行政业务办公人员:行政诉讼起诉期限的实务探析

来源:百度文库 编辑:九乡新闻网 时间:2024/03/29 16:03:48
 
                                 黄觉晓

    相对于庞大的行政诉讼体系而言,行政诉讼起诉期限显得很普通,很细小,但有关行政诉讼起诉期限的问题一直困扰着实务界。在形形色色的案件中,那些有关起诉期限的规定常常令法律工作者捉襟见肘。喜于随着我国行政法及行政诉讼法理论研究的深入,越来越多的学者们开始打量、关注并驻足思考这个微小的制度,并通过不同的角度进行研讨分析。由于受本文篇幅与作者学识所限,本文的目的并不是为的行政诉讼起诉期限下一个独到的定义,也不是提出一种崭新的理论基础,而是借站在巨人肩膀上的机会,提出一种新的思考方式。
    一、行政诉讼起诉期限的内涵及与民事诉讼时效的区别
   (一)行政诉讼起诉期限的内涵
    我国制定法中没有对行政诉讼起诉期限的内涵进行明文规定,学者们提出了不同的观点,大致分为三类:观点一,有学者以法院受理为依据,提出“起诉期限,是原告必须在一定期限内提起诉讼,如果超过了这一期限,法院则不再受理其起诉。” 又如“起诉期限,是指行政相对人起诉的有效时间。超过法定期限,行政相对人向人民法院提起诉讼,法院将不予受理。” 观点二,有学者认为起诉期限仅是诉讼时效的另一种表达,提出“起诉期限也称诉讼时效,指当事人提起行政诉讼应当在法定期限内,如起诉超过法定期限,其起诉将无效,当事人也将因诉讼时效届满而丧失诉权,法院对超过诉讼时效的起诉可以拒绝受理。 观点三,也有学者从起诉人、行政主体、法院在诉讼中的不同地位及司法救济角度分析,提出:“行政诉讼起诉期限,指公民、法人或者其他组织认为自己的合法权益受到具有国家行政职权的机关、机构、组织及其工作人员具体行政行为的侵害,依法向人民法院提起行政诉讼请求保护其合法权益的法定期间。
   相对而言,本人较认同第三种观点。根据行政诉讼法的规定,一般已经受理的案件,查明原告起诉超过起诉期限的,裁定驳回起诉。所以从本质上讲,超过起诉期限起诉的案件,法院在立案时仍有可能受理,审查中发现起诉超过起诉期限规定又无正当理由的,才会被裁定驳回。换句话说,那些超过起诉期限而没有正当理由的案件是被挡在司法审查的大门之外,而不是卡在是否“受理”这个的关卡之中。诉讼时效是一种民事实体法制度,与行政诉讼起诉期限有着较大的区别,本人不赞同第二种将两者混同的观点,本文将在下文中阐述两者的区别。第三种观点,从起诉人、行政主体、法院在诉讼中的不同地位对行政诉讼起诉期限进行概括,言简意赅,但是其在表达上细化为“具有国家行政职权的机关、机构、组织及其工作人员”似有不妥之处,工作人员并非行政主体,没有承担法律后果的权利能力,所以本人将行政诉讼起诉期限的措辞为:“行政诉讼起诉期限,指公民、法人或者其他组织认为自己的合法权益受到行政主体的具体行政行为的侵害,依法向人民法院提起行政诉讼的法定期间。
   (二)行政诉讼起诉期限与民事诉讼时效制度的区别
    1、行政诉讼起诉期限是行政程序法制度,由行政诉讼法及其他配套规定加以规定;诉讼时效是一种民事实体法制度,由民法及其配套规定加以规定。起诉期限解决的是起诉人的起诉能否进入实体审查阶段的问题。 民事诉讼时效是权利人的民事权利受司法保护的时间界限。
