论行政诉讼受案范围

来源：中国法院网 作者：张守高 杨梅花 [摘 要]：行政诉讼受案范围是指人民法院受理行政诉讼案件的范围。这一范围同时决定着司法机关对行政主体行为的监督范围；决定着受害的相对人诉权的范围；也决定着行政终局裁决权的范围。

     行政诉讼与其他诉讼之间一个重要的不同之处在于他存在着一个受案范围。并不是对所有行政争议、行政相对人都可以向法院提起行政诉讼，只有当行政争议属于法 律规定的受案范围之内，行政相对人才可以提起行政诉讼。从理论上来说，若将受案范围规定的过于狭小，则意味着对行政权力的放纵和对行政相对人权益救济的不 充分。从实践上来说，若受案范围规定不清必将导致司法实践中各地法院做法不一的状况，其结果会损及司法公正和司法统一的根本原则。可见，行政诉讼的受案范 围是行政诉讼理论与实践中一个十分重要的问题。

    在我国，有关行政诉讼受案范围的理论基础还比较薄弱，相关的立法和司法解释虽几经调 整，但依然存在不少值得商榷的问题。随着改革开放的不断深入，国家行政管理在社会主义市场经济中作用的加强，特别是在法治行政观念日益强化，公民、法人的 合法权益受到重视的今天，研究行政诉讼受案范围问题是具有一定的理论意义和现实意义。

    [关键词] ： 行政诉讼；受案范围；行政行为

    引言

    受案范围是行政诉讼中特有的问题，也是行政诉讼法中一个极其重要的理论与实践问题。行政诉讼受案范围问题在我国行政诉讼理论中是较为薄弱的一环。虽然我国行政诉讼的受案范围呈逐步扩大趋势，但是从现代法治行政的角度来看，我国行政诉讼受案范围制度还需进一步完善。

    一、我国行政诉讼受案范围概述

     行政诉讼受案范围，是指人民法院受理行政诉讼案件的范围，它规定着司法机关对行政机关行政行为的监督范围，规定着受到行政侵权的公民、法人和其他组织诉权 的范围，也规定着行政终局裁决权的范围。因此，行政诉讼范围是行政诉讼立法中的一个大问题。一些国家的行政法专家把行政诉讼分为审查范围和审查程序两个部 分，足见行政诉讼受案范围在行政法中的地位。

    （一）确立行政诉讼受案范围的意义

    首先，行政诉讼受案范围标志 着法院审查行政行为的可得性。按照通常的理解，行政诉讼的受案范围就是法院主管一定范围内行政争议案件的根据，也就是确定法院是否有权解决行政争议案件， 处理行政争议案件的权限分工。如果法律规定某一类行政争议案件只能由行政机关解决，则人民法院无权解决这种争议，同时也无权对引起争议的行为进行审查。因 此，行政诉讼受案范围是对司法权的界定。

  其次，行政诉讼受案范围意味着不服行政机关决定的相对人在何种范围内或对哪些事项可以诉诸 人民法院，请求人民法院行使国家裁判权，以保护其合法权益免受行政行为的侵害。向法院提起诉讼是各国宪法赋予行政管理相对人的一种权利，但这种权利通常要 受到不同程度的限制。如果法律拒绝将某种争议纳入行政诉讼的范围，相对人就没有向法院提起诉讼的权利。行政诉讼受案范围的确定实际上也是对行政管理相对人 诉权的确定。如果不把某种争议纳入行政诉讼的范围，相对人就没有向法院提起诉讼的权利。因此，行政诉讼范围的确定实际上也是对行政管理相对人诉权的界定。

     最后，行政诉讼的受案范围也意味着对当事人资格的确定。一个公民或一个组织，能否成为行政诉讼的正当当事人，最根本的条件之一是看他所涉及的争议是否可以 或必须经过行政诉讼的方式解决。只有与该争议有厉害关系的公民或组织才具有当事人的起码资格。否则，就不能成为行政诉讼的合格当事人。

