九乡新闻网虎门欧洲站女装批发网:另一种重建：地震灾区司法生态一年间
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2009年5月6日 13:50 新华社-瞭望东方周刊
另一种重建：地震灾区司法生态一年间
2009年5月6日 13:50 新华社-瞭望东方周刊
另一种重建
地震灾区司法生态一年间
当最初的伤痛和茫然过后，灾区群众面临着重新生活的问题，一些利益纠葛渐渐呈现出来，大量的民事关系，如宣告死亡、失踪，银行存款、财产继承、合同履行等，急需通过法律程序依法予以确定。
灾后一年的重建与重生，也是离不开法的精神和法的支撑的重建和重生。
5.12汶川大地震，在摧毁一座座城镇的同时，也让当地的司法系统和法治秩序损失惨重——司法机关人员死伤、案卷被毁。
更严峻的挑战是，巨灾之后难题丛生，而现有的法规，在应对空前灾难下的非常态司法环境时，空白频现。
在汶川大地震发生不到半月，灾区法治秩序受破坏的现象已然出现——盗窃遗留在毁损建筑物内的财物，抢劫或抢夺孤身受灾群众的财物，诈骗受灾群众物品??灾区政府以“严打”姿态勉力维持秩序。
当最初的伤痛和茫然过后，灾区群众面临着重新生活的问题，一些利益纠葛渐渐呈现出来，大量的民事关系，如宣告死亡、失踪，银行存款、财产继承、合同履行等，急需通过法律程序依法予以确定。
如何依法救灾、依法重建；如何在废墟之上、悲恸过后，用法治的理性和公正，恢复灾区的正常节奏，消弭不安与焦虑；更进一步，如何在付出巨大代价之后，让我国应对紧急状况的法规更完善、为公民编织更周全的保护网——这些，都是地震周年祭时，在追忆那些动人瞬间的同时，需要我们冷静面对和思考的问题。
灾后一年的重建与重生，离不开法的精神和法的支撑。
北川：司法生态重整
北川法院迅速恢复审判，对当地受灾群众来说无疑是一个加重稳定信心的砝码—— 地震后大量出现的离婚、财务纠纷等民事案件和盗窃等刑事案件，都急需一个处理的平台
《瞭望东方周刊》记者王开 | 四川报道
北川县城处在一个几乎封闭的山谷之中。这片0.7平方公里的废墟，似乎依然凝固在一年前的那个震撼瞬间。断壁残垣，满目的瓦砾和垮塌的房屋，没倒塌的楼房以怪异的姿势矗立着，似乎摇摇欲坠。而地震那一刻砸进居民楼的巨石，至今仍令人惊心。
清明节过后，在一片俯瞰整座县城的山头上，绵延数十米都是残留的香灰。
北川县政法委的一位工作人员指着一片长满杂草的地方说，那就是北川县法院和检察院，两座楼挨着，原来都在山坡上，如今，都被整体掩埋在几十米深的地下。当时正在这两座办公楼工作的39名干警，38名遇难，仅有一人重伤生还。
“派出所没人了”
北川县政法委书记张周凯被埋了76个小时，他所在的政府大楼未能在地震中幸免。地震发生仅仅10秒，这座建于2000年的“北川最好的楼房”，瞬间从6层变成了1层，下面5层全部陷入地下。
张周凯对《瞭望东方周刊》说，被埋在地下的第一天，他能听到楼上楼下、前后左右都有呼救声。76个小时后，当他和两个同事被救出时，才知道整座政府大楼只生还了他们三个。
灾后的统计说，5.12大地震中，北川全县干部有436人遇难，而政法系统237名在编干警中遇难86人，超过三分之一；政法委、公检法和司法局领导班子成员9人遇难，几乎所有的干警都有亲人离去。与此同时，公检法司的案件卷宗和档案资料，也全部掩埋于废墟之中。
5月15日晚被救出的张周凯，5月17日即从绵阳404医院步行赶到北川。5月18日，在北川中学的水泥乒乓球桌上，张周凯组织召开了第一次政法委员会。“我得尽快把幸存的干警组织起来。”张周凯说。
当天的会议，整个北川县政法系统仅组织起了11个人。他们的救灾任务，是去抢救“有枪、有钱、有机要”的关键单位。
“你相信吗，我们当时就睡在尸体旁边。”张周凯说。那段时间，他们挖出了100多支枪、100多万现金和不少重要档案。
直到地震半月后，北川政法系统的人员状况才大致搞清楚。246名政法干警，只有73名能够立刻工作，除去遇难者，其余都在地震中负伤。而这时，北川政法系统已开始下乡统计灾情。
北川的百姓几乎都去了绵阳，与县城繁忙的救援场景不同，乡下是一片寂静和狼藉。人走了，牲畜家禽满山乱跑，还有些遇难者的遗体暴露在外。
5月20日之后，张周凯连着去了几个乡镇派出所，都是空无一人。“公安干警要么遇难，要么离开了，本来乡镇派出所的人员就少，灾后维稳状况可想而知。所以，我们组织了三支政法工作组。”他说。
