危房面积1220平方米。2003年共获得上级危改资金37.76万元，仅排除1607平方米。余下的20342平方米危房改造还需要巨额的资金投入。在距沧源县城约2公里的永和中学，由于无资金新建教室，全校学生只能在由竹篾围成的简易教室上课，教室里的地面凹凸不平，冬天十分寒冷，夏天十分炎热。教育经费的巨大缺口极大地阻碍了民族地区义务教育的发展，也阻碍着整个中华民族教育的共同发展。
　　　　　　二、民族教育专款种类多与数量少的矛盾突出
　　少数民族教育历来受到国家和各级政府的重视。早在清朝时期，清政府就对少数民族教育在教育投入上采取了倾斜政策。对少数民族学生“给以衣服，优以礼貌，联以情谊”。[3] 京师满蒙文高等学堂的学生免收学费和膳费，川边地区藏族学生入学读书完全免费等。[4]
　　现阶段国家仍通过政策倾斜，帮助和扶持少数民族教育的发展。特别是税费改革和取消农村教育费附加后，中央和地方增拨了许多种类的教育专款，也加大了财政转移支付的力度。但由于投入体制和运行机制本身的不合理，种类繁多的教育专款与各民族自治县所得教育专款总额太小形成了巨大反差。2003年用于少数民族地区的教育专款达27项之多，但双江县仅获得409.79万元，平均每项教育专款分配额15.18万元，占年度专款总额的5.7%。沧源县也仅分配到664.55万，与缺口的1亿多教育经费相比，上级的教育专款只能是“隔靴搔痒”。在种类众多的教育专款中，少数民族自治县只能分配到极少一部分教育经费。2002年共26项，2001年共38项，这么多项的教育专款表面上十分繁荣，实质上并不能从根本上解决教育经费的巨大缺口，极大地限制了民族教育尤其是边境地区民族教育的发展。(见表2)
　　表2　民族自治县教育专款历年分配比较情况　单位:万元
　　　　　　　　　　2003年　　2002年　　2001年
民族教育专款项目数　　27　　　　26　　　　38
双江县　　　总额　　409.79　　685.80　　405.39
　　　　　平均额　　15.18　　26.38　　10.67
沧源县　　　总额　　664.55　　731.84　　383.38
　　　　　平均额　　24.61　　28.15　　10.09
临沧地区合计　　　　7193.02　6044.70　4228.63
　　资料来源:云南省临沧地区2001、2002、2003年度教育专款分配情况表
　　不仅如此，由于运行机制的不畅，教育专款还常常被挤占、挪用、克扣。此外，通过银行、财政等中介总不能及时到位，大大降低了教育经费的效率。具体到每个学校而言，教育专款的分配更为复杂、更不及时。
　　　　　　三、“三免政策”背离民族教育实际情况
　　少数民族自治县多为国家级贫困县，截止2002年底全国民族地区仍有341个县未实现“普九”，占总数的49%。[5] 在这些多为寄宿制和半寄宿制的少数民族学校，学生除了要交书本费和杂费外，还需要交粮食给学校。多数学生由于家庭贫困不仅不能交齐书本费和杂费，连在学校吃的粮食都无法交，多数适龄儿童仍因贫困而失学。失学率和辍学率居高不下，严重影响了民族地区“普九”的实施。就是已“普九”的民族县，巩固“普九”成果也非常艰难。
　　从表3看出，小学适龄儿童入学率很高，但从小学升学率、初中生入学率来看，几乎一半的人没有读完九年义务教育，沧源佤族自治县初中生入学率仅为39.14%。从小学完学率我们也可以发现少数民族学生流失率很大，对云南双江县勐勐镇千福村的实际调查结果更是惊人。该村读完小学6年的只有24.3%，多数读到小学3年级就不读了。初中的入学率更低，该镇的初中生入学率仅为37.8%，而且辍学率高达70%以上，文盲、半文盲人数比例不断增大，其原因多为家庭贫困。双江县农村全年人均纯收入仅810元，沧源县农民人均纯收入仅为893元，且少数民族家庭多为二孩和三孩，但面对“一费制”后小学每学期60元的教材费和20元的杂费，90%以上家庭表示仍不能接受。
　　表3　云南省临沧地区少数民族受教育情况(2003年)
　　　　　　小学适龄儿童　小学　　小学升初中　初中生　　　辍学率
民族自治县　　入学率　　　完学率　　升学率　　入学率　小学　　初中
　双江县　　　98.90　　　　74.42　　54.77　　　53.44　　5.35　　8.44
　沧源县　　　97.88　　　　62.16　　65.60　　　39.14　　6.63　　12.66
　　注:1. 小学完学率是指1997学年初小学招生数与2003学年初小学毕结业生数之比
