行尸走肉漫画尼根瑞克:环境保护体制机制的积极探索和创新

　　一、强化环保工作的组织领导体制

　　江苏以全国约1%的土地总面积、6%的总人口，创造了占全国10%以上的GDP和9.5%的财政一般预算收入，但也承载着全国最高的单位国土面积发展负荷，环保任务异常艰巨。20世纪80年代，在全面实行改革开放政策，乡镇企业蓬勃发展，工业化进程加快推进的大背景下，环境保护工作也迎来了加快发展的良好时期，建立和完善了一系列环境保护的政策、法规和管理制度。1982年颁布了《太湖水源保护条例》，开创了江苏依法管理流域的新局面。1980年在全国率先开展排污费征收工作之后，环保目标责任制、城市环境综合整治定量考核、限期治理、环境影响评价等一批环境管理制度全面实施，初步形成了以市长环保目标责任制为核心，多层次、全方位的环境管理体系。1985年成立了省环境保护委员会，统一组织领导、协调管理全省环境保护工作。20世纪90年代，江苏把可持续发展确立为经济社会发展的重大战略之一，先后颁发了《关于加强环境保护工作的决定》等重要文件，提出了要建立和完善环境保护“一把手亲自抓，建设项目环保第一审批和评先创优环保一票否决”的“三个一”运行机制。省委省政府出台《关于切实加强环境与发展综合决策的通知》、省人大颁布《关于加强环境综合整治推进生态省建设的决定》，标志着江苏省环境保护工作的重点逐步由点源治理向环境综合整治转变，“党委统一领导、人大法律监督、政府负责实施、政协民主监督”的环保领导体制和“政府领导、部门分工、环保监管、企业治理、舆论监督、公众参与”的环保工作机制进一步建立和完善。进入21世纪，以落实科学发展观为指导方针，在地方环境立法上率先确立了“生态环境优先”的原则，在全国率先将环境质量综合指数列入全面小康社会建设综合指标体系，坚决摈弃以牺牲环境换取增长，实现以改善环境优化经济增长，切实做到“四个一起”：经济建设与生态建设一起推进，产业竞争力与环境竞争力一起提升，经济效益与环境效益一起考核，物质文明与生态文明一起发展。出台了《关于坚持环保优先促进科学发展的意见》、《关于推进环境保护工作的若干政策措施》等文件，对环保优先的原则、内涵和落实措施作了系统阐述，环保“十优先”原则逐步被纳入现代服务业发展、新型工业化进程等多项重大战略部署评价体系，鼓励清洁生产生活和循环经济发展的政策措施进一步完善，生态建设得到进一步加强，生态文明观念深入人心，环保事业发展有了更坚强的理论支撑和组织保障。

　　二、建立健全环境保护的市场化运作机制

　　（一）充分发挥政府在环保投入方面的主导作用

　　从2006年开始，全省各级财政将“211环境保护”支出科目列为公共财政支出的重点，逐年加大投入，确保财政对环保支出的增幅高于经济增速。省财政安排的省级污染防治专项资金由每年3000万元增加到3亿元，作为重点环保项目建设引导资金，推动环保投入多元化。省级环保奖励资金从每年100万元提高到不少于500万元，用于奖励在环境保护工作中做出显著成绩的集体和个人。通过提高水资源费征收标准及财政扶持，筹集南水北调工程治污金25亿元，专项用于南水北调沿线地区治污工程建设。设立1亿元的节能及发展循环经济专项资金。2007年“太湖蓝藻”事件后，省财政每年安排20亿元用于太湖污染治理，同时要求太湖区域新增财力的10—20%用于污染治理。在各级财政的强力支持下，综合运用以奖代补、财政贴息等激励政策，加大财政基本建设投资、技改贴息、中小企业发展专项资金等向节能环保项目的倾斜力度，支持节能减排重点工程、高效节能产品推广、污染减排监管体系建设等项目，为加强环保基础建设，提升环境监控效能，强化防控手段、改善环境质量提供了基础支撑。

　　（二）改革环保基础设施运营管理体制

　　通过制订和完善投融资、规费征收等方面的经济政策，鼓励和支持工商资本、民间资本、外来资本通过并购、项目融资、BOT、TOT等形式，逐步推进环保设施建设和运营的多元化、企业化、市场化，积极利用债券和证券市场，扩大融资渠道。