这三支政法工作组，实际上可以叫做联合办案组。每组17人，包括了公检法司四个机关的工作人员。他们可以当场办案而不需要汇报；他们需要把留在当地的百姓组成治安队员，把受灾群众的财产管理起来；还要负责巡逻，对人员进行登记。
“我确实理解我们的人的心态，很难啊，一个是去山里确实很苦，再就是干警自己也是受灾群众，只身下去救灾，难免会记挂家里。”张周凯说。
但是，工作组的方式却一直延续到了2008年10月份，三支工作组都下乡三次。
特殊时期只能这么干
北川法院副院长李芝军是其中一支政法工作组的领队，这位地震中的传奇人物因救灾表现突出，被最高人民法院授予一等功。他的母亲和妹妹都遇难了。
作为北川法院仅存的两位班子成员，李芝军在结束了抢险救人之后，带队到了11个边缘乡镇，与基层派出所、乡镇党委、基层司法所一起研讨如何化解灾后不稳定因素。
“这11个乡镇，我跑了3次，每次都待上一周左右。”李芝军说，当时乡镇的状况给他留下了深刻的印象。
5.12大地震后形成的唐家山堰塞湖，在9.24洪灾中导致北川禹里乡和漩坪乡两个乡镇淹没在水下，镇上居民全部避险撤离。
但在禹里乡，李芝军看到失控的一幕——一些城镇周边的农户居然冒险到淹没区的居民家里去拿东西。“这样的案子不少，受灾群众反映很强烈，这种行为说得严重些就是偷盗。”
但禹里乡派出所当时只有3名干警坚守，警力严重不足，虽然抓住了一些人，但都不知道如何处理。因为当时法院的功能还没有完全恢复，如果把这些案件上升为刑事案件，需要送往绵阳，来回就要2天。
“现场抓住的这些人也是受灾群众，当地派出所很发愁，他们也不知道该如何处理。”李芝军与禹里乡派出所所长刘兴顺商量，对性质特别严重的要严厉打击；对于一般性质的，加强法制宣传。而具体的方式，李芝军给出的意见是“示众，让老百姓看看”。
他觉得，这种做法在正常状态下显然不合适，但在那个特殊时期，只能这么干。
李芝军负责的这11个乡镇，维稳工作也十分顺利，95%以上的纠纷都是乡镇司法事务所调处解决。“如果我们调查组不到乡下去做工作，恐怕很多案子都要涌向法院。”
此时，遭受重创的北川法院正在艰难重建。
北川法院是这次地震中受损最严重的政法机关，全部43名干警中，27人遇难，3人重伤，5人轻伤，包括院长在内的审委会成员半数以上遇难，民庭5名法官全部遇难。在幸存的16名干警中，几乎人人都有直系亲属遇难。全部诉讼档案被掩埋，全部办公设施被毁坏??
在帐篷里恢复审判
至今寄居在一所驾校地盘上的北川法院，仍然工作在板房里面，原本围绕在四周的受灾群众安置点已经搬出。
马勤贵是北川法院的挂职副院长。2008年6月6日，绵阳一次性选派了102名干部支援北川，他是其中之一。
“我是当天下午2点半到北川擂鼓镇报到，随后就被北川法院一部车子带到了这所驾校。当时北川法院只有16个人，7顶帐篷，没事的时候，大家就坐在床上发愣。”马勤贵说，由于事出突然，一周之后他才回到绵阳家里拿了换洗衣服，并与原单位绵阳涪城区侦查监督科交接工作。
6月15日下午4时，绵阳市中级人民法院行政庭庭长魏宗久接受了市委组织部的命令，紧急赶赴法院临时办公点报到，由他担任法院党组书记、副院长，主持工作。至此，北川法院新的院党组领导班子开始正常运转。
“从2008年6月30日开始，北川法院正式受理新案。”李芝军说。
目前，北川法院已有5名院长，干警总数30人，但原来49人的编制数仍然未满。而且，重新区划之后，再加上受灾严重，北川法院的工作量成倍上涨。更为棘手的是，诉讼档案灭失，加剧了工作的强度。
按照绵阳市法院的考虑，由于震后北川法院幸存的16名法官中只有9人具有审判资格，可以把大部分案件移交给绵阳中院，或者指定给兄弟法院。但北川法院并没有这样做。
“我们考虑到需要给受灾群众一个熟悉的环境。而且由于档案灭失，如果交给其他法院审理，可能会出现问题。”李芝军说。
其实，地震后第三天，北川县法院就在绵阳市中级人民法院内成立了临时办公点。5月下旬，北川县法院将临时办公点搬到安昌镇一所驾校内的蓝色救灾帐篷中，并将幸存的9名具有办案资格的法官和书记员组成三个合议庭，为灾区民众继续审案。这座没有办公地点、没有羁押场所、也没有足够法警的法院，一直发挥着作用。
北川法院迅速恢复审判，对当地受灾群众来说无疑是一个加重稳定信心的砝码——地震后大量出现的离婚、财务纠纷等民事案件和盗窃等刑事案件，都急需一个处理的平台。
据魏宗久介绍，从2008年5月12日以来，北川法院共受理各类新案331件。而对于案卷档案灭失，北川法院想尽一切办法，将当时知晓的2007年12月31日以前该院受理的未结执行案件，逐一登记造册。
面对十万受灾群众
