苏泊尔卫浴旗舰店:行政权力分配与行政自我监督的完善

行政权力分配与行政自我监督的完善 [ 2011-02-11 ] 杨伟东      就本质而言，行政权力是控制和支配他人的一种权力，其存在的正当性和意义在于，在一定的情况下，一个社会的有序运转需要行政机关调节和控制。然而，又正是因为行政权力具有一定的支配作用和潜在扩张性，使得行政权力的行使有可能背离其存在的原初目的，从而导致滥用。因此，对行政权力实施有效监督，促进行政的合法、高效运作，一直是依法行政的核心任务，也是法治政府的必然要求。英国一位著名学者就曾指出，行政法所面临的共同问题是，如何使掌权者掌握权力又不忘记正义。很明显，这是人类的共同课题。近日，国务院发布的《关于加强法治政府建设的意见》（以下简称《意见》），不仅其全部要求指向于规范和约束行政权力，而且列出专门内容要求强化对行政机关的监督，其蕴含的精神是要求行政机关借助监督之力自我完善、自我提升，自觉践行法治理念。
   对行政权力的监督控制通常有两种渠道：一是行政系统外的机构和力量，二是行政系统内的力量，二者相互作用，共同构成监督行政机关的体系。相比之下，由于行政系统内的监督与行政的关联，普通公众可能怀疑其有效性，而且目前除行政监察和审计监督外，行政系统内的监督相对行政系统外的监督要逊色不少。然而，不容置疑的事实是，外部监督尽管强大，但其监督作用只有真正转化为行政机关的自我完善方能得以发挥，外部监督的作用最终需要通过行政机关改善自身的管理水平才能实现。《意见》把强化行政监督与行政问责紧密联系在一起，这也正是行政机关和公务员愿意建立约束机制的动力之一。近年来，由于一些地方和领域行政违法现象易发多发，催生了问责制在我国的不断推行。表面看，问责制强化的是行政机关和公务员的责任，但其目的不单在于惩治和处罚，而在于督促行政机关和公务员提高管理水平，唤起政府官员对自身权力来源、权力行使的宗旨和如何行使手中权力的深刻认识和反省，并内化于日常行政管理工作中。从行政机关和公务员角度看，要想不被问责或不出现问责的情形，关键在于建立起内部约束机制，而这恰恰正是设置监督机制目的之所在。
   自近代以来，政治理论与实践把国家权力加以分解，并将性质不同的权力交由不同的机关、机构职掌，以此减少权力集中于一体可能滋生的专断和腐败，这一直是对权力加以监督和控制的基点。只不过，过去人们更多是从宏观层面来理解和认识权力分立或职能分工，把它与不同国家机关之间的分工直接挂钩。然而，权力分立、权力分解，并不局限于国家机关层面，在国家机关内部同样也可以适用。
   为应对现代社会的日益复杂化，行政的作用不断提升，行政权力日益扩大，在现代社会中行政权日益居于国家核心地位，法律赋予了行政机关宽泛、强大的权力。这是外在环境和社会发展等因素促成国家权力结构发生变化的产物，是行政机关整体地位的改变，而就行政系统内部特别是对某一特定行政机关而言，行政权力的扩张并不意味着可以坐享不恰当的权力。相反，行政机关越庞大，所拥有的权力越强大，就越需要合理配置和划分行政权力，就越需要通过行政系统内或行政机关内部的权力分解消除强大权力可能诱发的权力滥用。这是行政良性运作的基本前提。
   在我国，不同行政机关之间职能交叉严重，行政机关内部缺乏明晰的分工，一直是行政管理中的一大问题。虽历经数次机构改革，但至今尚未根本解决。行政权力过分集中，职权职责不明，造成了行政管理运作的不畅，使行政机关内部约束和纠错机制失灵，在一定程度上也给外部监督作用发挥带来了负面影响。十七大报告明确提出要“建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制”，其后十七届二中全会作出的《关于深化行政管理体制改革的意见》重申并细化了这一要求，这为整个行政系统和特定的行政机关内部权力分解和约束机制的完善提供了重要发展方向和指导原则。
   行政权力的分解并非单纯或简单的权力分割，其本质是行政权力及相应机构的整合。不过，合理分解行政权力，是整合行政权力及其机构的基本前提。行政权力的分解和整合，有利于形成科学合理的政府组织结构和权力运行机制，有利于改进政府管理，做到权责一致，提高行政效能。行政权力的分解、整合及良好的行政自我监督机制的建立，至少包括三个层次：纵向的不同行政层级的行政机关之间权力的配置，横向的同级不同行政部门之间的权力划分，以及同一个行政机关或部门的不同内设机构安排。由于前两者关系到机构的大调整和更为复杂的程序，相较之下，后者要更为容易，但同样可以达到相应的目的。
   就目标指向而言，权力分解的目的不是要让行政系统或行政机关变得支离破碎和相互掣肘，而是在制约中达成协调。因此，制约和协调，构成了行政权力分解的两大主题，构成了行政内部职权配置和相互关系建立的基本要求。十七大报告及相关实践提供了决策权、执行权和监督权三种类别，这对不同政府部门尤为适用。但可以分解的权力，并不限于这三种类别，而这三种类别的权力均可再进行细化。对于不少行政机关来说，其掌握的权力更多是执行权，但并不影响行政权力的分解。事实上，即使是一项行政处罚权，也可以按不同环节或事项分解为不同的权力因素，并由不同的机构或人员分别行使。如调查权、听证权、决定权、执行权等，这四项权力可以交由不同的机构、人员行使，做到处罚权涉及不同事项的相对分离，同样可以达到机构或人员之间的相互制约、监督，并进而实现行政处罚权公正、合理行使的目的。
   改革开放三十年来，行政机关和公务员已逐步成为依法行政的自觉实践者，越来越多的行政机关和公务员认识到，依法行政和法治政府的建设不只是一个重大的方向性问题，而是需要行政机关和公务员在行政管理中不断推进的实践活动。实践也证明，将外在要求乃至行政系统外的监督、责任追究，转化为行政内部运行机制的完善，建立起防止违法行为出现的制度，发掘自身的依法行政主动性和创造性，才是解决问题的根本出路。（作者为国家行政学院法学部教授）
   （中国廉政网——中国纪检监察报）
                                                    责任编辑：于洁秋