　　（三）建立排污权有偿分配使用制度

　　按照“排污者付费、治理者赚钱”的利益导向，建立排污权有偿分配使用制度。牢固树立环境是资源、是商品的理念，充分发挥市场对环境资源的优化配置作用，积极探索和推进环境资源的价格改革，构建环境价格体系。继2003年苏州太仓港环保发电公司与南京下关电厂完成了全国首例异地排污权交易，环境价格体系在江苏逐步建立。2008年，省政府批准实施COD和SO₂排污指标初始价格和收费管理办法，在此基础上的有偿分配和交易试点在太湖流域和电力行业分别展开，太湖流域污水处理行业COD的排放指标初定为每吨2600元，纺织染整、化学工业、造纸、钢铁、电镀、食品制造（味精和啤酒）等6大行业的COD排放指标每吨4500元；SO₂排放指标每吨2240元，并同步建立排污权二级市场和规范的交易平台，全面推行排污权交易试点，在严格控制排污总量的前提下，允许排污单位将治污后富余的排污指标作为商品向市场出售。此举标志着江苏最为稀缺的环境资源，被长期无偿使用的局面将得到根本性改观，构建环境价格体系最基础、最重要也是最困难的问题基本得到解决。

　　（四）完善环境资源的各项收费政策

　　按照治污投资要略高于社会平均投资回报率核定价格及收费标准，建立治污设施市场化运营的受益机制。改革开放之初，我国汲取发达国家环境保护经验，按照“污染者付费”的原则，实行企业排污浓度收费制度。20世纪80年代，苏州地区在全国率先开展排污费征收工作。由于收费标准远远低于企业排污治理成本，形成了“交费比治污”更为划算的利益导向，企业治污积极性不高，污染物排放总量不能得到有效控制。1997年，江苏在全国第一个实施排污总量收费，收费办法逐渐在全国推广。从2008年起，江苏又在全国第一个将废气排污费从每当量0.6元提高到1.2元，污水排污费从每当量0.7元提高到0.9元，在严格控制污染排放总量的前提下，使排污收费接近甚至高于治理成本，有力促进了企业由被动治污向主动治污转变。在城镇污水处理费方面，针对污水处理费低于污水处理厂成本，污水处理厂“建不起”或“建得起、养不起”的突出问题，2002年，江苏全面推动污水处理收费改革，调高污水处理费，迅速带动了污水处理市场的繁荣。通过调整价格，一方面引导居民节约用水，实现节水减污；一方面增加筹集资金，集中用于污水管网建设和污泥处置，解决管网建设资金缺口大及污泥二次污染等突出问题。

　　（五）开展环境资本运作

　　以环境为依托进行资本运作，大胆尝试和探索经营城市环境的新途径。在无锡五里湖整治、南京秦淮河治理、镇江生态大道建设过程中，根据整体规划，由政府向银行贷款，利用环境资本筹措资金用于治污工程，通过环境改善，促使环境资本增值，实现环境与经济的良性循环发展，谋求多方共赢。

　　三、建立和完善环境准入机制

　　（一）建设项目严格执行“环境影响评价制度”

　　坚持将环评作为建设项目审批、核准的前置条件，对新上投资项目进行科学客观的环境影响和环境风险评估，凡不符合环保法律法规和技术标准的，一律不得审批或核准立项，不得批用土地，不得给予贷款。依据不同地区的环境容量，制订相应的准入标准，产业政策允许类项目实行“减二增一”，产业政策鼓励类项目实行“减一增一”，禁止建设产业政策禁止、淘汰和限制类项目，对排污总量超过控制指标、不能按计划完成污染减排任务，重点治污工程建设严重滞后或建成后不运行以及违法违规审批造成严重后果的地区，坚决实施“区域限批”，牢牢把住污染控制的第一道“闸门”。2007年，全省电力行业、水泥制造业、钢铁行业投资额分别比上年同期下降34.7%、34.6%和11.9%，高能耗、重污染行业投资得到有效抑制。

　　（二）严格实行规划环评

　　坚持将环境容量作为区域生产力布局的重要依据，将城市规划、土地规划、区域资源开发、产业结构调整等重大经济社会发展活动纳入环境与发展综合决策范畴，严格执行环境评价制度，科学编制优化开发、重点开发、限制开发、禁止开发的功能区规划，坚决防止新污染。

