苏志燮金贤珠的关系:西方国家的民主参与和民主行政

陶文昭
当代世界民主发展的走向，一方面表现为民主的全球扩张，另一方面表现为民主的纵深发展。发达国家在民主的基本机制如普选制、多党制、分权制等不断完善的同时，有关的自由民主、社会民主、直接民主等在不断探索创新。
代议民主制，通过两百多年的政治实践，解决了统治规模问题，能够在公民众多、疆域广大的国家实施。代议制民主由公民选出的代表来行使公共权力，管理社会事务。这个体制突出的优点，一是成本低。所需要支付的仅仅是代理成本和监督成本，不用每个人都花费时间精力去思考和处理公共事务。二是效率高。由于由挑选出的优秀人才按照规章制度进行专业化运作，作决定时不需要太多的时间，并且有质量上的保证。但是，间接民主具有内在的缺陷。间接民主在实践上往往为少数政治精英所把持，在操作中还容易为金钱所操纵。精英政治和金钱政治不符合人民民主的本意。无论是民主发祥地的古雅典的伯里克利，还是现代民主先驱的卢梭，再到马克思主义的经典作家，都主张人民自己掌握权力。
民主参与在西方尤其左翼中成为一种巨大的呼声。在西方人看来，19世纪兴起的以马克思主义为指导的社会主义运动，深受参与制民主思想的影响，并在巴黎公社等政治运动中付诸实践。当代的激进民主者道格拉斯·拉米斯从民主的原义上理解民主，即民主指人民的统治，是一种简单的常识。拉米斯的民主主张是：形成面对面的小群体，以普遍价值相号召，争取在社区、工作场所等尽可能实行直接民主。麦可福生认为19世纪以来西方社会已先后出现了四种民主的模式，即保障式民主、发展式民主、平衡式民主和参与式民主。后出现的模式都是对前一模式的修正或改进。
当代最新版本是参与式民主。本杰明  巴伯强烈地批评了自由民主，称其为弱势民主，并提出了强势民主的观念。强势民主要求，民主不限于选举国家领导人、选举代表，而是要参与到行政决策和政府管理之中。强势民主以扩大人民对政治的直接参与为核心。当今，国家制度上的直接民主还有巨大的限制，甚至还只是一种乌托邦。但直接民主在民主运作的一些环节、一些方面、一些地方完全应当也可以发挥其积极的作用。
民主参与在信息时代获取了新的手段。现代信息技术尤其是互联网的发展，突破了地域制约的瓶颈，提供了便捷和廉价的工具，有可能解决过去直接民主的“屋子装不下”的小国寡民问题。当今在信息化的飞速发展中，数字民主、远程民主、电子民主、虚拟民主、信息时代民主、在线民主等概念层出不穷。美国以及西欧一些地区、一些机构、一些政治家开展了电子民主的试验和实践。范  戴季克通过分析认为，有六种民主与信息技术的应用相关：法制式民主、竞争式民主、公民投票式民主、多元主义民主、参与式民主、自由放任式民主。
在公共管理的历史流变中，有行政与政治两分的企图，比如威尔逊以及古德诺的传统公共行政理论。但是，行政与政治两者从根本上讲是不可分的，两者只有联系是否紧密的问题，没有是否相联系的问题。欧文  休斯就认为，未来行政的政治性会增强。政府的行政按其本身性质不可避免地是一种政治过程。“政治”是公共意志的表达，而“行政”则是公共意志的执行。政治和行政的区别，似乎是政治董事长和行政总经理的区别，后者不仅要联系于前者，而且必须落实前者的意愿。行政是实现政治理想的工具，必须服从和服务于政治的需要。西方公共行政的政治中立，只是强调在党派之间的中立，而不是对基本民主制度的中立。恰恰相反，对党派的中立正是对民主制度的忠诚。
在当代民主发展的进程中，公共行政愈益强调民主的价值取向，提倡在公共事务中广泛程度的公民参与，实现公共管理的民主化。新公共行政学派、公共选择学派与黑堡宣言学派都不同程度主张民主行政。
人民主权是民主行政的理论基础。民主政治体制中的两权分离，是以人民主权为基础。人民拥有对国家的最高的、终极的、自主的权力。依据民主国家的宪政原则，政府及其公共权力产生于人民的直接或间接授权。这种授权是现代政府及其公共行政合法性的唯一来源，是公共行政运作的前提。政府制定和执行公共政策，理所当然必须表达人民的意志，以公共利益为出发点和最高目的。公民行使民主权利一方面指在代议制政治中参与投票选举的活动，另一方面也指参与包括所有关于公民的公共利益、公共事务管理等方面的活动。在代议制只能提供有限的参与之时，公民在公共行政活动中直接参与公共政策的决策和执行，正成为公民民主权利的主要内容。
民主行政与当代强式行政的发展内在关联。当代西方国家古典的议会主导的模式正在衰落，形成了一种行政主导的政治体制。比如，美国行政权力扩大，以行政立法代替国会立法，以行政司法代替法院判决，三权分立和制衡日益让位于行政权力集中制。
民主行政有助于完善民主制度下的政治责任链条。西方民主运作中，对民众负责的是民选官员，而对民众做出回应的却是行政官员。如英国制度中，公务员通过等级向部长负责，部长则向内阁以及议会负责，议会议员最终向公民负责。行政官员与民众之间的责任链条，不仅是间接的，甚至还是断裂的，因为行政官员与民选官员之间存在着政治中立的关系。欧文·休斯认为，公民与政府的关系可以看成是一种委托——代理关系，公民同意推举某人以其名义进行治理，但是政府必须满足公民的利益并且为公民服务。民主行政在行政官员与民众之间架起直接的桥梁。
第210期《学习时报》