“经过了地震，记忆力下降了不少。”李芝军说。在接受《瞭望东方周刊》记者采访的过程中，他不断翻动着手里的笔记本，让记者稍等片刻。北川政法委书记张周凯也是如此。
但艰难重建中的北川政法系统，面对的是十万左右“一无所有”的受灾群众。“他们在地震中失去所有的财产，各种社会关系也发生了极大的变化。亲人、朋友、同事，好多人都见不到了。”张周凯说。
尤其是被地震整体摧毁的北川，县领导班子目前只能暂居原本属于邻县安县的安昌镇，而本县受灾群众则分别在涪城、游仙等邻近的县区安身。“很多人至今还是不能适应现在的环境，家不是原来的家，县城也不是原来的县城。”张周凯说，受灾群众的情绪一旦不稳，政府工作很容易被动。
北川县从去年7月份开始，对灾区所有矛盾纠纷进行排查，专门建立了特殊群体信息库，比如遇难学生家长、民兵家属等等，他们的基本信息都在北川政法系统的掌握之中。而张周凯自己，每天都要接听许多来自遇难学生家长的电话。
受灾群众的心理尚未完全恢复，因失去亲人之痛、失去财产之苦，使他们中间的一些人不能自拔。
安置十多万受灾群众的任务，使得北川基层干部压力重重。张周凯特意关照大家多照顾丧偶的同事。“我们现在都是租房子住，丧偶的同事在单位还好一些，回家之后难免会感觉凄凉。”张周凯说，北川法院的干警，不少人有过白天审案、晚上痛哭的经历。
现实是，“三年任务两年基本完成”的重建工作，正进入提速阶段。而受灾群众的安置容不得半点马虎。
在张周凯的规划中，北川23个乡镇都将成立法律事务中心，所有的村都将设信息员，一般由村组干部兼任，治安与稳定方面的信息都将通过他们收集起来。“等我们的基层网点建起来，将有176个村设有法制工作室，将有1741个信息员。”张周凯说。
北川的司法环境已经恢复，而接下来需要面对的是具体、复杂的灾后重建，灾难伴生的无数法律问题，还在等待解决。■ 严打趁灾作案对涉灾案件的处理，首要考虑因素是社会效果，然后要体现出宽严相济的刑事政策
《瞭望东方周刊》记者王开 | 四川报道
“地震后，川内受灾群众往外跑，外地的‘贼’却涌向了四川。”四川政法部门的一位工作人员说，一些“专业犯罪分子”都清楚，灾难之地，同时也会是财富“曝光”的地方。
地震废墟上的财物，从那一刻起似乎都成为“无主之物”。犯罪分子通常以寻找财物为名，或者假借志愿者的身份，在灾区伺机作案。更有甚者，有的犯罪分子会在遇难者遗体上实施盗窃。
“我们在收拾遇难者遗体的时候，会发现有的遗体手指被切掉了，很明显这是盗窃者为从肿胀的手指上盗取戒指所作出的残忍行为。”北川县政法委书记张周凯说。
对趁灾犯罪、破坏秩序的人，据说，唐山大地震时是可以就地正法的。而在5.12大地震中，政府同样保持了严打高压的态势。国务院、公安部先后发出通知，要求对趁灾作案的违法犯罪活动严厉打击。
最高人民法院在2008年5月27日也发出通知，要求依法严惩那些严重危害抗震救灾和灾后重建工作的犯罪行为，要在法定期限内快审、快判。
量刑在法律范围内从重
盗窃犯李国平(化名)一案，是北川县法院震后受理的第一个刑事案件。
此案2008年6月由北川县人民检察院提起公诉，同年9月2日做出刑事判决。判决认为，李国平盗窃罪成立，所盗物品价值人民币3215元，判处有期徒刑两年零六个月。
按照北川县检察院的指控，2008年5月18日，来自重庆的李国平到达地震后的北川，因5.12地震已经完全摧毁了北川县城，李国平乘机窜至县城翻水桥附近一手机店铺内，盗取手机两部、手机电池21块、手机充电器40个。5月19日9时许，李国平在逃离县城时被公安机关截获。
“李国平主观恶意比较大，来灾区就是为了盗窃，按照最高法院和公安部的通知精神，我们对其依法重判。”李国平案的审判长、北川法院挂职副院长马勤贵说。
而在2008年6月初，德阳市首例趁灾犯罪案公审公判，即在什邡市人民法院临时搭建的“帐篷法庭”内结束。被告人毛方林因盗窃价值19388元的灾区财物，被依法判处有期徒刑七年零六个月，并处罚金人民币20000元，盗窃赃物予以追缴。
四川司法界人士表示，对于此类主观恶意比较大的案件，量刑一般在法律规定范围内从重。
据了解，为了震慑各类趁灾违法犯罪活动，在地震之后的一个月内，四川各重灾区都举行了维护灾区社会治安严厉打击刑事犯罪公捕大会，公开宣布对趁灾作案犯罪嫌疑人执行逮捕。
“公捕公处，在地震灾区的特殊情况下，对于稳定秩序非常必要，效果也很好。”成都市检察院相关人员说，成都市重灾区都江堰、彭州都举行了公捕大会。
而极重灾区北川县，则在2008年内举行了三次公捕公处大会，“很有收效，群众反映很好。”北川县法院副院长李芝军说。