    （二）行政诉讼受案范围的演变

    我国的行政诉讼制度正式创建于1982年，至今已有21年之久。21年来，行政诉讼受案范围先后经历了四次调整，在总体上呈现出逐步扩大的态势。据此可把我国行政诉讼的受案范围划分为以下四个发展阶段。

     第一阶段是1982年制定的《民事诉讼法（试行）》的规定。该法第3条第2款规定：“法律规定由人民法院审理的行政案件，适用本法规定。”到1989年 《行政诉讼法》通过时为止，共有130多个法律和行政法规规定了公民、组织对行政案件可以向人民法院起诉，最高人民法院和地方各级人民法院陆续建立了 1400多个行政审判庭，审理了不少行政案件。①这段时间里，行政诉讼受案范围在立法上尚缺乏专门的、系统的规定，具体范围始终处于变动状态之中。

     第二阶段是1989年制定的《行政诉讼法》的规定。该法第2章对行政诉讼受案范围作了专门规定。具体而言，包括三方面的内容：一是第11条第1款规定了人 民法院受理的针对八类具体行政行为而提起的诉讼案件；二是第11条第2款规定，除第1款所列的八类行政案件外，人民法院受理法律、法规可以提起诉讼的其他 行政案件；三是第12条规定了行政诉讼受案范围的四项排除事项。

    《行政诉讼法》的上述规定，主要考虑了三个方面的因素：第一，为了 保障公民、法人和其他组织的合法权益，比过去适当扩大了人民法院受理行政案件的范围；第二为了保障行政机关依法有效地进行行政管理，必须正确处理审判权和 行政权的关系，人民法院不得对行政机关在法律、法规规定范围内的行政行为进行干预，不得代替行政机关行使行政权力；第三，考虑到我国行政诉讼制度尚不健全 等实际情况，对受案范围不应规定太宽，而应逐步扩大。 ②   第三阶段是1991年最高人民法院《关于贯彻执行〈中华人民共和国行政 诉讼法〉若干问题的意见》（试行）（以下简称《意见》）的规定。《意见》对行政诉讼受案范围的规定主要包括两方面内容：一是对“具体行政行为”作了相当狭 义的解释。《意见》第1条规定，“具体行政行为”是指国家行政机关和行政机关工作人员、法律法规授权的组织、行政机关委托的组织或者个人在行政管理活动中 行使职权，针对特定的公民、法人或者其他组织，就特定的具体事项，作出的有关该公民、法人或者其他组织权利义务的单方行为。这一规定把可诉的具体行政行为 限定为行政法律行为，而且是单方行为，从而既排除了非法律行为，又排除了双向行为。其出发点是考虑到当时行政诉讼制度尚不成熟的具体情况，对行政诉讼受案 范围进行了一定程度的限制。二是根据《行政诉讼法》第11条的规定和有关法律、法规的规定，列举了人民法院应于受理的六类行政案件。

     第四阶段是2000年3月10日开始施行的最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（以下简称《解释》）的规定。《解释》对 行政诉讼受案范围的规定主要包括两方面的内容：一是在第1条第1款删去了《意见》中对具体行政行为不适当的定义将受案范围总体上表述为：“公民、法人或者 其他组织对具有国家行政职权的机关和组织及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。”这一规定取消了《意见》对行政 诉讼受案范围所作的限制性解释，恢复了《行政诉讼法》的立法本意，从而事实上扩大了行政诉讼的受案范围。二是在第1条第2款明确列举了不可诉行政行为的种 类，在《行政诉讼法》第12条规定的不可诉行政行为之外，又增加了五种不可诉行政行为。同时，《解释》第2条至第5条还对《行政诉讼法》第12条所规定的 四种不可诉行政行为的内涵和外延作了明确的界定。

