张明秀等诉宜昌市房地产管理局违法颁发《房屋拆迁许可证》案

    [案情]

    原告（上诉人）张明秀，女，退休职工。

    原告（上诉人）崔思思，女，无业，系张明秀之女。

    原告（上诉人）杜芝富，男，无业。

    被告（被上诉人）宜昌市房地产管理局。

    第三人宜昌市人事局。

   2001年7月27日，宜昌市计委给第三人宜昌市人事局下达宜计资字〔2001〕388号文件，该文件同意第三人在宜昌市城区沿江大道靠三峡宾馆地段开发建设“三峡继续工程教育基地”，建筑面积9000余平方米。2001年1月9日宜昌市规划局划定设计虚红线图，亦同意第三人兴建“三峡继续工程教育基地”。同年7月16日，市规划局划定建筑红线图（该红线图在10月23日被规划局以宜规建红特[2001]0006号批文所取消并重新划定建筑红线图）。同年8月8日，宜昌市土地储备中心致函宜昌市规划局：同意第三人以划拨方式取得沿江大道段国有土地使用权。同年9月10日，第三人持上述文件及受委托拆迁的宜昌市房屋拆迁公司拟定的拆迁方案、拆迁计划，向被告宜昌市房地产管理局提交“城市建设房屋拆迁申请书”，次日，被告依照国务院1991年颁布的《城市房屋拆迁管理条例》（以下简称旧《条例》）第八条及《宜昌市城市房屋拆迁管理实施办法》（以下简称《拆迁办法》）第七条之规定，给第三人宜昌市人事局颁发（2001）拆迁字第25号《房屋拆迁许可证》，并张贴拆迁公告。拆迁范围包括原告所居住房屋即本市城区北门外正街69号（原为119号），产权人登记为张明秀。因第三人向法院提起民事诉讼，要求原告腾房拆迁，原告遂提起行政诉讼。

   原告张明秀等人诉称：被告给第三人颁发（2001）拆许字第25号《房屋拆迁许可证》违反《城市房屋拆迁管理条例》（以下简称新《条例》）第七条、第八条之规定。颁发《房屋拆迁许可证》应当在第三人取得国有土地使用权批准文件，及《建设用地规划许可证》等条件下作出，而第三人缺乏国有土地使用权批准文件及《建设用地规划许可证》，故要求法院撤销被告所颁发的（2001）拆许字第25号《房屋拆迁许可证》，以保护其合法住房不被侵犯。

   被告宜昌市房地产管理局辩称：其颁发（2001）第25号《房屋拆迁许可证》系依据国务院1991年3月22日颁布的旧《条例》和《拆迁办法》作出的。该规定没有要求取得国有土地使用权证，颁证合乎有关规章规定。另原告应当在知道拆迁公告后三个月内提起诉讼，其诉讼时效已超过法律规定，故请求法院驳回原告诉讼请求。

    第三人宜昌市人事局诉称：其取得《房屋拆迁许可证》手续合法，请求驳回原告诉讼请求。

    诉讼中，原告提供如下证据：1、《房屋拆迁许可证》复印件；2、《房屋所有权证》复印件；3、居住证明；4、规章新《条例》；5、民事诉状，被告对上述证据不持异议。

   被告提供如下证据：1、《房屋拆迁许可证》及公告；2、计委宜计资字（2001）388号文件；3、宜规建红特（2001）0006号市规划管理局文件、红线图及宜昌市规划局2001年1月9日规划红线图复印件；4、宜昌市规划局《关于宜昌市人事局技术人员继续教育三峡基地工程红线图的说明》；5、宜昌市土地储备中心函及《存量土地宗地出让土地使用权工作程序》；6、拆迁方案及拆迁计划；7、旧《条例》及《拆迁办法》规范性文件。原告对证据3、4提出异议，要求提供原办证红线图原件；对证据5持有异议，认为不合法律规定，但无充分依据；对证据7条文理解上提出异议，对其证据不持异议。

   庭审中，原、被告就法律适用各自发表辩论意见，原告称拆迁行为系新《条例》颁发并于2001年11月1日施行之后，应适用新《条例》。被告辩称其颁证系新《条例》施行日期之前，根据法无溯及力原则，应适用旧《条例》及《拆迁办法》。旧《条例》第八条第二款规定，“房屋拆迁需要变更土地使用权的必须依法取得土地使用权”。原告称该规定仍要求颁证之前应当办理土地使用权变更手续。被告辩称原告理解有误，该款规定强调颁证必须办理土地变更手续，但未在时间上作要求。

    关于规划部门文件问题，原告称被告所提供文件系颁证之后作出的。另对2001年1月9日提供建筑红线图的时间提出异议，并要求出示颁证时，建筑红线图原件。被告称其提供规划部门建筑红线图系修改后正式确定红线图，并提供规划部门的说明，主张颁证合法。

    原告还提出被告违反新《条例》关于“出具资金证明”规定，被告称此系法律适用问题。原告在诉状中称被告颁证违反新《条例》第八条，被告称原告诉讼已超过法定诉讼时效，双方均未就此展开辩论。

