五、推进布局调整优化的措施建议

（一）加快推进行政区划调整。行政区是国家为进行分级管理而划分的区域，它同行政权力的执行范围结合在一起，有法定明确而比较稳定的边界线。因此，经济区在很大程度上要依托于行政区，并以一定级别的行政区作为基本单元。目前，我市部分行政区划分和归属与经济布局不相适应，容易导致市场分割、重复建设、无序竞争、产业同构等问题的发生，不利于经济布局调整优化，需要进行适当调整。

1、当前我市行政区划存在的主要问题。

一是东营市只有东营、河口2个市辖区，但中间却相隔垦利、利津两个县，相距60公里，存在“飞区”问题，不仅给行政管理带来诸多不便，也制约了城市的统一规划建设和功能的有效发挥。

二是规划重点突破的“四区一城”分属东营区、垦利县等不同的行政区范围，不利于统一开发建设。

三是经过多年来的建设，市政府驻地、东营区政府驻地、垦利县政府驻地已逐渐联为一体，形成了市县同城格局。同时，现在的东营区已经形成了事实上的东城、西城2个功能差别比较明显的城市板块，其中东城板块是东营市的政治、文化中心及市域经济集聚区，已建成区面积44平方公里，人口21万；西城板块是胜利油田所在地及全市商贸流通等服务业中心，已建成区面积66平方公里，人口40万。只设1个区不利于行政管理职能和油田支持城市建设作用的充分发挥。

四是国有农场分布在县域境内，其土地资源等要素的价值和作用得不到充分体现，不利于农场改革的顺利推进。

五是全市32个乡镇，14个乡镇人口不足3万人，仅有6个乡镇人口超过5万人，而一般乡镇的人口规模应在5-8万人，存在人口少、规模小的问题。

六是现在的经济开发区，设立了诸多政府部门派出机构，并普遍管理其范围内的行政村和社区，不但在法律上没有依据，而且在业务上缺乏指导。

七是在河口区境内有沾化、垦利、利津三县的“插花地”700平方公里左右，约占河口区总面积的1/3，其中利津县刁口乡整个在河口区境内，致使河口区被“插花地”隔为东、西两部分。另外，河口区与沾化县、广饶县与寿光市、济军生产基地与河口区等边界资源争议问题比较严重，曾多次发生土地纠纷和争斗。

八是我们认为“东营市”的名称，未能充分反映黄河口、大油田特色，位置感也不够强，不利于提高知名度。

2、我市区划调整的初步思考。

一是将“东营市”更名为“黄河口市”。

二是将垦利县撤县设区，全市形成3区2县的总体区划格局，使市辖区一体连接，以解决“飞区”、市县同城、市辖区数量少等问题。市辖区划分方案一：适当调整现河口区与利津县的区划界限，现东营区、垦利县区划界限不变，区域名称变为东营区、垦利区、河口区。方案二：适当调整现河口区与利津县的区划界限，打破现有的东营区、垦利县区划界限，以东青高速公路为界，以西设置新的胜利区，以东包括广饶县境内的丁庄镇和广北农场，以东营经济开发区为中心，设置新的东营区或滨海区。

三是积极推进人口少于5万人的乡镇（街道办事处）合并。如：广饶县的花官乡与陈官乡合并、西刘桥乡与大码头乡合并，垦利县的郝家镇与董集乡合并，河口区的太平乡与新户乡合并，六合乡与河口街道办合并等。

四是对现行区划架构下3县2区的区划范围实施局部调整。具体意见：

河口区，将现隶属利津县挑河以东的刁口乡、汀罗镇、陈庄镇、北岭乡等4个乡镇划入，保留仙河镇、孤岛镇和六和乡，设置新的河口区。调整后，可解决河口区东、西两部分分开问题，并将利津县境内的大量未开发利用土地纳入市区统一开发。

利津县，将现隶属河口区挑河以西的河口街道、义和镇、太平乡、新户乡等4个乡镇（街道）划入，保留原来的虎滩乡、盐窝镇、明集乡、利津镇、北宋镇等5个乡镇，设置新的利津县。调整后，可解决利津县在河口区境内存在大量“插花地”、“飞乡”的问题，也有利于解决利津县境内没有油田二级单位税源少、财力不强的问题。不足是将河口街道划入，省管县后会减少市属财政收入。

垦利县，按总体区划方案1，现行区划不变；按方案2，将东青高速公路以西的乡镇划入新设置的胜利区，以东的乡镇划入新设置的东营区或滨海区。

东营区，按总体区划方案1，现行区划不变，将广饶县境内的广北农场划入，设置新的东营区；按方案2，将东青高速公路以西的乡镇划入新设置的胜利区，以东的乡镇划入新设置的东营区或滨海区。