　　　　2. 其他数据源自临沧地区行政公署教育委员会编2002～2003学年初教育事业统计资料
　　为了加强对少数民族地区教育投入的倾斜力度，国家专门出台了“三免”政策(免杂费、课本费、文具费)，对人口在10万以下的少数民族和藏族地区学生实行“三免”，以确保贫困学生实现受教育的权利。但这一好的政策存在明显的不足:一是只以人口数量作为依据，严重脱离了实际情况。其实在调查中我们了解到，还有更多的少数民族如佤族等也属于国家应帮扶的对象，他们的子女同样因贫困而面临大范围的失学和辍学，就只因该民族人口数量超过了10万而丧失了受教育的权利，这与教育公平原则明显背离；二是这一政策让正享受优惠的少数民族也产生了怀疑，他们普遍担心一旦本民族的人口数量总数超过了10万还能否享受这一特权；三是这种政策对普遍贫困的少数民族而言，只能照顾到极少数学生，并不能从根本上解决少数民族教育经费投入短缺问题。2003年沧源县共获得上级“三免”教育经费106.20万元，对68所学校的1700名初中生和4500名小学生分别减免了人均42.50元和67.50元，[6] 相对2003年在校民族学生22445人而言范围显得太窄。
　　　　　　四、民族文化差异增加了教育投入成本
　　少数民族教育首先应是本民族文化的教育，只有少数民族自身文化的发展，才更有利于少数民族教育的发展。反映在教育经费投入上，应用一定的经费对少数民族自身文化进行整理、挖掘和开发，尤其是各民族教材等教育资源的开发，以及对民族文化背景下“双语”教师尤其是本民族教师的培训，这些都需要相当大的经费投入。
　　同时，我们发现经济条件较好的傣族受习俗的影响，早婚现象严重(最早的14岁已结婚)，男童到寺院当喇嘛还比较盛行；喜欢歌舞文化的佤族学生，一方面，由于学校缺乏佤文化的教育而厌学回家；另一方面，受市场经济的影响，相当多的适龄学生尤其是女生过早流入发达城市的公共场所从事佤族歌舞的表演工作，使适龄学生未能完整接受义务教育。这些新产生的文盲不仅加大了扫盲工作的难度，而且增加了教育经费对扫盲工程的投入，使有限的少数民族教育经费投入变得更加紧缺。因此，繁荣民族特色文化，革除民族陈旧陋习，有利于民族教育的发展。
　　　　　　五、少数民族教育投入的思考
　　加大财政投入，发展落后地区的教育，已成为一些国家关注的重点。他们纷纷调整投资重点，甚至通过专门立法来确保落后地区教育优先发展，以实现教育均衡发展。
　　韩国政府已把“海岛、山区、农村”作为政府投入的重点；日本则是在1954年便建立了《偏僻地区教育振兴法》，对“国家的补助”、“负担费补助金的分配”、“偏僻地区津贴”等教育经费的条款以法律的形式固定下来；印度拟定了“基础教育县计划”，[7] 荷兰早在1985年实施了少数民族教育政策EPP计划(Educational Priority Policy)，建立特区学校(areas school)和增师学校(staff establishment school)，对少数民族教育进行重点资助。[8] 美国为了保证《不让每一个孩子掉队》法案实施，2005年计划提供4.19亿美元，用来帮助那些少数民族学生或者贫困学生占有很大比例的学校；9600万美元用来资助西班牙裔占有很大比例的学校；1.04亿美元用来资助学习外语的学生和本国的留学生。[9]
　　中国是一个发展极不平衡的国家，在城市及发达地区已全面完成普九任务，而少数民族地区连“普六”任务还未完成，[10] 其间差距十分巨大。因此，可借鉴国外经验，设立“少数民族教育特区”或“少数民族教育优先发展区”，将当前义务教育投入的重点转移到少数民族地区，尤其是人口众多、义务教育普及程度低的西部少数民族地区，把有限的财力集中向这一地区倾斜，并遵守社会贫弱阶层优先，初等教育优先的原则，从而使义务教育在不同地区得到较为均衡的发展。
　　　　(一)建立以“中央财政为主”的投入体制
　　教育成本分担理论认为，教育成本应当由在教育中获得益处各方面负担，这种分担遵循“利益获得”原则和“能力支付”原则。[11] 但少数民族自治县财政支付能力特别有限，绝大多数的自治县都是负债运转。依靠自身财力无法为义务教育提供充足的教育经费，但又不能据此剥夺少数民族平等受教育的权利。作为中央财政理应担当起教育公平的重任，从制度上保证对其义务教育经费的投入。所以，国家应根据各省、各县财政实力，把全国2000多个县分为“以县为主”县、“以省为主”县、“以国家为主”县三种类型。对于人均财政低于全国水平，且又位于人均财政低于全国水平的省市的县，其教育经费投入应“以国家为主”，[12] 少数民族自治县应多属于第三种类型。建立“以中央财政为主”的教育经费投入体制:中央至少占50%，省市占30%，民族自治县占20%，明确中央、省市、民族自治县三级政府对义务教育投入的责任和分摊比例，使中央财政投入成为少数民族地区义务教育的绝对财源。这比目前的财政转移支付和专款补助制度等倾斜政策更能有效确保少数民族地区义务教育经费的稳定来源，也能从根本上解决民族地区巨大的经费缺口问题，并减少种类繁多的民族教育专款中的交易成本，从而彻底改变过去与少数民族实际情况不相适应的教育投入政策和投入制度。
