国际特大城市人口调控经验

　　人口的大量流入和过度集中常常给城市带来资源、环境、就业等方面的巨大压力。为了实现可持续发展，巴黎、东京和纽约三个国际特大城市先后采取了改变城市布局、分散中心城市功能和发展规划性郊区等调控措施，降低市区人口密度，引导人口有序流动。
　　一、巴黎
　　巴黎市区包括20个行政区，面积共105平方公里。市区和周边七个省组成的巴黎大区总面积为1.2万平方公里。1999年，巴黎大区人口1095万，其中市区人口为212.5万，密度约为2万人/平方公里。巴黎人口调控的主要经验是通过多中心城市布局和新城建设，分散市中心过度集中的人口。
　　（一）城市化进程与人口流动趋势
　　1. 城市化区域迅速扩张，大区人口持续增长。巴黎郊区的城市化进程自19世纪上半叶以来就保持着较快的速度。1960年设立巴黎大区后，城市化区域进一步迅速扩张。1962～1999年，大区城市化区域面积从1457平方公里增加到2723平方公里，城市化区域占大区面积的比重由12%提高到23%。大区人口也持续增长，1921年为588万，1962年增至847万，1999年达到了1095万。
　　2. 郊区建设促进了就业人口向中心区外扩散。上世纪70年代在近郊副中心建设形成的商务区，逐渐吸引了日益增多的就业人口，郊区新城也逐渐成为新的商务活动聚集地。1962～1990年，整个巴黎大区的就业岗位增长了三分之一，市内1～10区的就业人口却减少了三分之一，外围地区增加了45%。1962年市区人口大约占大区人口的三分之一，1999年则降为不足20%。
3. 中心地区保持了相对较高的人口密度和就业集中度。虽然郊区的建设转移了部分中心区人口，但中心地区人口压力仍然较大。1921年巴黎中心地区人口密度达到峰值2.8万人/平方公里，到1999年人口密度仍保持在2万人/平方公里以上，是整个大区人口密度的22倍，近郊内环圈层的2.5倍。中心区就业集中度虽然有所下降，但仍明显高于其他地区。1999年，中心区就业人口占整个大区就业人口的比重为14%。
　　（二）政府调控措施的转变
　　1. 建设“平衡都市”，控制人口向巴黎集中
　　法国社会历来就有控制巴黎发展的思想，力图消除巴黎与其他城市、巴黎市内各区之间在发展上的差距。上世纪50年代法国政府在全国认定了8个“平衡都市”，包括马赛、图卢兹、波尔多、南特、南锡、斯特拉斯堡、里尔、里昂在内，对人口和产业活动向这些城市集中进行政策鼓励，对巴黎的建设活动进行限制，以期消弭国内各地区之间的巨大差异。然而这些措施非但没能控制人口和经济活动向巴黎集中，还人为地加剧了用地紧张和住房短缺。
　　2. 改变城市布局，引导巴黎大区有序发展
上世纪60年代以后，尤其是70年代末的经济危机以后，在欧洲其他城市的竞争压力下，当局逐步放松了对巴黎的控制，引导产业活动向大区外围的地区集聚，对城市发展空间进行再组织。
　　首先是改造原有的城市单中心格局，对近郊城市化区域进行再开发。政府先后开发建设了9个副中心，分别集中建设公共建筑和住宅，发展综合性功能，吸引人口和产业活动的集聚，减轻了原有城市单一中心的压力。
　　其次是改变城市发展方向，通过建设新城，由向心式同心圆结构向轴线带状城市空间结构演变。在市区南北两侧各20公里范围内，与原有的“大十字”西北——东南向轴线延长线平行，建设了五座新城，形成沿塞纳河向下游呈带状发展的空间格局。新城建设强调就业功能，还包括了娱乐和研发功能，力图保证就业和居住的平衡。众多的商务、服务、研发和轻工业等产业向新城集聚。新城规划建设的社区都以低层、低密度为特点，注重与自然环境相结合，并与原有的城市化区域隔离开来。
　　多中心的城市布局和新城的建设，不仅减轻了中心城市人口过于集中的压力，更为整个巴黎大区的全面发展带来了生机。中心城市功能合理分散，郊区新城规划合理，为巴黎保持和提升世界城市的地位提供了有利条件。
　　二、东京
　　东京都由23区、27市、5町、8村以及伊豆群岛和小笠原群岛组成，总面积2155平方公里，其中都区部（23个区）面积为621平方公里。由东京都、埼玉县、神奈川县、千叶县构成的首都圈面积为1.3万余平方公里，占日本总面积的3.5%。2000年首都圈总人口为4000余万，占全国总人口的1/4，是世界上人口最多的城市集聚区，其中东京都区部人口813万，密度达到了1.3万人/平方公里。东京人口调控的主要经验在于，通过调整城市发展规划分散中心城市功能，构建多心型城市布局，疏散中心城市居住人口。