广饶县，将其境内的丁庄镇和广北农场划入市辖区，其他维持不变。

通过上述行政区划调整，我市设3区2县，大约30个乡镇（街道），精简下来的人员可充实到农村社区中。

3、推进区划调整的几点建议。

一是行政区划调整问题比较敏感，实施难度较大，建议根据发展需要，本着先急后缓、先易后难的原则，采取积极稳妥的方法和步骤，按照总体方案，酝酿一个，成熟一个，调整一个，不能急于求成。

二是行政区划调整涉及方方面面，特别是涉及多方利益格局的调整，需要与户籍制度、土地利用制度、财政体制、行政管理体制、社会保障制度等政策体制配套运作。建议由市政府主要领导挂帅，市推进办、民政局牵头，市府办、发改委、财政局、调研室、建委、规划局、国土资源局、统计局等有关部门和各县区参加，成立专门班子，加强对区划调整工作的组织领导。在到省民政厅和国家民政部咨询有关政策后，抓紧组织起草区划调整的详细方案。方案经专家评审论证、市委市政府研究通过后，按职责分工，由相关部门和县区负责推进落实。

三是对河口区与沾化县的土地资源、广饶县与寿光市的滩涂资源纠纷问题，可通过争取省政府帮助协调或土地置换等办法解决。对济军生产基地与河口区土地纠纷问题，可争取济南军区和省政府支持，将济军生产基地收归政府管理等办法解决。

（二）着力推进体制机制创新。经济布局方案一旦确定，要确保得到较好的实施，政府应加快推进体制机制创新，为优化经济布局创造优良的环境条件。近期应着力推进以下几个方面的改革创新：

1、创新接续替代产业培育发展机制。重点围绕石油化工、石油装备等接续产业，以引进战略合作伙伴为重点，建立改造提升传统优势产业机制；围绕橡胶轮胎、纺织、盐化等优势替代产业，以促进集中布局、延长做粗产业链为重点，建立产业集群化发展机制；围绕先进制造、新材料、新能源、电子信息等新型现代替代产业，以高端人才引进和关键技术创新转化为突破口，建立高端产业培育机制。积极发展低碳经济，加快培育再生资源等生态产业，建立完善促进循环经济发展机制。实施海陆统筹，加快培育海洋产业、临海产业、涉海产业，建立海陆经济一体化发展机制。

2、创新主体产业区建设机制。临港产业区，重点探索建立完善政企合作机制，加快与中海油、中石化等国有特大型企业的合作进程。生态旅游区，进一步完善生态旅游区管理委员会职能，统一行使区域内生态保护与旅游开发管理职责，推进其实体化运作。高效生态农业区，按照市与县区共建、以县区为主的原则，进一步完善黄河口渔业公司管理机制，健全完善法人治理结构，实行市场化运作、产业化发展。高端产业区，建立市政府有关部门与管委会条块互补、职能整合的工作机制，合理分配管理权限，完善其领导和管理职能。黄河水城，充分发挥市城市资产有限责任公司的业主职能，理顺土地收储机制，整合政府无形资产的特许经营权和有形资产的经营管理权，实行统一规划、统一开发、统一管理、统一运营。各开发区，实行“一区多园”，建立完善政府与园区经济主体之间充分合作，共同参与园区开发、建设、和运营的管理模式。

3、创新要素资源科学合理配置机制。重点围绕土地利用规划动态管理、年度计划管理、农业区宜整理开发为耕地的零星未利用地与成片未利用地区域的零星耕地进行对等置换、城乡建设用地增减挂钩等方面，探索建立土地高效、集约开发利用长效机制，突出搞好未利用地开发管理改革。围绕推动设立黄河三角洲产业投资基金、组建黄河三角洲发展银行、设立黄河三角洲产权交易中心和以石油为主的区域能源商品交易中心、农村信用社改革等方面，加快金融改革创新，积极探索发展信托公司信托业务、金融租赁公司租赁业务和房地产、公路、码头等资产证券化，优化金融生态环境，创建国家金融创新城市。调整完善市与辖区（含东营区、东营经济开发区）财政管理体制，建立市与区利益共享、风险共担的长效机制，配合搞好省直管县财政改革试点，深化财税体制改革。有效发挥城资公司的平台作用，创新政府基本建设资金管理模式，深化投融资体制改革，调动社会资本投资重大基础设施建设的积极性。加快国家大学科技园、黄河三角洲可持续发展研究院等科技创新载体建设，围绕重点产业，建立重大共性关键技术联合创新机制。