　　（三）提高重点行业排放标准

　　加强产业发展与环境保护的综合分析，完善产品能源消耗指标和污染排放标准，制定与环保标准相适应的行业和产品技术标准，重点对城镇污水处理以及印染、化工、造纸、钢铁、电镀、酿造等重点行业，制定严于国家标准要求的产业结构调整目录。2004年，江苏首先对苏南地区纺织行业实施“提标”，废水CODcr排放限值从原先的180mg/L降低到100mg/L，之后逐步在沿江和苏北地区推广。2006年，出台了《化学工业主要水污染物排放标准》，着重提高7大门类化工企业达标排放的“门槛”，促使排污企业积极向一级排放标准靠拢。2008年，在太湖地区实施《太湖地区城镇污水处理厂及重点工业行业主要水污染物排放限值》，其中，城镇污水处理厂的主要污染物排放限值，全部达到国家城镇污水处理厂污染物排放一级A标准；6大行业的COD、氨氮、总氮、总磷排放限值与国际先进标准接轨，减少结构性环境隐患。

　　（四）提升化工项目准入门槛

　　2005年以来，江苏先后3次提高苏北地区化工项目的准入门槛，由最初的1000万元抬高到了5000万元，淮安、南通等市将单个化工项目投资额提升至1亿元(不含土地费用)，2007年，苏北地区50%的化工项目被否决。

　　（五）加强对各类工业集中区环境的监督管理

　　加快开发区污水处理厂及其配套管网、集中供热、供气以及园区绿化等环保基础设施建设，实现治污设施与工业集中区建设同步规划、同步建设、同步使用。积极做好各级各类开发区（园区、工业集中区）区域环境影响评价，实行污染集中控制、集中处理、集中监管。

　　四、创新环保工作的科学技术支撑机制

　　（一）建立“大科研”的环境科技工作体制

　　树立“科学技术是环保工作的第一生产力”的理念，将实施“科教兴省”战略与落实可持续发展战略紧密结合，认真落实环保优先和科教优先方针，不断提高环境保护工作科技含量。充分利用江苏省科教发达、开放程度高的优势，重点开展江苏环境科技协作和资源信息共享两大平台建设，把高校、科研院所、协会学会、企业以及环保部门内部的科技力量整合起来，优势互补，形成合力，共同为环保事业服务。目前，省环保厅与南京大学、南京师范大学、南京农业大学等多个高校建立了长期合作关系，重点加强在技术支持、人才培养、信息交流、环境政策研究以及国际交流等领域的合作。

　　（二）推动环保科技自主创新体系建设

　　政府环保科技投入重点向企业倾斜，促进高等院校、科研院所同企业结盟，使企业成为环保研发投入、成果应用和自主创新的主体。在大力引进国外环保先进技术的基础上，对技术方案、工艺流程、质量控制等方面消化吸收，并进行改进、集成和提升的再创新，把开放的优势转化为创新的优势。“十五”期间，全省共投入1.2亿元，完成各类环保科技项目1815个，其中27个获省部级奖项。

　　（三）推动环保科技创新与创业相结合

　　积极依托高等院校、科研院所，建立环保专业人才培养机制和以市场为导向的环保技术推广转让机制，促进环保科研成果的转化，鼓励环保科技人员创业。通过现场会、推广会等多种形式，积极推广纺织染整、化工行业污染控制及农村生活污水处理等环保先进适用技术。重点抓好以融资、建设、运营、监理、咨询、信息、培训等为主要内容的环境服务体系建设，为经济和社会可持续发展提供多层次,多渠道,多功能,全方位的环境服务。