北川县公安局震后首次对犯罪嫌疑人进行公开处理，是在2008年6月15日，北川擂鼓镇安置点一个简陋的会场。当天下午2点半左右，数百名安置点居民闻讯赶来，18名身穿橙色马甲的犯罪嫌疑人分乘两辆卡车被押至会场。为维护现场秩序，当地武警部队派出了60名战士。
在这18名被公开处理的犯罪嫌疑人中，除了震前5名嫌疑人因伤害和诈骗被批捕外，其余13人都是因在震后进入灾区盗窃而被刑事拘留的。这13人中既有绵阳本地人，也有从山东、江西、重庆等地专程来到灾区企图“浑水摸鱼”的人。
据《瞭望东方周刊》了解，5.12地震后，北川法院共受理刑事案件33件，其中盗窃罪18件，涉及29人。盗窃、交通肇事、故意伤害案件，占所有案件的80%；而自地震起至2009年3月底，都江堰市院批捕破坏抗震救灾、灾后重建刑事犯罪案件85件116人；彭州市院批捕破坏灾后恢复重建刑事犯罪案件34件51人；崇州市院批捕破坏抗震救灾、灾后恢复重建刑事犯罪案件28件59人。
各类刑事案件发案率较正常时期有所上升，北川县的民事案件与同期相比增长了近一倍，社会影响相当严重。为了方便进一步打击犯罪，四川各重灾区都设立了不少基层工作网点。
每个案件都有特殊性
地震灾区的维稳工作遭遇了前所未有的压力，“严打”并没有想象中那么简单。
“如果被告人也是受灾群众，在地震中已经一无所有，又该怎么处理？”北川法院党组书记魏宗久说，灾区几乎每个案件都有其特殊性，北川的一件失火案，就充分体现了这一点。
据魏宗久介绍，由于板房比较容易着火，在灾区安置点是严禁烟火的。但一位受灾群众却因醉酒，不慎将连接着电源的热水器放在被褥上，引起失火，一整排板房全被烧毁。每25平方米板房的价值就是1万元，他这一次就导致了23万元的损失。
按照法律规定，失火罪是要负刑事责任的。但作为受灾群众，他在心绪不宁情况下的过失，又该怎样依法处理？“考虑到社会影响以及受灾群众情绪，我们该怎么办？”魏宗久说。此案目前还在审理中。
更为严重的是，地震使许多人都遭受了亲人离去、财产损毁的痛苦，或多或少的心理阴影，都影响到他们待人处事的方法，一些人在地震后脾气变得暴躁，容易激动，似乎要发泄心中的郁闷。在发放救灾物品、分配板房的过程中，一些村镇基层干部有被受灾群众谩骂、殴打的情况发生。
一些受灾群众的过激行为往往将矛盾升级为伤害，成都市检察院办理的王某等人故意杀人案就是一例。他们觉得装修的老板材料要价过高，“是在发国难财”，将被害人殴打后带至一偏僻河边再次殴打并讨说法，最后导致被害人跳河身亡。甚至还有一些为几十元的借款未还就在帐篷内大打出手、致人重伤的案件。
“很难用常态下的法律去处理地震这种非常态环境下的案子。”魏宗久说。
灾后犯罪大多集中于侵犯财产犯罪，而且罪犯身份集中于农村人口和城市无业人员，“他们大都文化水平很低，心理脆弱、冲动。”魏宗久说，灾区发生的每一件案子，如果处理不当，都可能对稳定带来意想不到的影响。
“对涉灾案件的处理，首要考虑因素是社会效果，然后要体现出宽严相济的刑事政策。比如聚众闹事的案例，都是从重处罚。”据魏宗久介绍，除严厉打击各类严重影响社会稳定的“两抢一盗”、故意伤害、故意杀人、强奸等刑事犯罪案件外，依法对一些具有特殊情节的刑事案件采取了不同的处理方式。
成都市检察院的一份报告，则对涉灾刑事案件的处理做出明确的划分：
对出于自救和援救目的而实施的妨害公务、哄抢救灾物资、盗窃、抢夺等轻微犯罪，考虑到事出有因，一般社会公众也能理解和容忍，法理上情有可原等因素，对行为人一般慎重而不定罪，从宽处理；
对遇难者家属等在情绪激动情况下实施的非正常聚集闹访或串通闹访，以及群众出于义愤对破坏抗震救灾的人实施轻微暴力行为的，一般不定罪处罚；
对行为人因全力投身抢险、救灾工作而出现的过失性犯罪，一般不采取强制措施，原则上从轻减轻处罚；
对确有一技之长，能为灾后恢复重建起到重要作用而确已构成犯罪的人员，让其戴罪立功，继续为灾区恢复重建献智出力；
对编造、传播可能引发社会恐慌的不实信息的行为，情节较为轻微，一般不追究刑事责任，但若情节特别恶劣并造成严重后果的，则以编造、传播虚假恐怖信息定罪处罚。
涉灾案件立法仍需完善
涉灾案件，其法律关系复杂，而原有的刑法、民法、基层法，相当程度上难以适用。
“最高法院的指导有一句话，就是创造性做好灾后审判工作，加上这一个指导，中央总共有4份文件来指导基层法律工作。”魏宗久说，现有的法律法规对许多涉灾问题都没有具体规定，如地震这种不可抗力期间的起止时间如何确定，继承纠纷中如何认定当事者的死亡顺序、是否属于“同一事件”??
