行政人员招聘:我国行政诉讼起诉期限应当进行完善

作者：商丘市中级人民法院行政庭 时见业

发布时间：2008-03-15 17:02:39

    我国《行政诉讼法》对起诉期限作了明确规定，尔后，最高人民法院在1991年和1999年先后出台两个司法解释中又作了补充。至此，我国行政诉讼起诉期限制度已经比较完善，并且指导着我国的司法实践。然而毋庸讳言，无论是从整体框架还是从具体细节来看，关于起诉期限的规定都不够科学。目前，理论界又掀起了一轮新的修法热潮，起诉期限制度显然是首当其冲的。本文拟在分析我国法律及司法解释的基础上，对我国行政诉讼起诉期限制度的进行梳理分析和批评检讨，并提出几点立法建议，以求教于同仁。

    一、起诉期限的界定

    (一)起诉期限的性质——诉的合法性

起诉期限，是指保障权利人通过诉讼实现其请求权的有效期限。显然，它为相对人的行政诉讼的提起附加了一个时间上的限制条件，相对人的起诉若不合于此条件，换言之，若逾期起诉，将招致某种不利的诉讼后果。那么，这种不利的诉讼后果到底是起诉权(程序意义上的诉权)的丧失还是胜诉权(实体意义上的诉权)的消灭呢?这关系到起诉期限制度的法律性质。

    在德国、日本和我国台湾地区，起诉期限通常是作为一项诉的合法性要件(实体裁判要件)规定在特定的诉讼类型(如撤销诉讼和课予义务诉讼)下，相对人若逾期起诉，法院将会以其诉为不合法而直接予以驳回，而无需再进行实体审理、作出本案判决。我国《行政诉讼法》第四十一条有关起诉条件的规定并没有包括起诉期限在内，且亦未就逾期起诉作出明文规定。从立法体系来看，《行政诉讼法》第六章“起诉与受理”先后对前置的复议程序、起诉期限和起诉条件加以规定，于最后第四十二条规定法院对起诉的审查及处理结果(立案或者裁定不予受理)。可见，不仅起诉期限，就是前置的复议程序也都是起诉条件之一，相对人逾期起诉，或者应先经复议而未申请复议就直接起诉的，法院也应以其起诉不符合法定条件为由裁定不予受理。最高人民法院在1991年和1999年司法解释都作了确认和补充，将起诉期限作为诉的合法性要件。

    (二)起诉期限与诉讼时效

    诉讼时效是一项民事实体法上的制度，是整体时效制度的一部分，与占有时效相对应，也称消灭时效，意为一定的法律事实持续满一定期限即发生一定的法律效果。对于时效届至的法律效果，虽然各国立法不尽一致，但主流法则为实体法律效果，如权利人直接丧失实体权利，或义务人取得抗辩权等. 而行政诉讼法中的起诉期限，是指保障权利人通过诉讼实现其请求权的有效期限。虽然二者都设有一定的期间，且期间经过后都会对原告发生某种不利的诉讼后果，但起诉期限与诉讼时效实为本质上完全不同的两种制度，其区别如下：

    (1)在法律性质上。起诉期限为诉的合法性要件，而诉讼时效则为诉之有理由的要件。在法院的审查阶段上。对于起诉期限，法院应在起诉受理阶段进行审查，对于诉讼时效，则只能在实体审理阶段进行审查。(3)在法院能否依职权审查上。由于起诉期限为诉的合法性要件，且在审查后查明无中止、中断和延长事由的，判决驳回诉讼请求。起诉阶段被告尚未参加到诉讼中来，因此，须由法院依职权主动审查原告的起诉是否超过了法定期限；而诉讼时效由于发生的实体法上的效果，须尊重当事人意思自治，除非被告主张，法院不得主动援用。(4)在期间经过的处理上。原告逾期起诉的，法院得裁定不予受理或于受理后裁定驳回起诉；诉讼时效已过的，如果被告主张，法院须判决驳回原告的诉讼请求，若被告未主张，而原告的诉讼请求在其他方面均能成立的，原告还有可能获得胜诉判决。

    二、现行法律及司法解释关于起诉期限的规定解析

行政诉讼的受理范围是行政机关的行政行为，为司法实践提供合理的引导必须依靠对行政诉讼法及其相关司法解释做一解析。下文笔者将行政诉讼的受案范围分为几个部分来探讨。

    （一）不服复议决定的起诉期限

    1、经过复议程序，法律法规又无特别规定的起诉期限为15日。其中又分两种情况，一是自复议申请人收到复议决定之日起15日内向人民法院提起诉讼；二是复议机关逾期不作决定的，申请人可以在复议期满之日起15内向人民法院提起诉讼。对于接到复议决定的情况非常便于操作，但是对于逾期作出复议决定的情况，似乎有所歧义。申请人自复议机关逾期作出复议决定之日起，是必须在15日内起诉，还是在15日以后仍然享有起诉的权利呢？还是直到复议机关作出决定之日起15日内不起诉的才属于逾期起诉呢？追究立法本意，在于保护行政相对人的合法权益及保障行政效率的宗旨，因此，笔者认为，从逾期之日起直到复议机关作出复议决定的15日内，行政相对人均有提起行政诉讼的权利，只有如此，才能使相对行政机关来说本来就是弱势的相对人的权益得以充分的保障。