4、深化行政管理等体制改革。重点根据高效生态经济区建设需要，理顺职能关系，合理设置工作机构，探索建立大部门管理体制，完善行政运行机制。整合行政审批监管的行政资源，探索集中行政审批的新机制，提高行政审批效率。创新统筹城乡发展机制，实现生产要素在城乡间合理流动和公共服务向农村倾斜，促进城乡经济社会一体化。完善油地联席会议制度，实行重大事项统一部署、重大资源统一管理、重大设施统一规划、重大项目协同推进，深化油地融合发展领导推进机制。稳步推进国有农场和乡镇机构改革。推动设立黄河三角洲地区城市联席会议制度，加强与青烟威等山东半岛蓝色经济区城市群的融合，建立区域合作与交流机制。

（三）强化政策引导和扶持。制定和实施优惠政策，营造政策“洼地”，是促进经济布局调整的重要条件。应进一步挖掘市级政府的政策潜力，重点在土地利用、产业投资、基础设施建设、税费征收等方面，制定切实可行的政策措施。

1、土地政策。针对重点区域内存在的批而未供、供而未用等问题，建议由国土部门牵头进行全面调查清理，区别情况，分类处理，集中用于重点项目建设，盘活土地存量资产。对“四区一城”内的土地，应严格土地用途管制，按规划布局使用，禁止随意变性，特别是工业用地改用为房地产开发的应坚决杜绝。借鉴天津滨海新区、辽东半岛等地的做法，在有利于节约利用土地和提高土地利用效率的前提下，探索建立“飞地”制度。近期，重点在东营港经济开发区，按照“政府主导、市场运作、自愿组合、滚动发展”的原则，为各县区和省内外其他地区设立一定数量的“飞地”，鼓励企业到该区域成片集中开发，促进集聚发展。

2、产业政策。在搞好国家、省产业政策研究、宣传的基础上，按照总体布局构想，尽快制定产业投资指导目录，明确鼓励、支持、限制发展的产业发展方向，促进产业优化升级。搞好各产业开发园区的功能定位，分别制定促进突破发展的政策意见，明确具体优惠政策，对新上项目一律放到园区建设，对现有石化企业新建炼油装置一律到临港产业区建设，对盐化、橡胶轮胎、纺织等企业，也应统一规划，逐步集中发展，对中心城区内的石化、盐化企业制定搬迁计划尽快迁出。

3、财税政策。按照集中力量办大事的原则，对用于扶持工业、农业、服务业等产业发展的政府扶持资金，进行整合，分别确定一个牵头部门，负责统筹安排，集中使用，重点用于扶持“四区一城”的重点企业和重大项目，引导和促进产业集聚发展。适时制定和完善实施发展循环经济、加强生态保护等方面的配套扶持政策，促进高效与生态的融合发展。

（四）全力推进重大项目建设。区域布局成效如何，最终体现在项目上。多年来，市委市政府始终坚持以项目聚集生产要素，把重大项目建设作为工作的重中之重来抓，今后在国家层面推进黄河三角洲高效生态经经区建设，更需要新上一批带动能力强、技术含量高的龙头项目。应站在实施国家战略的高度，以战略家的思维谋划项目，以企业家的眼光捕捉项目，以外交家的策略争取项目，力争做到在谋划项目上高人一筹，在抢抓项目上先人一步，在运作项目上快人一拍，以项目突破论英雄。

1、临港产业区。近期应继续推进与中海油、大唐电力等特大型企业合作，重点搞好东营港、化工园区、大唐发电厂三大项目建设，配套建设临港物流园区、港城生活服务区，形成黄河三角洲生态化工能源“新港城”。

2、生态旅游区。加快建设游客综合服务中心、湿地公园、市区接旅游区专线等项目，配套搞好清八段险工治理和主要游线两侧环境改善，争创5A级景区；搞好景点、景区规划和对外招商，适时启动建设50平方公里的休闲度假区。

3、高效生态农业区。从特色养殖入手，加强与大型农业龙头企业合作，组织当地农民参加，建设集养殖、加工、销售、观光于一体的现代渔业和畜牧业示范基地。

4、高端产业区。以引进和建设高端产品项目为重点，倾力打造生态工业园、油田工业园、滨海新材料园三大园区，着力培育电子信息产业链、汽车及零部件产业链、新能源产业链、精细化工产业链、有色金属产业链、石油装备产业链六大高端产业链。