    二、我国行政诉讼受案范围的局限

    上述四个法 律文件关于行政诉讼受案范围的规定，都是针对不同时期社会发展的需要和行政诉讼法的实际状况而作出的。随着我国社会经济的发展和民主法治的进步，行政权力 运行范围的不断扩大，公民权力意识的逐渐增强，我国行政诉讼范围受到了冲击，客观上要求行政诉讼受案范围随之扩大。尽管我国现有的行政诉讼受案范围有了长 足的发展，但还是存在若干不足之处，已不能适应社会发展的需要。 （一）采用列举式立法体例，可诉行政行为范围不明确

     综观目前各国行政诉讼立法和学说理论，行政诉讼受案范围的立法体例主要有三种：第一种是列举式，即指通过立法以及司法解释明确规定行政相对人可以提起诉讼 和不能提起诉讼的范围。第二种是概括式，即指通过立法明确规定行政相对人可以提起行政诉讼的一个基本的抽象标准。第三种是结合式，即指在立法中同时采用列 举式和概括式来划分行政诉讼的受案范围。有学者根据列举式和概括式在结合式中的不同地位，又区分出概括列举结合式和列举概括结合式两种。③

     我国《行政诉讼法》关于受案范围的规定采用的是列举式体例。其第11条第1款列举了人民法院应于受理的八类行政案件，对于其中的第（八）项即“认为行政机 关侵犯其他人身权、财产权的”，人们在认识上不尽一致，有人认为这项规定属于概括式规定，并由此认定我国《行政诉讼法》采用的是结合式立法体例。这种看法 显然是错误的，因为这项规定实质上仍然是属于列举式的范畴。此外，《行政诉讼法》第2条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的 具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”从表面上看，这条规定似乎是一个关于受案范围的概括性规定，但实际上，这条规定的立法本 意并不在于确定行政诉讼的具体受案范围，而在于确定行政诉讼受案范围的标准，不能直接用于确定具体的行政争议是否可诉。况且，这条规定中还有“依照本法” 的限制，这进一步说明它仅仅表明了一种具有宣示意义的国家态度。这种态度要落实于《行政诉讼法》其他条文关于受案范围的具体规定。《行政诉讼法》第11条 采用肯定的方式列举了诉行政行为的范围，第12条又采用了否定的方式列举了不可诉行政行为的范围。由此造成的问题是那些处于肯定和否定范围之外的行为，如 行政裁决行为，技术鉴定行为等能否进入行政诉讼就成了盲区。这是列举式立法体例最为突出的弊端。

    （二）可诉行政行为范围过窄，无法全面保护行政相对方的合法权益

     《行政诉讼法》在设定行政受案范围时，首先考虑引起争议的行政行为的性质，即该行为是具体行政行为还是抽象行政行为。进而将可诉行政行为从总体上限定为具 体行政行为，抽象行政行为则被排除在受案范围之外。对此，至少有两点值得商榷：其一，即关于抽象行政行为与具体行政行为的具体区别究竟是什么？在理论上一 直未能很好解决，事实上这两个概念的内涵和外延都不是很清楚，以这样的标准来要求法院判断什么行为可以起诉，什么行为不可以起诉是不科学的。④其二，从实 践上来看，抽象行政行为侵犯相对人合法权益的情况客观存在。在我国的现行体制下，对抽象行政行为的监督主要是通过非诉讼的方式进行。首先是人大和上级的监 督；其次是备案审查、法规清理监督；再次是行政复议中对抽象行政行为的审查。但是从实际情况上看，目前这些监督机制很难有效发挥作用，难以保障对其监督的 质量和实际效果，其他监督机制又跟不上，致使抽象行政行为问题日趋严重。将抽象行政行为排除在受案范围之外，必然导致大量的行政侵权行为处于司法审查的真 空地带，从而产生多方面的不良后果。 根据《行政诉讼法》的规定，可诉行政行为必须是外部行为。行政机关对行政机关工作人员的奖惩、 任免等内部行为不可诉。《意见》进一步将可诉行政行为限定为行政法律行为和单方行为。行政事实行为和双方行为不可诉。从理论上看，这些限定缺乏坚实的理论 基础，带有一定的随意性。从实践中看，内部行为、事实行为或双方行为都可能对相对人的合法权益产生实际的损害。如将其排除在可诉范围之外，显然不利于保护 相对人的正当权利。