　　（一）城市化进程与人口流动趋势
　　1. 人口的集中和城市用地的扩张
　　日本人口两次大规模向东京集中都发生在经济大发展阶段。一战期间，日本人口第一次向东京等大都市集中，东京城市规模也不断扩大。城市道路、公园、学校、交通网络与交通工具等，在这一时期都有了较大的发展。1950年国土综合开发计划的公布实施和朝鲜战争的爆发，极大地刺激了日本的城市经济，由此带动人口再次向东京大都市圈集中。由于东京并没有在规划上采取有效的限制手段，经济的高速增长和土地权的私人所有大大刺激了城市的扩张，土地的利用呈现一种无政府状态。
　　2. 交通的改善与中心区人口的外向迁移
　　1950年开始的东京大都市圈（东京周围约100公里半径范围内的地域）高速公路框架的建设，加大了东京交通的聚集度。发达的铁路网络和便捷的地铁进一步增强了交通输送能力。交通的改善和郊外住宅的开发加速了市中心区人口向郊外的迁移。在经济高速增长时期，人口增长的主要区域不是中心区，而是大都市圈的“中层区”（中心城市15～50公里半径范围内）。
　　3. 城市中心区的空洞化
　　交通的改善和地价的高涨促使中心区居民外迁，上世纪60年代开始，市区人口增长率开始下降，1980年东京都人口出现了负增长（在都道府县中只有东京都是负增长）。虽然此后人口保持正增长，但1980～1985年的平均增长率仅为1.8%，大大低于3.4%的全国平均水平。1980～1990年的10年间，在东京市中心区，不但人口大幅减少，而且在年龄结构上也有明显的老龄化倾向。中心区的社区服务、教育机构难以维持，城市的公共服务功能不断削弱，逐渐成为一个白天上班、晚上无人居住的“工作区”。
　　（二）政府调控措施的转变
　　1. 大力推动郊区城市化
　　1953年的《东京町村合并促进法》，促进了东京郊区的城镇化。1956年出台的《首都圈整备规划》，把50年代初构想的40公里的东京圈进一步扩大到100公里。其规划的范围不仅包括东京都、横滨、川崎及附近的神奈川县、埼玉县和千叶县，甚至包括了远在富士山北麓的山梨县的一部分。日本政府原想通过此计划，加强东京郊区的开发，分散东京市中心的人口，但效果并不理想。郊区的开发和迅速城市化吸引了大批人口到东京，使东京圈一跃成为拥有2500万人口的世界第一大城市带。
　　2. 调整城市发展规划，分散中心城市功能
　　从1958年开始，东京先后根据城市发展状况制定了五次不同的规划。面对经济的快速发展，第一次规划（1958年）和第二次规划（1968年）侧重于整合日益集中于东京的各种经济资源，并开始规划周边地区的卫星城建设。第三次规划（1976年）建议将中心区的商业功能向郊区疏散，并且更加注重安全、环保和资源的高效利用。第四次规划（1986年）和第五次规划（1999年）着眼于在中心区和大都市圈范围内进行功能再区分，保障城市居民安全和舒适的生活空间。规划的主要目的是将集聚于中心城市的人口和工业经济等功能分散开来，然而城市经济功能一再加强，人口、资源和环境的矛盾日渐突出，城市规划被迫反复修改。
　　3. 构建多心型的城市布局
　　上世纪五、六十年代，随着经济的高速发展，人口急剧增加、城市功能高度集中，市中心的人口容纳能力达到极限，给城市交通和防灾带来了很大困难。为此，行政管理部门和学术界就城市发展战略问题进行了研讨，最终确立了以分散、均衡、协调为目的的“多心理论”。该理论的主要内容包括：一是推进都心部以商务办公设施为主的再开发，分散其商业流通中心功能，促进各类设施向高层次、高档次发展；二是在都心周边的公共交通系统集中地区，积极推进副都心的开发建设，分散都心部各种功能；三是在副都心之间和建成区外围，建设内、外环状高速道路，同时在都心、副都心和内外环状高速道路之间，建设数条放射状高速道路。
　　根据上述多心理论，东京都在其三次制定长期规划时，落实分散各类中心城市功能的方针，在东京建成了多个副都心，还在郊区修建了“卧城”（住宅区）。东京大都市圈由此形成了一个多核心、开放式的城市布局，中心城市人口压力得到缓解。
　　三、纽约
　　纽约市由曼哈顿区、布朗克斯区、布鲁克林区、皇后区和斯泰腾岛五个部分组成，面积约800平方公里。纽约大都市区以曼哈顿为核心，由纽约州、新泽西州北部以及康乃狄克州南部的24个县市组成。2001年，纽约大都市区人口为1600万，其中市区人口804万，密度为1万人/平方公里。纽约人口调控的主要经验在于，在郊区建设廉价住房，创造就业机会，吸引中心城市人口向外迁移。