　　五、建立健全环保工作考核引导机制

　　（一）建立环保目标考核制度

　　一是实行环境保护目标责任制。从1989年开始，江苏就签订了5项省、市长环保目标责任状，并根据环保重点的变化，签订了太湖、淮河等专项目标责任状，基本形成“纵向到底、横向到边、考核到位”的责任考核体系。“九五”末期，针对当时经济发展中结构性污染、粗放型增长方式以及城市化进程产生的空前环境压力，省委、省政府印发《关于加强环境发展与综合决策的通知》，首次提出干部考核晋升和评先创优实施环保问责制和“一票否决”制，并先后出台了《市县党政主要领导干部环境保护工作实绩考核暂行办法》等多项规章，在考核干部发展实绩时，优先考核环保指标，加大对节能减排、生态环境质量、循环经济发展、环保工作组织领导、执法成效的考核力度，“环境与发展综合决策”的各项制度逐渐建立完善。二是将环境质量纳入文明城市创建考核体系。通过深入开展绿色城市、绿色街道、绿色单位、绿色社区创建活动，将环境质量纳入文明城市创建考核体系，引导各级党委、政府加强对环保工作的重视程度，进一步优化、美化人居环境，使全体民众共享环境保护成果。三是将环境质量指数纳入全面小康总体指标评价体系。以全面建设小康社会为目标，将环境质量指数纳入全面小康总体指标评价体系，实行环保目标分级考核，严格执行环保不达标，全面小康评定“一票否决”的考核制度。环保部门定期通报小康环保达标情况，并据此确立了“补课”的原则，对小康环保达标不稳定的地区进行“补课”，坚守环保不达标等于小康不达标的“底线”，环境保护在政绩考核中的权重进一步提升，环保权威进一步强化。

　　（二）建立节能减排约束性机制

　　将节能减排作为考核政府实绩的硬指标，纳入国民经济和社会发展规划和政府年度奋斗目标。进一步加强减排工作的组织领导，层层落实责任，健全工作机构，加强检查考核，全面落实减排责任制。积极推进工程减排、结构减排，狠抓管理减排三大措施的落实。通过不断提高环境准入门槛、大幅提高污染物排放标准、严把环保审批关、强化新建项目总量控制等手段努力控制污染增量。“十一五”前两年，在省委、省政府的高度重视下，经过各级各部门的共同努力，2006年和2007年江苏连续两年超额完成了年度减排任务，SO₂和COD已分别完成“十一五”计划目标的62.7%和51.1%。

　　六、建立环境保护公众参与机制

　　（一）公开环境信息

　　定期向社会公布大气质量状况、主要饮用水源地、重点流域、行政交界断面和出入湖泊河流的水质状况。建立新闻发言人制度，定期发布全省环境质量公报、环保工作进展及动态等环境信息，面向社会公示环境违法案件、企业强制性清洁生产审核等情况。推进企业环境行为信息公开制度，建立数据库，将企业环境行为划分为绿、蓝、黄、红、黑五个不同等级，面向社会公布。目前全省已有1.5万多家企业实施了环境行为信息公开，基本覆盖了主要工业企业和重点排污单位。加快实现与银行系统的信息共享，在企业征信系统中不断完善环保审批、环保认证、环境违法等信息，使环境违法企业信贷受限制，声誉受影响，经济受损失。

　　（二）实施环保信访听证和圆桌对话

　　推行环保信访听证制度，搭建听证平台，使环保行为公开、透明、公平、公正，置于群众和社会监督之下，既为当事人提供了一个质询、辩论、协商和评议的机会，又为双方寻求最佳解决方案找到了一条途径，维护了群众的合法权益。泰州、南京、常州等市先后开展环境信息对接与圆桌对话会议，在环境问题尚未激化的情况下政府部门提前介入，与企业和公众进行交流，沟通环境热点难点问题，整合社会力量，拓宽公众参与渠道，促进环境问题及时化解，有效提升了公众参与环保工作的议事能力和水平。

　　（三）发挥社会团体的舆论监督作用

　　舆论监督是规范企业环境行为、提高政府执法和管理水平的有效机制。江苏按照“政群分开、政策引导、部门指导、依法管理”的原则，将民间环保组织作为公众参与环保工作的基础和载体，积极予以扶持，涌现出徐州“小记者团”、徐州云龙区环保协会等全国知名的民间环保团体。通过举行环境保护集会、演讲、报告、展览、演出、情报交流、学术研究等各种群众性活动，有效拓宽了群众环保利益诉求渠道，提升了公众的环保意识，形成公众参与环保的新局面。

　　（四）推行环保政务公开

　　各省辖市建立了政务公开大厅和行政审批中心，实行环境保护行政许可、排污收费等公示制和承诺制，做到规范上墙，主动接受群众和社会监督。在重大建设项目环境影响评价审查过程中，向公众发放意见调查表，对有扰民影响的建设项目更加重视征求周围居民的意见。设立“12369”举报电话，并在各城市实现了与“110”联动，24小时接受与处理人民群众反映的环境问题，倾听意见和呼声，为广大群众解决环保问题开辟了一条快捷的“绿色通道”。建立环境污染有奖举报制度，通过奖励的办法把有限的行政监督化为无所不在的群众监督。