在《瞭望东方周刊》记者采访过程中，对于什么是“涉灾案件”，市县两级政法系统相关人员也都没有十分明确的概念。四川省司法厅厅长刘作明告诉本刊，涉灾案件的概念有两个，一个解释是由法院机关提出的，指原告或者被告属于灾民、或者灾区所在企业的案件；另一个解释则是检察机关提出的，指以侵害灾民人身安全与财产安全为犯罪客体的刑事犯罪，以及以救灾、赈灾资金为犯罪对象的职务犯罪。
“所谓涉灾案件一律从重处罚，指的是后者。”刘作明说，而法院提出的涉灾案件，则需要具体情况具体分析，但都是以维护社会秩序为首要目标。
目前，灾区的民事案件绝大多数以调解的方式处理，调解率成功都在80%以上。对民事诉讼，当地法院采取了选择性的不予受理的态度。“震后案件无法用常态法律判断，应该尽量运用政策、行政和经济手段解决，这样可以弥补基础法制的不完善。”刘作明说。
对于涉灾案件政策和法律依据不足的情况，四川省高级人民法院在2008年10月即已正式向最高法和全国人大递交调研材料，提请对《中华人民共和国公益事业捐赠法》、《收养法》等17部法律进行修改，建议最高法以司法解释的形式予以规定，以解决司法实践之急需。
5.12大地震作为破坏性罕见的自然灾害，对法制建设的考验也是前所未有的，也理当是灾后制度性重建的一个良好契机。及时完善法律建设，应是大灾难带给人们的收获之一。■ 公共建筑质量震后问责是否合适5.12地震后，当地对重建中的质量问题采取了“零容忍”的态度
《瞭望东方周刊》记者王开 | 四川报道
四川省建设厅的数据显示，5.12大地震中，重灾区学校倒塌面积为199.7228万平方米，占总倒塌房舍面积的1.3%。
在《瞭望东方周刊》记者的采访过程中，四川省政法部门对“自然灾害中公共建筑能否免于质量追究”这一命题，在法律上已做了大量的调查研究。大地震中建筑物垮塌引发的赔偿问题不适宜通过民事诉讼的途径予以解决，几乎已经成为当地政府部门的共识。
规范存在不足，就不是哪个人的责任
“追究公共建筑质量问题的情绪，在民众中始终没有完全化解掉。”四川省司法厅厅长刘作明认为，这件事情本身完全能够解释清楚，但现在各种因素却搅在了一起。
刘作明并不主张追究大地震后的建筑质量问题。原因之一是，除了高强度地震作为不可抗力之外，大规模校舍垮塌的问题出在建筑设防标准，规范存在不足，这就不是哪个人的责任。
他认为，网上流传的美国工程师灾区考察日记，是他目前看到的对建筑质量比较客观的调查。在这篇调查中，美国结构工程师的发现印证了已有的教训：无筋砖砌体承重、非延性混凝土、相互连接薄弱的建筑构件，这样的组合正是导致地震中大量校舍倒塌的原因。而且，这不是中国独有的问题。
四川省常务副省长魏宏在一次新闻发布会上的发言被认为是权威的看法——“经专家进行鉴定，负责地说明，这次汶川特大地震，由于地震的强度、烈度，以及地震特殊的作用方式，是造成包括学校、医院和一大批公共文化体育设施在内的这些公共服务领域设施受损的最根本原因。”
地震波的作用情况非常复杂
其实，地震发生之后，从中央到地方，对校舍垮塌都做出了实质性的调查。
德阳市什邡是校舍大面积垮塌的典型地区之一，在15所垮塌最为严重的学校中，什邡市就占了6所。什邡市检察院主动出击，调查学校教学楼建设工程中有无贪赃渎职问题。
2008年5月底，四川省建设厅和教育厅发出川指【2008】75号文件，内容是关于“开展地震区震害调查的紧急通知”，要求对所有垮塌房屋进行调查，重点是“学校的垮塌和损坏”。其中点了都江堰等四座城市15所垮塌最为严重的学校的名字。随后，四川省即派出两个学校垮塌调查组，分别前往都江堰、什邡、绵竹和平武。
那时，中央层面也通过国家质检总局副局长支树平的答记者问，做出了明确表态——“肯定毫不含糊，毫不手软”。
一份某市政法部门所作的调研报告认为，建筑物在5.12地震中倒塌和受损致人伤亡和财产损失，主要属“天灾”而非“人祸”。此次地震释放的能量相当于5000余颗广岛原子弹同时引爆，位于震中的汶川县映秀镇和处于龙门山断裂带上的北川县城，地震烈度达到了罕见的11度，因此造成了建筑物的大面积垮塌或损坏。
这份报告认为，垮塌和受损建筑与所处位置以及地震波的作用方式有很大关系。而凭现今世界的科技水平，人们并不能圆满地解释地震波的运动机理。
在地震中逃脱了死神、并在抗震救灾中有着英勇表现的北川县法院副院长李芝军同样认为，从法律的角度来看，校舍垮塌不符合民事侵权赔偿的法律特征。
他告诉本刊记者，法律上的因果关系，成为原因力的应该是造成法律后果那种活跃的、具有原始驱动力的作用力或作用因素，而非静止的、起配合作用的客观要素。而5.12地震中倒塌和受损的建筑物，原因力就是强大的地震波，人为因素所起的作用非常微弱。
“校舍的设计、建设与质检，有一整套的法律程序在，验收的时候没有发现质量问题，使用的时候没有举报质量问题，超强地震中再来追究，是没有法律依据的。”李芝军说。美国9.11事件后，也有不少人质疑双子塔的设计有问题，但最后并没有进入法律程序，而是由保险公司承担了责任。