　　（一）城市化进程与人口流动趋势
　　1. 城市化的快速发展和人口的迅速集中
　　19世纪二、三十年代工业革命之后，纽约迅速从大西洋沿岸的一个区域性城市发展成全美最大城市和全美经济中心，城市化步伐比全国平均水平快了近40年。19世纪末纽约市合并了布鲁克林区和皇后区之后，逐渐发展成为全国的贸易和金融服务业中心。第三产业的迅速发展吸引了大量人口从南部向包括纽约在内的东北部城市集中。纽约人口在19世纪30年代为24万，70年代增长到了148万，1900年进一步增至343万，使纽约成为仅次于伦敦的世界第二大城市。
　　2. 郊区的发展与人口就业的转移
　　20世纪初以来纽约郊区的迅速发展吸引了大量城市人口前来居住和就业。工业化的扩展使中心城市外围地区和卫星城市发展加快，加之郊区土地低廉、税收合理，使一些难以承受高额城市财产税的企业搬离了市区；城市火车、有轨电车的出现和高速公路的修建，使中产阶级和蓝领工人也加入了郊区化行列；很多中心城市的居民因为旧城改造，无力购买市中心的高档公寓，转而购买郊区的宽大住房。随着经济适用房的出现和汽车的普及，60年代人口迅速实现了“郊区化”。
　　1970年后，大型购物商城成为郊区的经济生活中心，不仅解决了大量居民的就业问题，而且使居住和就业日益融合。1970～1990年美国的中心城市减少了100万个就业岗位，而郊区则增加了400多万个就业岗位。1900年，纽约市郊区居住人口仅占总人口的32.2%，1960年、1970年这个比重则分别上升到了47.3%和51.2%；郊区就业人口占纽约市就业总人口的比重也从1960年的28.8%上升到了1970年的35.9%。
　　3. 中心城市的衰败
　　20世纪30年代以来，上层社会、部分中产阶级以及大企业开始迁往郊区，中心城市的人口结构和城市面貌发生了变化，逐渐显露出衰败的迹象：一是因制造业就业机会的流失，城市里大批黑人和没有文化的移民无法就业，一些地区开始沦为贫民窟；二是许多厂房和办公楼被闲置遗弃，政府不仅丧失了大量的税收，还需要投入资金改建或拆毁这些建筑；三是城市财政不堪重负，基础设施缺少必要的资金维护；四是市中心房价猛涨，低收入居民被迫搬离。
　　（二）政府主要调控措施
　　纽约最初的城市布局主要是受经济活动的影响，而不是自觉规划的产物。在郊区化出现之后，规划性管理越来越突出，这主要表现在以下两个方面：
　　一是提供稳定廉价的居住空间，吸引中心城市居民到郊区居住。自1873年以纽约长岛的园林城为代表的规划性郊区出现后，1909年纽约皇后区又建成了森林小丘（郊区）。这些居住区强调保护原有的自然环境，建筑风格统一协调，将购物、文化娱乐及其他服务性设施集中在一起，节约了土地资源和能源。各地规划性郊区建设在1940年前达到高潮，其优点是精心规划、规模加工、节约支出，为收入不高的人提供实用、便捷、优质的住房。1946年底，在政府优惠政策下，纽约建筑商威廉?莱维顿在长岛附近用预制构件建造了第一批造价低廉的家庭住房，被称为“美国的经济适用房”。“莱维顿式”经济适用房的出现进一步促进了居住郊区化进程。
　　二是大力发展高速公路以改善城际交通，促进就业郊区化。美国国会在1956年通过了《高速公路法》，决定建造4.1万英里州际和国防高速公路，将美国90%以上的5万以上人口城市用高速公路连接起来。公路交通的发展使人口郊区化进入新高潮，联邦政府一些军工项目直接在郊区投资，大企业纷纷仿效落户郊区，使“住宅郊区”向“就业郊区”转变。
　　美国政府的另一个考虑是利用政府工程启动经济发展，安排失业工人。纽约长岛的“莱维顿式”经济适用房和长岛高速公路实际上是美国政府促进就业、刺激投资需求的一个手段，它是凯恩斯经济的战后翻版，解决了许多美国人的就业、住房等生计问题。
　　由于没有受到战争的破坏，纽约的城市发展较之巴黎和东京呈现出更多的延续性，产业结构的转变和郊区的发展也都起步较早。在城市发展过程中，政府和商人有意识地合力推动郊区建设，郊区的居住和就业功能都得到了充分的发展，城市居民顺利实现了从中心区向外围郊区的转移，城郊发展日趋平衡。

　　选自北京市社科“十一五”规划项目“奥运后北京人口发展问题研究”阶段成果