    2、特殊规定，在单行性法律法规中，对行政诉讼法做了一系列的补充。如不服治安管理处罚法复议决定的应在5日内起诉，在海关法中规定不服海关处罚案件的起诉期限为30日，不服专利法的复议决定的，应当在3个月内起诉。

   （二）直接起诉的期限

    1、直接起诉，单行法律又无特别规定情况下的起诉期限为3个月。即公民法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当在知道作出具体行政行为之日起3个月内提出。此时，当事人必须遵循这一法定期限，超出这一期限将会丧失法律所赋予的起诉权。

    2、特殊期限是指非由行政诉讼法规定，而由单行法律、法规明确规定的期限。如治安处罚条例第39条规定为5日，海关法为30日，专利法为3个月，商标法、土地管理法、环境保护法均规定为15日。若单行法规具体规定了当事人的起诉期限时，一般期限即不能适用，当事人必须按照各具体法律的规定行使诉权。

    （三）行政机关未告知诉权的起诉期限

    行政机关作出具体行政行为时，未告知当事人的诉权或者起诉期限，致使当事人逾期向人民法院起诉的，其起诉期限从当事人实际知道或者应当知道诉权或者起诉期限时计算，但从知道或者应当知道具体行政行为之日起最长不得超过两年。复议决定未告知诉权或法定起诉期限的，适用前款规定。告知当事人诉权是行政机关的法定职责，也是当事人行使行政救济的必要途径，因此，若未告知诉权或起诉期限的，其起诉期限自当事人实际知道或者应当知道诉权或者起诉期限时计算，但此时的起诉期限依照立法本意应当是3个月，并且当事人知道或者应当知道具体行政行为之日起不得超过两年。

    而公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的具体行政行为内容的，其起诉期限从知道或者应当知道该具体行政行为内容之日起计算，对涉及不动产的为具体行政行为作出之日起超过20年的，其他具体行政行为作出之日起年的，人民法院不予受理。

    （四）起诉期限的起算点

1、未告知诉权和起诉期限的起算，是从知道诉权和起诉期限之日起算，但自作出具体行政行为的次日起不得超过2年。行政审判实务中认定知道具体行政行为主要存在以下情形：一是行政主体以书面作出某一具体行政行为的，行政相对人以接到书面通知之日起，二是行政主体以口头形式作出某一具体行政行为的行政相对人以接到口头通知之日起。

    2、对不作为行政争议起诉起算点，应从行政机关不履行法定职责行为超过履行职责应有的时限或期间起计算，此种情况可以参考行政机关办理其他当事人申请的期限来确定原告起诉开始的时间。

    3、对不服限制人身自由的起算点，因为当事人人身自由受到限制而无法及时行使权利，因此，应从当事人恢复自由起计算。

    4、在某些案件中，具体行政行为做出后，未取得原告资格的，应当从取得原告资格之日起起算。

    （五）起诉期限耽误的规定

期间的耽误是指当事人或其他诉讼参与人在法定期间或指定期间内完成某项诉讼行为。而期间的耽误若无法定事由，将会产生对当事人不利的后果，导致当事人起诉期限的消灭。而但是人在期限届满后，若存在法定的抗辩事由可以申请法院延长，但这必须符合法定的构成要件：第一，起诉期限的耽误是因为不可抗力或其他特殊情况。当事人在法定期限内不提起诉讼，即意味着放弃了自己的诉讼权利，因而必须按照法定的期限提起诉讼。但是，客观事物是千变万化的对因客观原因致使公民、法人或者其他组织不能按时提起诉讼的，法院就应当考虑延长起诉期限。因此，当事人必须是因为客观的不可抗力或者其他特殊情况而并非当事人的主观过错导致了期间的耽误才可能适用起诉期限的延长。第二，由于法定事由耽误起诉期限的，在障碍消除后10日内，可以申请延长期限。即这种延长是顺延，把因法定事由耽误的期限补足，而不是重新计算起诉期限。并且这种申请应当是书面的申请，由当事人以书面形式向人民法院提出。第三，当事人申请延长期限应由人民法院决定。当事人应在障碍消除10日内提出申请，并由人民法院审查，以决定是否准予顺延期限。