　　（五）组建环保特约监督员队伍

　　常州等地把市区失业、下岗职工和失地农民作为招聘的必要条件，从中选择居住地点在监督点附近、熟悉监督点及周边企业情况的人员作为环保监督员。着力完善环保监督员队伍管理机制，制订管理办法，加强岗前环保法律法规、排污情况观测等环保知识及观察记录表填写方法的培训，并依据监督员实际工作情况，对认真履行职责、工作积极主动的经考核后发放一定数额的津贴，对发现并举报企业违法排污并经调查核实后，视情节每次给予300—2000元的奖励，对不能胜任本职工作、责任心差、报告不及时、虚报观察情况的，经核实后予以调整和辞退。通过建立和完善环保义务监督员队伍，不仅为政府部门获取第一手环境信息拓宽了渠道，也延伸了监管视线，有效弥补了环境监察力量不足，解决了环境问题投诉与现场执法不及时之间的矛盾。

　　七、建立环保生态补偿机制

　　江苏地域狭小，开发程度较高，大部分原生态已经遭到破坏，必须在保护的基础上，通过积极的建设来修复和重建良好生态。

　　（一）建立生态环境破坏责任者经济赔偿制度

　　2004年，省人大颁布《长江水污染防治条例》，首次从立法层面确立了环境破坏补偿机制，明确了跨行政区河流交接断面水质管理制度，导致水质达不到规定标准的责任方政府应采取切实有效措施，限期实现交接断面水质达标。因上游地区排污导致水质不达标，对下游地区造成重大污染的，上游地区应给予下游地区相应的经济赔偿。2006年，省政府出台《推进环境保护工作的若干政策措施》，确定了生态公益林补偿标准：经认定的省级以上生态公益林，省财政按照每亩8元的标准予以补偿，并逐步提高补偿标准。市县级生态公益林的生态补偿费，由市县财政纳入同级预算。对苏中、苏北地区的自然保护区、森林公园、湿地等生态功能保护区建设，省财政在相关专项资金中适当予以经费支持。2007年，省人大常委会修订并通过《太湖水污染防治条例》，进一步明确了交界断面水质控制目标责任，并在此基础上，将环境有价的理念引入生态补偿治理，对污染物排放超过国家、地方标准规定及总量控制目标的企业，处以20万元至100万元的重罚，加大处罚力度，促使企业强化环境意识，采取各种手段推进技术改造和工艺革新，降低能耗物耗、减少污染排放。省政府出台了《江苏省环境资源区域补偿办法（试行）》，并于先期在太湖流域开展试点。《办法》规定：凡断面当月水质指标值超过控制目标的，上游地区设区的市应当给予下游地区设区的市相应的环境资源区域补偿资金。补偿标准为：COD每吨1.5万元；氨氮每吨10万元；总磷每吨10万元。试点期间，暂按COD每吨0.5万元、氮氨每吨2万元、总磷每吨2万元执行。试点结束后在全省推广。此举对落实地方政府对辖区环境质量负责的法律要求、加强跨行政区域河流交界断面的水质保护、完善重点流域生态补偿机制起到积极的推动作用。

　　（二）广泛开展良好生态区域创建活动

　　对在工业化进程中环境受到破坏的地区，积极修复环境，重建良好生态。截至2007年，江苏先后建成18个国家环保模范城市、63个全国生态示范区，分别占全国总数的1/4和1/6左右，沿江8市建成了全国最大的国家环保模范城市带和较为密集的循环经济产业链，苏中、苏北地区基本建成全国生态示范区群。2006年国家批准的首批6个国家生态市，张家港、常熟、昆山、江阴4市名列其中，占全国的2/3。

　　（三）严格保护稀缺自然环境资源

　　在全省范围内坚决依法禁止开山采石。对已经破坏的山体，加快整治，恢复绿化。全省划定禁采区79处、禁采带26条，总面积9838平方公里，分3年关闭了898家采石企业。截至2006年末，全省开山采石企业比2001年减少了58.6%，从业人员减少55.4%。建立矿山生态环境补偿制度，开展“百矿环境整治”活动，近四年共实施治理项目187个，投入资金4.1亿元，治理恢复面积2000多公顷。