    2、行政诉讼起诉期限是法定期间,无中断、中止之说。行政诉讼的起诉期限不因起诉人曾经主张过权利或者行政主体承认等原因中断而重新起算。行政诉讼起诉期限只有起诉期限的耽误,即使是法院认可耽误理由也只能顺延期限,也即是排除了因法定耽误事由占用的时间,起诉期限仍然以诉讼法或其他法律规定的期限为准,时间长度不会改变。而且,起诉讼诉期限的耽误可以发生在该期限内的所有阶段,不同与诉讼时效中止的中最后6个月的规定。起诉期限的耽误是否成立需要相对人向法院申请并得到法院准许才能成立,而诉讼时效中止无需权利人向法院申请,但是否构成还是需要诉讼过程中法院判断。
    3、法律后果不同。在行政诉讼中,起诉必须在法律规定的期限内提出,超过法定期限,当事人因起诉期限届满丧失诉权,受诉法院以裁定的方式作出不予受理或者驳回起诉的裁决;在民事诉讼中,超过诉讼时效,权利人丧失的是受司法保护的权利,通常称之为“胜诉权”。与此相适应,在民事诉讼中,法院对原告的请求是否超过诉讼时效在受理案件之后才进行审查。超过时效并不影响原告向法院提起民事诉讼,也不会影响法院受理案件。因此,原告超过民事诉讼时效起诉的,法院查实后会判决驳回诉讼请求,而不是裁定驳回起诉。
    4、价值倾向不同。自由与秩序是法的两种基本价值,也是法治的本质要求 。出于需要,自由与秩序并不是时时刻刻都处于完全的平衡状态,而是在不同的法律关系中呈现动态平衡,以期达到最佳状态。相比而言,为了实现法的安定性,维护行政行为的公定力与确定力,行政诉讼起诉期限制度中法的秩序价值位阶稍高于自由价值位阶。而民事诉讼时效制度更倾向于法的自由价值。
    5、法院审查的主动性不同。在行政诉讼案件中,法院应主动审查原告起诉是否在规定起诉期限内提起。而在民事诉讼中,法院出于尊重当事人自由处分权,不主动审查原告的起诉是否超过诉讼时效。
    二、行政诉讼起诉期限的举证责任承担
   《行政诉讼法》第三十二条规定:“被告对作出的具体行政行为负有举证责任,应当提供作出该具体行政行为的证据和所依据规范性文件。”2000年实施的《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》(以下简称《若干解释》)第二十六条规定:“在行政诉讼中,被告对其作出的具体行政行为承担举证责任。”第二十七条规定:“原告对下列事项承担举证责任:(一)证明起诉符合法定条件,但被告认为原告起诉超过起诉期限的除外:……。”2002年10月1日起实施的《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》(以下简称《证据规定》)第一条第一款中与第四条第三款中再次强调了被告对作出的具体行政行政负有举证责任,及被告认为原告起诉超过法定期限的,由被告承担举证责任。这一系列对被告举证加以特别强调或让行政主体负主要举证责任的规定很容易让人误以为——在行政诉讼中,所有的举证责任由被告承担,让初学者感到一头雾水。本人认为为了更恰当地分析行政诉讼起诉期限的举证责任承担,有必要先理清行政诉讼起诉期限举证责任的属性。
   (一)“行政诉讼起诉期限的”举证责任的属性
英美法系将举证责任分为推进诉讼进行的责任与说服责任。推进诉讼进行的责任又称初步证明责任,指当事人有义务提供足够证据来证明案件“初步事实”的存在,以使法官相信案件能够继续下去,并交由陪审团进行事实审理。需要注意的是,这种举证责任在诉讼过程中可以在当事人之间来回转移,而且,证明案件初步事实所需要的证据仅需满足一定程度。 即当事人对自己的主张并不需要证明其成立,而是证明有成立的可能性或对对方当事人的主张不必须证明其不成立,只要证明有不成立的可能性或引起合理的怀疑就足够了。一般诉讼过程中程序性事实采用初步证明责任。说服责任针对实体法,主要指在案件事实认定中,一方当事人有责任去说服陪审团,因此有学者称说服责任才是实质意义上的举证责任。根据布莱克法律辞典,这种“说服责任”“在传统观点上看来,在案件任何阶段都不会发生转移”。  大陆法系学者为认为行政诉讼举证责任包含两个方面的含义,一是提出证据的责任,这和英美法系的学者观点相同。另一方面是结果责任,结果责任要求当事人必须承担对自己不利的后果。