   [审判]西陵区人民法院一审审理认为，国务院2001年颁布的新《条例》自2001年11月1日起施行，而本案争议的被告颁证行为发生在2001年9月11日，按照法律不溯及既往的原则，本案争议应当适用国务院1991年颁布的旧《条例》及其相关规定。原告主张适用新《条例》无法律依据，法院不予支持；第三人在向被告提交办证申请的同时，提供了计委文件、规划文件、拆迁方案、拆迁计划，被告据此给第三人颁发《房屋拆迁许可证》符合旧《条例》及《拆迁办法》的有关规定；关于规划建筑红线图问题，规划部门的说明，已经充分证实在颁证之前已有规划文件，原告要求出示原件及异议理由均不充分；原告对旧《条例》第八条第二款之规定有歧解，依照被告所提供的规范性文件及惯例，可先办《房屋拆迁许可证》，后办理土地使用权变更手续，故被告有关的辩论意见法院予以支持；原告有关“资金证明”及被告有关诉讼时效辩论主张无法律依据，法院不予支持。综上，被告的颁证行为合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第一款第（一）项之规定，判决如下：维持被告宜昌市房地产管理局为第三人宜昌市人事局颁发（2001）拆许字第25号《拆迁许可证》之具体行政行为。

   一审判决后，三原告不服一审判决，向宜昌市中级人民法院提起上诉。上诉称，按照旧《条例》的规定，申请办理《房屋拆迁许可证》必须提交《土地使用权证》和《规划用地许可证》，上诉人在一审中多次要求被上诉人出具相关证件，被上诉人均未能提供，因此，被上诉人为第三人颁发的《房屋拆迁许可证》是无效的，一审法院认定被上诉人颁发该证合法属认定事实错误；一审中，被上诉人提供的主要证据都是复印件，尤其是规划红线图，被上诉人未能提供原件，因此，不能排除红线图的原件和复印件所确定的拆迁范围不一样、上诉人的房屋不在拆迁范围内的可能性；被上诉人未按照旧《条例》及其省、市有关办法所规定的程序来颁发《房屋拆迁许可证》，其程序违法，一审法院不予支持上诉人的主张，亦属严重违反法定程序。请求二审法院撤销一审判决，改判被上诉人的具体行政行为违法，并由被上诉人承担一、二审诉讼费。

   被上诉人宜昌市房地产管理局辩称，第三人宜昌市人事局在申请颁发《房屋拆迁许可证》时，向答辩人提供了计委批文、规划局文件、红线图、拆迁计划、拆迁方案，答辩人据此给其颁发《房屋拆迁许可证》，符合旧《条例》和《拆迁办法》的有关规定。上诉人在上诉状中提出的《国有土地使用权证》、《规划用地许可证》均不是旧《条例》实施时办证必备的法律文件，一审对事实的认定是准确的；答辩人在一审时除规划批文和红线图外，其余证据均提供了原件并当庭进行了核对，而规划批文和红线图问题市规划局有专门说明，因此，答辩人提供证据的真实性不容置疑；上诉人称一审违反法定程序，但上诉状中没有列举出一件程序违法的事实，因此，一审程序没有不当之处。敬请二审法院驳回上诉，维持原判。

    第三人宜昌市人事局未提交书面答辩意见，二审庭审时，第三人请求二审法院驳回上诉，维持原判。

    经二审法院要求，被上诉人补充提供的证据材料有：宜昌市人事局和宜昌市房屋拆迁公司2001年9月10日签订的房屋拆迁协议书，以证明宜昌市人事局将拆迁工作委托给宜昌市房屋拆迁公司具体实施。

    二审法院依职权调取的证据材料有：宜昌市规划局2001年1月9日发放的“三峡继续工程教育基地”设计虚红线图原件的复印件。

   二审法院根据本案有效证据所认定的事实与原审无异，同时查明：本案涉及三份规划红线图，分别为2001年l月9日设计虚红线图，7月16日、10月23日建筑红线图，10月23日的红线图为最终的建筑红线图。2001年9月10日第三人申请颁证时，提交的是1月9日和7月16日的红线图，被上诉人主要是依据1月9日的设计虚红线图确定的拆迁范围，并颁发《房屋拆迁许可证》。