此前有媒体报道称，此次垮塌的房屋，95%建筑于1995年以前，其中又有50%建筑于上世纪80年代。
实际上，从1988年开始，我国才颁布了建筑工程抗震设防分类标准，规定房屋的抗震烈度在7度。而1988年以前校舍建设，没有抗震标准的具体规定。
有资料说，公共建筑抗震能力每增加一度，其成本就会上涨25%。
5.12地震后，当地对重建中的质量问题采取了“零容忍”的态度，对校舍质量的要求更是前所未有地严格。而建造成本也数十倍乃至百倍于以往，“一所中小学校就是几千万的投资”，例如，绵阳三台县灾后新建校舍75.5万平方米，其计划投资即达11.7亿元。
备受关注的北川中学，重建经费达2亿多元。不仅如此，2008年11月26日，绵阳市委市政府决定，由绵阳市教育局局长王和金兼任北川中学校长，市教育局副局长李太正任和原北川中学校长刘亚春任常务副校长。这种任职方式也可谓史无前例。
四川省共有9145所学校需要恢复重建。到2009年底，39个重灾县累计学校恢复重建完成总投资和完工学校数，都将达到规划数的90%以上。相信这些校舍都将成为质量最好的建筑。■法制在重建中收获了什么
—— 专访四川省司法厅厅长刘作明
这次在没有先例的情况下，国家对受灾群众出台了一系列政策，比如对遇难者发放每人1万元的政府抚慰金，这是一个好的先例
《瞭望东方周刊》记者王开 | 四川报道
一个国家的法律分为常态法和特别法，正常时期的社会矛盾和社会问题，法律规定由司法机关或行政执法机关，依照国家基本的、常态的法律法规进行调整和处置；但当国家处于非常时期，处于紧急状态下，因突发事件或因紧急状态所引发的社会矛盾和社会问题，就应由中央政府及地方各级政府依照国家特别法的授权来处置和干预。
5.12地震是特大自然灾害，带来的也是全新的社会矛盾和法律问题，我们应该从这次大灾难中发现些什么，收获些什么？如何依法救灾、依法重建？为此，本刊专访了四川省司法厅厅长刘作明。
不宣布紧急状态，是负责任的体现
《瞭望东方周刊》：从法律意义上来看，5.12地震一直没有宣布进入紧急状态，我们国家也没有紧急状态法。对于这么大的事件来说，是否应该宣布进入紧急状态？
刘作明：我们在反思这次大地震时，都会有这样一个疑问——当时，国家层面启动的是一级应急响应，这是一个全国性的应急救援机制，为什么不宣布进入紧急状态？
原因有两个：一是没有先例，应急法出台之后，我们国家只有一级、二级和三级响应，没有过紧急状态；二是这次地震的级别很高，不可知因素太多，不便宣布。比如，它是单震型的还是双震型的？
我们都知道，一般宣布进入紧急状态，最长的时间是3个月(90天)。那么，如果又震了怎么办？2008年11月，在一次会议上有关领导还提到，据专家预测，不排除余震中有6～7级的余震。因为在那个时期，余震中达到6级的有4次，而6～8级是空当。
全人类对地震的预测目前还是不可靠的，在那个余震频繁的时期，不宣布进入紧急状态，是负责任的体现。实际上，救援的效果并没有受到影响。
当然，在实际工作中，内部有一个紧急状态的截止时间，那就是四川省宣布的重建起点——2008年9月底。
《瞭望东方周刊》：不宣布进入紧急状态，对于基层政府来说，是否不利于救灾？因为一些强制性命令可能很难下发，一些救灾措施也很难施行。
刘作明：当然，基层压力和工作难度会很大，不宣布紧急状态，大批的受灾群众出来，怎么安置，怎么选址？
比如，绵竹市汉旺镇，当时就有很多工程师受困，需要大量的起重机等大型机械，镇上向地方政府求援，也没有办法。还是成都交通台发布了征集通知，靠社会爱心才解决了问题。
但我认为不宣布紧急状态还是正确的。这种强地震的后续结果太严重，跟洪水不一样，洪水只是一次性的，但地震却不可知。
征用补偿的手段不是单一的
《瞭望东方周刊》：一些基层干部反映，我们的《突发事件应急法》在具体实践中太“粗”，比如征用物资，《突发事件应急法》允许紧急状态下可以征集物资，而且对征用的物资要有所补偿。但到底怎样征用，如何补偿，谁来补偿，并没有具体规定。我们应该如何完善这一法律？
刘作明：在紧急状态下，或者在一级响应状态下，政府大量动员社会资源救灾，肯定是应急法案的一个立法宗旨。动员的方式是多样的，在没有宣布紧急状态的情况下，最成功的动员自然是社会各界伸出援手，这已经成为共识，是主流。
而涉及特殊的场合、时段、地点，不可避免地会出现政府征用的方式。比如，四川省救灾指挥部交通组就在全省征集了1000多辆公共汽车，用来转移受灾群众。
政府对他们应该是给予了补偿，给予的手段很多，但首先是低于正常运营回报的。也可能会一定程度减免单位所得税等相关税收，或者对这些公司近期购买的新车进行贴息等。
综合起来说，政府征集、补偿一定要分清情况，属于政府资源的，那是调集，不必补偿。属于动员性质的，目前没有发现谁来跟政府要补偿。属于征集性质的，就要严格按照政策实实在在地给人家补偿。
政府抚慰金是个好的先例