    我国行政诉讼起诉期限的举证责任性质认定有个变迁的过程。1990年实施的《行政诉讼法》制定时,基于“行政程序法制化理念及行政机关的强举证能力” 理论,只规定被告对作出的具体行政行为负有举证责任,没有规定起诉期限的举证责任。然而在实践中,原告向法院起诉,法院首先要查明原告的起诉是否在法定期限内,而法律没有明确规定到底是由谁来负担证明起诉符合起诉期限的举证责任,导致司法处理极不统一。立法者意识到这个问题,在2000年实施的《若干解释》第二十七条规定:“原告对下列事项承担举证责任:(一)证明起诉符合法定条件,但被告认为原告起诉超过起诉期限的除外:……。”该项规定明确规定起诉符合法定条件的举证责任可以在当事人之间流转,但在措辞方面用的是“举证责任”(我国行政法学界主流观点是将举证责任与败诉后果直接联系在一起,所以我国行政诉讼法上的举证责任,本质上是“说服责任”)。实质上我国学者也认为证明起诉符合法定条件的证据属于诉讼程序方面的证据而非行政行为证据,应该将证明符合法定条件的证据与证明被诉具体行政行为合法的证据区别对待,为此,在2002年实施的《证据规定》第四条中,将“举证责任”改为“提供其起诉符合起诉条件的相应的证据材料”。 起诉必须在起诉期限之内提起是起诉符合法定条件的要件之一,因此,从理论上证明起诉是否符合行政诉讼起诉期限规定的责任实质上是一种“初步证明责任”,起诉人通过证明自己起诉符合期限然后推进诉讼程序的进行。
   (二)证明起诉是否符合行政诉讼起诉期限规定的举证责任分配
   我国行政诉讼法及配套规定里,规定被告对被诉的“具体行政行为”承担举证责任,没有规定被告对所有“行政诉讼证据”承担举证责任。结合《证据规则》第四条的规定,本人认为我国对证明起诉是否符合行政诉讼起诉期限规定的举证责任采用“谁主张,谁举证”分配原则,即在起诉时先由起诉人提供证据证明其起诉在规定期限内,被告认为原告起诉超过法定期限的,举证责任流转到被告身上,由被告承担。这是没有异议的,关键性问题在于:一、第三人如果对原告起诉期限提出异议,是否承担举证责任;二、被告提供的起诉期限的证据是否受《行政诉讼法》第三十三条规定的制约。
   《若干解释》第二十四条规定第三人有权提出与本案有关的诉讼主张,对人民法院一审判决不服的,有权提起上诉。《证据规则》第七条规定第三人应该在开庭审理前或者人民法院制定的交换证据之日提供证据。虽然制定法没有明确规定第三人负有举证责任,但是从相应的条文中,可以推出,在第三人对原告起诉期限有异议的情况下,应该提供相应证据证明。首先,从总体上分析在行政诉讼程序性证据搜集方面,原告、被告与第三人之间的能力不存在差别。其次,如果原告与被告站在同一立场,被告明知原告起诉超过法定期限却不提供证据也不答辩情况下,如果不赋予第三人相应的举证权利势必不利于保护第三人合法权益;第三,可以提高诉讼效率,促使第三人积极举证;最后,第三人提供证明行政诉讼程序方面事实的证据符合“初步证明责任”理论与“谁主张、谁举证”举证原则。