   二审法院审理认为，根据旧《条例》及其相关规定，被上诉人是颁发《房屋拆迁许可证》的法定颁证机关；上诉人所诉的被上诉人的颁证行为发生在2001年9月11日，当时新《条例》尚未施行，按照法律不溯及既往的原则，被上诉人应当依照旧《条例》及其相关规定，为第三人颁发《房屋拆迁许可证》；旧《条例》及《拆迁办法》规定：任何单位或者个人需拆迁房屋，必须持计划、规划行政主管部门的批准文件、拆迁计划和拆迁方案，向房屋拆迁主管部门提出拆迁申请，经批准并发给《房屋拆迁许可证》后，方可拆迁。本案第三人在向被上诉人申请办证时，提交了计委批文、规划红线图、拆迁计划和拆迁方案，其提交的材料齐全，被上诉人为其颁发《房屋拆迁许可证》符合旧《条例》和《拆迁办法》的规定。上诉人提出第三人必须提交《土地使用权证》和《规划用地许可证》，才能申请办理《房屋拆迁许可证》，旧《条例》对此并无明确具体规定，故其主张因依据不足本院不予支持；关于被上诉人提供的证据多数为复印件的问题，被上诉人在二审庭审中作了专门解释，被上诉人称，其办证时是将复印件和原件核对无误后，将复印件收录存档，将原件交给第三人，故其无法提供原件。本院认为，被上诉人的解释客观真实，且复印件得到了对方当事人认可，其客观真实性法院同样应予认定。除规划红线图外，上诉人对被上诉人所举的其余证据并无明确异议，而规划红线图，因被上诉人无法提供原件，本院为此专门向宜昌市规划局调取了2001年1月9日设计虚红线图原件并复印，庭审中上诉人对法院调取的该份证据的真实性无异议，并且承认其房屋在该红线图所确定的拆迁范围内。因此，宜昌市中级人民法院认为被上诉人所提供证据的客观真实性能够认定，上诉人称被上诉人提供的证据多数为复印件，其客观真实性不能认定的主张不能成立。综上，被上诉人为第三人颁发《房屋拆迁许可证》的行为符合国家相关法律的规定，上诉人的上诉理由不能成立。一审法院判决维持被上诉人的颁证行为认定事实清楚，证据充分，程序合法。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决驳回上诉，维持原判。

    [评析]本案争议的焦点，一是新、旧《条例》的适用问题，即行政法规的溯及力问题，这个问题已经在一审和二审判案理由部分得到阐明，不再赘述；二是被告提供的主要证据都是复印件，尤其是3份规划红线图未能提供原件问题，涉及到证据规则的运用，值得一说。

   证据制度是整个诉讼制度的核心和基石。证据问题与诉讼的实体内容直接相关，对当事人的诉讼活动和法院的审判活动都有着十分重要的意义，已成为近年来诉讼活动和审判实践中最受关注的问题。近年来，我国的诉讼证据制度逐步完善，证据规则初步确立，特别是最高人民法院经过深入调研，于2002年先后做出了关于民事诉讼证据和行政诉讼证据的两个司法解释，解决了审判实践中的许多实际问题，起到了很好的指导作用。就本案中涉及的证据复印件问题，自2002年10月1日起施行的《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第十条规定：“根据行政诉讼法第三十一条第一款第（一）项的规定，当事人向人民法院提供书证的，应当符合下列要求：提供书证的原件，原本、正本和副本均属于书证的原件。提供原件确有困难的，可以提供与原件核对无误的复印件、照片、节录本。”第四十条规定：“对书证、物证和视听资料进行质证时，当事人应当出示证据的原件或者原物。但有下列情况之一的除外：（一）出示原件或者原物确有困难并经法庭准许可以出示复制件或者复制品；……”第五十三条规定：“人民法院裁判行政案件，应当以证据证明的案件事实为依据。”第五十六条规定：“法庭应当根据案件的具体情况，从以下方面审查证据的真实性：（一）证据形成的原因；（二）发现证据时的客观环境；（三）证据是否为原件、原物，复制件、复制品与原件、原物是否相符；……”第六十七条规定：“在不受外力影响的情况下，一方当事人提供的证据，对方当事人明确表示认可的，可以认定该证据的证明效力；对方当事人予以否认，但不能提供充分的证据进行反驳的，可以综合全案情况审查认定该证据的证明效力。”自2002年4月1日起施行的《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》对证据的运用也有类似的规定。

   关于被告提供的证据多数为复印件的问题，被告在庭审中作了专门解释，称其办证时是将复印件和原件核对无误后，将复印件收录存档，将原件交给第三人，故其无法提供原件。根据工作实际，可以认为被告的解释客观真实，且复印件得到了对方当事人认可，其客观真实性应予认定。本案涉及三份规划红线图和三个地址，分别为2001年l月9日设计虚红线图，7月16日和10月23日建筑红线图（10月23日的红线图废弃了7月16日的红线图，为最终的建筑红线图），且被告方提供的均为复印件。原告方对此存有疑虑，主张复印件可能与原件不一致，其房屋有可能不在红线图划定的拆迁范围内，为此追问原件的下落，使庭审遇到困难。对此，审判长较好地把握了庭审的进行，始终将诉讼和审理的中心和重点放在被告作出的具体行政行为即给第三人颁发《房屋拆迁许可证》的行为是否合法上，紧紧围绕被告具体行政行为的合法性进行审查。因被告无法提供原件，二审法院为此专门向宜昌市规划局调取了2001年1月9日设计虚红线图原件并复印，庭审中原告对法院调取的该份证据的真实性无异议，并且承认其房屋在该红线图所确定的拆迁范围内。因此，被告所提供证据的客观真实性能够认定，被告为第三人颁发《房屋拆迁许可证》的行为符合国家相关法律的规定，为合法行政行为，应予维持。

姚继坤