《瞭望东方周刊》：我们在采访中发现，普通灾民大都认为国家救助即是赔偿，受到好评。今后，国家对类似大灾的遇难者的抚慰、补偿和救助，是不是可以考虑有一个法律意义上的标准与规范？
刘作明：这次在没有先例的情况下，国家对受灾群众出台了一系列政策，比如对遇难者发放每人1万元的政府抚慰金，这是除战争之外，政府第一次出钱抚慰国民，这是一个好的先例。
另外，考虑到这次地震对农村的影响比较大，农村住房损失比较厉害，可以说农民的毕生积蓄毁于一旦，现在政府又出台了永久性住房补助金，平均每户1万元的标准。这就是国民待遇，我们应该上升到这个地步。
不过，现在国家对遇难者的抚慰、补偿与救助，还没有严格的法律标准。这在一定程度上把人们的思维导入到一个狭隘的利益问题上。这里就要解决一个国民待遇问题。
《瞭望东方周刊》：政府抚慰金既然是国家第一次出钱对受灾人进行人身、住房的补贴，那么这一好的先例如何持续？
刘作明：汶川地震的政府抚慰金是一个很好的先例，我们应该从国民待遇的角度来研究这一问题。可以说这是很沉重、也很崇高的命题，是国家对国民的一种关爱。政府抚慰金应该制度化。比如美国拥有国家公墓制度。这都是现代文明的一个法制程序。
目前的国家帮扶政策也存在一些需要解决的问题，直补的方式造成县级政府互相攀比，还可以考虑其他办法。比如，国家建立巨灾保险制度，由国家财政拨款建立基金，所有国民强制加入，由商业保险公司与政策性保险公司运作，这能使灾民从国家和保险机构获得更多帮助，也更加公平，更有保障性。
遇难人数绝不能估算
《瞭望东方周刊》：5.12地震这样一个大面积广领域的灾难，其死亡人数的统计是否可以做到更具准确性和权威性呢？
刘作明：国务院现在对遇难人数三令五申，要求准确统计，但我们现在没有法定的统计制度。
我们这次对遇难人数的统计，一开始确实有些零乱。比如，5月12日当晚，绵阳市报上来的数字是遇难6000多人，而重灾区德阳市报上来的遇难人数才120多人。各系统、各区都在报。绵阳市当时为什么说是6000人呢？他们是通过各种渠道获知了北川县城的基本状况，根据北川总人口估算出来的。
绵阳市上报的数字后来看来没有什么大错，6000人的数字现在看来也是保守估计的，但问题在于没有见尸，就是把失踪人口当成遇难人口了。什么是遇难，什么是失踪，当时基层对这个没有意识。所谓遇难是一定要见到尸体的，否则只能报失踪，然后按照程序和情况，由法院宣布死亡，才算遇难。
我们的统计不够严谨。比如，有一辆旅行车被埋在路上，旅行社会说，这辆车是40个座位，那么就是遇难40人，至于有没有坐满，开始的时候都没做考虑。类似这种情况，人们统计的就可能是模糊数字。
要知道，遇难人口与失踪人口在程序上完全不同，好多利益关系牵扯在里面，绝不能马虎对待。更何况国民人口是个极其严肃的事情。所以，我们必须研究出一个认证主体，死亡人数统计应该有一个法定机构。
能否建立志愿者库
《瞭望东方周刊》：5.12地震中，志愿者队伍成为令人瞩目和敬佩的一个群体。以前我们对社会力量的动用一直不太重视，而这次庞大的志愿者群体行动，似乎还缺乏相应的法规与部门的更有效协调管理。我们应该吸取什么样的经验呢？
刘作明：我们应急组织这次收获最大的、最令人震撼的就是志愿者队伍。可以说，救灾部队是绝对主力，而更为活跃的群体是志愿者。其实，政府应急体系的建设不是在事发之后，而应该是日常，这里面就包括志愿者的征募。
目前我们的应急体系没有日常管理制度。对志愿者的管理，现在还得依靠共青团，还要加强共青团联系青少年和社会力量的功能。
《瞭望东方周刊》：专业救援志愿者队伍，我国还是很少见。我们应该如何去建立自己的专业救援志愿者队伍呢？
刘作明：这次地震救援表明，消防队伍是最有经验的，但消防队伍并没有预备役。转业后的消防官兵，怎样建立一个预备役制度，是走专业化路子的体现。应该把专业人士联合起来，分门别类，建立日常的管理，跟进他们的保障，应该有一套管理制度。
比如德国建立了志愿者库，志愿人员很多都是专业的，平时都在公司里，需要时国家征用。其所在的企业可以扣掉工资，而国家建立应急基金，确保工资补偿。这种专业化的制度跟进与设计，迫在眉睫。■ 抗震救灾之法的日本经验日本很早就建立了完善的地震保险制度
文/吕艳滨
5.12汶川大地震使我们切身感受到了地震对人类生命财产安全造成的巨大威胁与破坏，也促使我们进一步关注如何建立更加完善的抗震救灾机制。在这方面，地震多发国家日本的一些经验，值得参考和借鉴。
统计显示，日本每年发生的地震有数千次之多，3级以上的地震平均每天4次，全球每年发生的里氏6级以上的地震，日本占20%左右。一次次的地震使日本积累起相应的法律制度和应对机制，让面对频发的地震的日本百姓，变得从容起来。
完善的地震灾害应对法律体系
日本在抗震救灾时的秩序井然，得益于其确立了完善的专门性法律体系。
《灾害对策基本法》是日本应对包括地震在内的各类灾害的基本性法律，对灾害预防、灾害应急、灾后重建、灾害应对的财政金融措施等做了规定。