   针对第二个问题,本人认同“行政诉讼中只能依法限制被告不得收集作出具体行政行为的证据,收集其他证据特别是行政诉讼程序性事实的证据不应受到《行政诉讼法》第三十三条限制”之说。《行政诉讼法》第三十三条规定基于行政机关“职权调查主义理论“设定,认为被告在作出具体行政行为以前应当先进行充分的调查取证,然后根据有效的证据和法律依据作出具体行政行为,该条设置的目的是为了促使行政机关依法行政,防止行政机关在事后向原告、证人施加压力影响证据的客观真实性。因此,《行政诉讼法》第三十三条规定本质上是限制被告在行政程序中搜集作出具体行政行为的证据,而不是限制被告搜集推进或阻止行政诉讼程序进行的证据。同时,行政诉讼的原告除了行政程序中的直接相对人外,还包括利害关系人。证明利害关系人起诉超过起诉期限的证据可能产生与行政程序过程中,如有送达回证等,也有可能产生于行政行为生效以后,如利害关系人在几年后知道了行政行为的具体内容等,如果不加区分地用《行政诉讼法》第三十三条的规定对被告提供的有关起诉期限的证据加以限制,违背了行政诉讼法的立法目的。
   三、“起诉是否在规定起诉期限内提出”属于法院职权审查范围
   由于我国行政诉讼法研究起步较晚,很多问题适用民事诉讼法上的规定,这让很多人认为在行政诉讼中,法院不应主动审查起诉期限问题。本人认为,行政诉讼中,起诉是否在规定诉讼期间内提起,属于法院职权审查范围。民事诉讼时效制度与行政诉讼起诉期限制度中法的价值倾向在上文已经阐述。正是基于这样价值倾向,所以法院在民事诉讼中对诉讼时效采取被动审查原则,而在行政诉讼中对起诉期限采用主动审查原则。并且,说“行政诉讼起诉期限制度更倾向与法的秩序价值追求”并不是代表在行政诉讼起诉期限制度中就追求秩序、效率而忽视公正、自由,而是说在追求秩序的同时,兼顾公正与自由。也正是出于公平公正与自由的需要,才制定了的起诉期限时间,“给当事人在一定时段的期限内是否寻求司法保护的选择权和行使这种选择权的思考及行动时间的自由”。  行政诉讼中的起诉期限属于起诉的法定条件之一。原告的起诉是否符合法定条件是法院职权审查范围,因此法院应对原告的起诉是否超过法定期限依职权进行审查。
   四、受理后,发现原告起诉超过起诉期限的处理
   立案时发现原告起诉超过法定期限的,裁定不予受理,这点并无争议。但如果在受理之后,在审查中发现原告起诉超过起诉期限该如何处理呢?实务界有不同的处理方式。有些法院工作人员认为受理后就应对具体行政行为的合法性进行实质审查,审查后认为具体行政行为合法的,可以裁定驳回原告起诉;若认为具体行政行为违法的,应对实体性问题作出判决,如撤销或确认违法。有些法院工作人员处理方式是审查中发现原告起诉超过起诉期限的,就直接裁定驳回起诉,对实体性问题不做处理。本人赞同第二种处理方式。在行政诉讼中,起诉期限在时间上已经给了当事人充分的选择机会,如果当事人在法律给予的这个特定的时间内没有起诉,诉讼程序就因此而停止。同时,如果法院在起诉期限问题上采取“宽恕”态度的话,势必架空《若干解释》第四十四第一款第(六)项的规定。可以说“法律规定的行政诉讼起诉期限制度“体现了行政权与司法权相互制约又相互独立的本质:在起诉期限内的起诉,法院应该依法受理并就行政机关作出的具体行政行为进行实体裁判,这是司法权制约行政权的一面;超过起诉期限的起诉,法院不应受理,这是行政权独立于司法权的一面。程序性的裁定将超过起诉期限的起诉排除在合法性审查的大门之外,即使确有错误也是行政机关自我纠错机制解决的范畴。” 司法救济并非唯一的救济途径。
   五、结束语
   法律制度的完善发展既需要有宏伟的法学理论为基石,也不能忽视对实务中具体制度的研究。起诉期限制度虽是行政诉讼法体系中沧海一粟,但却是启动司法审查程序的条件之一,意义非凡。本人认为关于行政诉讼起诉期限的问题虽然从法理上能解释一些问题,但为了统一司法审判,对行政诉讼起诉期限问题仍需以制定法形成加以明确规定。