    三、起诉期限检讨与修正

   （一）存在的问题

  　随着司法实践的发展，行政诉讼法起诉期限自身的缺陷逐渐突显，已不能适应现实的需要。目前，行政诉讼起诉期限制度在实践中主要存在以下三个方面问题：

  　1.起诉期限不甚合理，不利于当事人充分行使诉权。行政诉讼法规定的直接起诉期限为三个月，期限的起算点为“知道作出具体行政行为之日”。较民事诉讼法规定的两年诉讼时效相比，这个期限显然太短，当事人难以有充分时间认识自己的权利是否受到具体行政行为侵犯以及能否提出司法救济请求。考虑到目前我国大多数相对人权利意识淡薄，法律知识欠缺的情况，建议将起诉期限整体延长至一年，并借鉴民事诉讼法的规定，将起诉期限的起算点统一规定为“原告知道或者应当知道权利被侵犯之日”。这样既有利于保护行政相对人的诉权，又便于法院计算起诉期限。

  　2.规则之间相互冲突。最为明显的是，申请行政复议的期限与提起行政诉讼的期限存在矛盾。当复议为选择程序，提起诉讼的期限短于提起复议的期限60日时（如烟草专卖法规定的起诉期限为15日），如果法院因行政相对人的起诉超过法定期限（如行政相对人在第20日提起诉讼）而裁定不予受理，那么相对人在没有超过申请复议期限的情况下，可以向复议机关申请复议，一旦复议机关受理并作出维持原具体行政行为的复议决定，相对人就可以对原具体行政行为提起诉讼。这种“曲线救国”式的诉讼，使法院在原不予受理裁定仍然有效的情况下，无论受理与否，都在逻辑上处于两难境地。

    3.基本制度不健全，立法不完善。行政诉讼是否采纳诉讼时效中断制度，一直是个争论不休的话题。在制定法律之初，立法者考虑到行政案件中的一些特殊情况，即当事人适用法律程序以外的方式对违法行政行为提出控告或者要求保护自己权利的现象非常普遍，如果单纯的权利主张就可以引起时效中断，那么行政诉讼起诉期限就很难起到及时解决行政纠纷的作用。因此，不在行政诉讼法中规定时效中断制度。但事实证明，多年来由于不承认行政诉讼时效中断制度，许多当事人的权利都因超过起诉期限而得不到司法救济。笔者认为，只要当事人不间断地向具体行政行为机关主张权利，就说明当事人并没有怠于寻求法律救济，因而行政诉讼中应当确立诉讼时效中断制度。

    （二）立法建言

    行政诉讼的目的在于对行政进行合法性控制和为相对人提供权利救济。据此，只要行政行为可能违法并可能侵犯相对人权益，似乎都应允许相对人诉诸法院，而不宜对其起诉规定任何期限。然则，法律何以要规定起诉期限呢?笔者以为，此乃行政行为的不可争辩力的必然要求。详言之，行政行为由于系行政权力行使的结果，一经作出即应发生一定的法律效力，就相对人来说，首先发生的便是拘束力。然而，相对人并非自此就受行政行为的绝对控制而不得表示任何不服或异议，相反，其仍可依法要求有权机关对行政行为进行审查，从而获得救济。但是，显然不能允许相对人在行政行为作出后任何时间内都可以申请救济，不能使行政行为在一个过长的时间内处于可被质疑和否定的状态，否则，法的安定性将无法确保，行政亦不可能有任何效率可言。因此，就行政诉讼来说，有必要对相对人的起诉附加一定的期间限制，使行政行为在一定期间经过后获得不可争辩的效力(形式确定力)。当然，这种限制不能使相对人诉权的行使发生根本困难，也不能使行政事实上处于一种不受监控的状况。换言之，期限的设置不能过短，起算点的确定亦必须合情合理，否则，不仅有悖于行政诉讼的救济权利和监督行政的根本目的，于民主法治和人权保障的宪政理念亦有不符。因此，建议修改行政诉讼法时考虑以下建议：

    1、在当事人寻求其他救济途径时，法律应当规定特殊的主张权利的方式，在当事人行使了法定的救济方式时，就当然引起期限的中断，而在当事人由于一些不可抗力或其他特殊情况应当引进期限中止制度。只有如此，方可全面保障当事人的诉讼权利，允许当事人选择其他救济途径保障其具体权益，并节约必要的诉讼资源。

    3、延长复议前置案件的诉讼期限。经过复议的案件，15天的起诉期限，司法实践中常因时间太短而使行政相对人没有充分的时间去收集有关材料、聘请律师，本来就存在一定弱势的相对人就更易处于不利地位，显然有违公平公正理念的要求。

    3、统一我国关于行政诉讼起诉期限的法律规定，形成系统的行政起诉期限制度。而笔者认为这种烦琐的规定只是增加了我国行政诉讼法的缺陷，不利于形成一个完整系统的行政法律制度，有必要通过行政诉讼法统一加以规定，这更有利于保障当事人的诉讼权益，不至于导致当事人因期限计算错误而导致诉讼期限的丧失，这对当事人是极不公正的。既不利于当事人的诉讼权益的保障，又破坏了统一的行政诉讼起诉期限的法律制度，因此，有必要统一规定于行政诉讼法中，有利于保障行政相对人的诉权和行政机关的执法效率，保持法律的统一和权威。