　　当然，不同的少数民族地区差别也很大，可结合不同地区财力情况，在投入比例上有所区别，重点扶持边境少数民族地区。
　　　　(二)建立“按生拨款”制度
　　针对少数民族地区贫困面大、受助学生多这一实际情况，国家应改变传统的拨款办法，按适龄学生人数拨款。在确定最低生均教育成本的基础上，以“义教券”(也可称义教卡)发到学生家长手中(弗里德曼称为“教育券”)。这种“义教券”虽不具备择校性质，但能切实保证每一个学生不会因贫困而丧失受教育的权利。浙江长兴县曾首发这一性质的“教育券”，取得了较好的效果。湖南常德市也向家庭困难学生按小学150元、初中250元的标准发放助学券，使义务教育阶段入学率和巩固率稳中有升。[13] 这种制度不仅能很好体现《宪法》对少数民族受教育权的保护，也能有效改变当前少数民族扶贫专款“粥少僧多”的困境，并可以规范教育专款的分配行为以提高教育经费的使用效益。同时按实际情况对更多的少数民族学生进行生活补助，有效保障民族地区学生完整地接受义务教育，从根本上解决目前民族“三免”政策遇到的难题。
　　　　(三)建立“立体式”教育经费筹措渠道
　　少数民族地区教育长期依靠单一的筹措渠道——财政拨款，远远不能满足少数民族地区教育的发展。市场经济条件下国家虽鼓励吸收社会资金投资教育，并希望通过这些手段拓宽投资渠道，但在少数民族地区，其它筹措渠道仍是空白，多渠道筹措体制无法形成，其根本原因在于政策的优惠力度不够，法律体系不完备。
　　根据新宪法保护私有财产的规定，国家应针对少数民族地区出台特殊的政策和法规，明确投资主体的权利和义务。从法律上切实保障投资主体的利益，通过寻求教育规律与市场规律的结合点，鼓励和引导社会资源、民间资本采取多种形式兴办教育，拓宽教育经费筹措渠道。在城市发达地区征收高消费税或者其它新的税种，通过二次分配，转移发达地区的财力，专门用于少数民族地区义务教育的发展。也可将发达地区与少数民族地区的对口支援制度化，以吸引更多的教育经费。同时还可利用金融手段为少数民族义务教育拓宽经费筹措渠道。实行优惠利率:提高教育存款利率，吸收民间资金，为教育增加经费；降低教育贷款利率，鼓励教育投入。此外还可通过成立少数民族教育发展基金，发行少数民族教育债券及教育彩票等方式，拓宽教育资金的来源渠道，引起全社会的共同关注，确保义务教育的顺利实施。
　　　　(四)扩大优惠政策
　　现行《教育法》第五十八条、第六十二条、第六十四条、第六十五条、第六十六条共5条，从不同的角度规定国家通过鼓励和实行优先、优惠政策来增加教育经费、降低教育成本，但这些仍未落到实处。
　　许多学校由于缺乏办公经费，连教育教学用的水电费都无法支付。国家应通过金融、税收等手段实行优惠政策，对学校的水电执行优惠价，切实减轻教育经费的负担。
　　教科书及教学用图书资料的出版发行，以及教学用的各种仪器、设备，也应按市场经济的规律，打破垄断地位，引入竞争。改变教辅资料和教学仪器等的发行渠道，减少层层盘剥的中间环节，降低成本。需要说明的是目前黑白版教材的发行，虽降低了成本，但并未解决问题的根本，还严重影响了教育在学生心中的公平性、公正性。有人戏言，使用黑白版教材的学生看到的“不是红旗飘飘，而是黑旗飘飘”。因此，国家应通过立法，落实优先、优惠政策，降低教育教学成本，为少数民族地区义务教育服务。
　　少数民族地区教育在很大程度上是“多元一体”的多元文化教育，与其它贫困地区相比有着更特殊的战略意义。同时，“木桶理论”告诉我们，整个中华民族教育的发展取决于木桶中最短的那一块——少数民族教育的发展。因此，在新的社会经济转型时期，对少数民族地区教育投入体制、投入方式、投入渠道、投入比例等方面应采用特殊政策，甚至可通过建立新的法律制度来保证这一“特区”义务教育经费的投入，超常规地促进少数民族地区义务教育的发展。

参考文献:
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