此外，日本还有专门应对地震灾害的法律。《地震防灾对策特别措施法》要求政府设定地震防灾对策的目标，制定地震防灾紧急应对的五年规划，从国家财政上给地震灾害预防与应对以专门的财政支持。
《大规模地震对策特别措施法》则针对大规模的地震灾害，规定了地震应急预案、地震应急管理、各方主体在地震应急中的权限等。
《地震保险法》则通过规定政府对保险公司承担的地震保险责任予以再保险，谋求地震保险的普及，进而确保地震受灾人员生活的稳定。
《建筑物抗震改造促进法》，要求各级政府采取措施促进建筑物的抗震改造，提升建筑物应对地震的安全性。
《灾害救助法》、《受灾者生活再建支援法》、《灾害抚恤金支付法》等，则对重大灾害发生后灾民的救助、经费保障、抚慰金发放等做了规定。
在灾后重建方面，日本制定有《严重灾害特别财政援助法》、《受灾者生活重建支援法》、《灾害抚恤金支付法》等。
日本还针对一些特定的灾害出台专门规定，比如，针对1995年的阪神大地震，日本出台有《阪神、淡路大地震处置特别财政援助与资助法》。除此之外，各种普通法律中也有针对地震灾害的专门性规定，如《建筑基准法》等。
日趋完善的法律体系、细致和可操作的法律制度，无疑有利于日本能够高效应对地震灾害。
重视建筑物的抗震能力
地震预报一直是人类科研攻关的难点，面对强大的自然力，更为重要的恐怕是如何减轻地震发生时可能造成的损害，减少人员伤亡，而不断提高建筑物的抗震能力是重要一环。
一次次地震让日本给予抗震能力越来越强烈的重视，抗震能力被列作建筑物建设的重要指标，推动建设可抵御地震灾害的城市。
《建筑基准法》及其实施细则，从建筑物地基、构造、设备、用途等方面，对建筑物耐受地震等自然灾害的水平进行了详细规定。《建筑物抗震改造促进法》明确了国家和地方各级政府在推动抗震改造中的职责，包括推动相关研究、融资支持、普及相关知识等。该法要求国家制定抗震改造方针，地方制定抗震改造规划，要求学校、体育馆、医院、剧场、养老院、储存或者处理火药或石油的场所等特定建筑物所有者，必须开展抗震改造。《地震防灾对策特别措施法》还特别要求对中小学建筑物的抗震性进行检测。
不仅如此，关于建筑物抗震的规定一般在历次大地震后都会进行相应的调整和完善，相关标准不断提高。
日本过去也经常发生因建筑缺陷或者偷工减料，造成地震中房屋毁损的问题。在阪神大地震中，一些新建房屋违反法律规定的最低标准，存在偷工减料现象，并造成了严重的损害。之后，日本还发生了秋田县木造住宅株式会社因建造大量有缺陷的住宅而被宣告破产的事件。
因此，日本出台了《住宅质量保障促进法》，要求建筑商依据日本国土交通省制定的房屋性能各项指标，标明住宅的各项性能；引入了住宅性能评价制度，由独立的专门机构对上述指标进行评估，以确保没有专业知识的购房者客观地判断房屋质量。该法还完善了新建住宅承包合同和买卖合同的瑕疵担保责任，加大了房屋建设承包商的责任。
专门的地震保险制度
地震对公众住宅、财产所造成的重大损失，仅依靠个人力量显然不能负担，因此，日本建立了完善的地震保险制度。
地震保险是一种专门保险，用以补偿因地震、火山喷发以及由此引发的海啸等造成的损失。该险种由投保人自愿加入，以居住用的建筑物和家庭财产为保险对象，是火灾保险的附加险。
地震保险对因地震造成的居住用建筑物以及其他家庭财产的损失进行补偿，但是，地震10日后发生的损失以及地震发生时财物被盗等不在被赔偿之列。保险费可以根据建筑物的建筑年限、抗震等级、是否属于抗震建筑物、是否经过抗震评估等情况，享受相应的折扣。
为了普及地震保险，确保灾民生活稳定，日本还制定了《地震保险法》，由国家对保险公司承担的地震保险责任予以再保险，确保了地震保险制度的实施。
全面的灾害救助体系
日本的《灾害救助法》要求政府建立有效的救助组织，确保必要的劳务、实施、设备、物质以及资金等。抢险救灾中的救助措施包括提供收容设施，提供食品、饮用水，提供衣服、被子等生活必需品，予以医疗救助，为灾民的生产经营提供必要的资金、材料等。
为了提供必要的救助，政府有权征用物资，要求有关人员提供相应的劳务，并由政府对此予以补偿。地方政府要设立灾害救助基金，由地方政府按照前三年度地方税收平均数的千分之五的标准，从地方政府财政收入中提供相应经费纳入该基金。灾害救助基金的运用可以采取多种方式，比如存入银行、购买国债地方债，也可以用于购买救助所需的物品。
对于因地震灾害死亡的人员，日本制定了《灾害抚恤金支付法》；在灾后重建方面，制定了《受灾者生活重建支援法》。
为了支持灾后重建，日本在全国设立了“受灾者生活重建支援法人”，由其设立相应的基金，对于为灾民提供了重建资金的都道府县，该机构负责提供相应的资金，也可直接向灾民提供重建资金。
《严重灾害特别财政援助法》规定，除了公共土木设施之外，国家还要对农林水产业、中小企业的灾后重建予以特别的财政支持，包括予以特别补贴，为中小企业提供贷款担保等。■
(作者为中国社会科学院法学研究所学者)