    （三）可诉行政行为仅限于侵犯人身权和财产权的行为，侵犯其他权利的行为被排除在受案范围之外

     无论在理论界还是实际部门，都公认一个观点，即只有具体行政行为涉及公民、法人或其他组织的人身权或财产权的，才可以起诉；凡涉及人身权、财产权以外的权 利都不可以起诉。持此论的依据是《行政诉讼法》第11条第1款第8项：“侵犯其他人身权、财产权的行为”。然而，就是这样一个公认的标准在实践中也往往难 以把握。原因在于我国法律界对什么是财产权、人身权还没有一致的认识，例如非法进入他人住宅，是影响了他人的财产权、还是人身权？申请成立非营利性的事业 组织未获批准，是影响了人身权、还是财产权？规划部门批准他人建造住房，影响了相邻居民的通风、采光，是影响人身权还是财产权？因此，用是否影响了 财产 权、人身权来确定某一行为是否可诉，是不可靠的。更何况，有时行政行为所涉及的既有财产权、人身权，也有其他权利。在这种情况下，人民法院往往因为行政行 为涉及到其他权利而不予受理。

    立法时之所以将可诉的行为定位于涉及到财产权、人身权，是考虑到政治民主权利比较敏感，人民法院也往 往难以审查。随着我国民主政治的发展，公民的民主政治权利也越来越明确，各级机关也越来越以开明的态度来对待公民民主政治权利，因此将民主权利纳入司法保 护的范畴，条件已经成熟。

    （四）行政诉讼原则上只限于合法性审查，不包括合理性审查

    我国《行政诉讼法》第5 条规定“人民法院审理行政案件，对具体行政行为是否合法进行审查”。对这一条规定，理论界和司法界均称之为合法性审查原则。它的立法意图是：“人民法院审 理行政案件，是对具体行政行为是否合法进行审查，至于行政机关在法律法规规定范围内作出的具体行政行为是否适当，原则上应由行政复议处理，人民法院不能代 替行政机关作出决定”。⑤基于此，从目前看，合法性审查原则基本上排除了合理性审查，人民法院只能根据合法性审查原则来确定具体的受案范围。然而，由于行 政行为的复杂性和立法的局限性不可能把社会生活中可能发生的任何情况都毫无遗漏地规定下来，因此行政自由裁量行为大量存在。例如《治安管理处罚条例》第 19条规定的行政处罚有拘留、罚款和警告。拘留的幅度是15日以下，罚款为200元以下。公安机关可以在三种法则中选择其一，然后在法则幅度内选择处罚。 合理性原则要求行政自由裁量行为要公平、客观、公正、适量、符合公理。如果将行政自由裁量行为排除在司法审查之外，就等于撤除了界于自由和随意之间一道必 要的防线，默许了主观随意产生的那些不公平、不公正、不适当的行政行为合法，其结果与我国行政司法审查制度的根本宗旨相悖。    三、完善行政受案范围的设想

    总体而言，我国现行的行政诉讼受案范围还比较狭窄，不能适应社会成员日益增长的权利意识和权利要求，同时，也不能充分发挥司法权对行政权的制约作用。因此，扩大行政诉讼受案范围已经势在必行。

    （一）完善有关行政受案范围的立法体例

    针对现行的列举式立法体例所存在的弊端，我国有关行政受案范围的规定宜采用下述立法体例：对可诉行政行为的范围作出概括性规定，对不可诉行政行为作出列举式规定。

     现行《行政诉讼法》对可诉行政行为和不可诉行政行为的种类分别予以列举，这样，行政行为是否可诉的标准就比较模糊。某一特定的行政行为究竟是否可诉，往往 只能求助于司法解释。由于立法缺乏明确的可诉标准，司法解释有时容易产生相互矛盾。如果没有相应的司法解释，司法机关习惯于“从严”掌握受案范围，把一些 本来应属于受案范围的行为拒之门外。显然，这是有悖于《行政诉讼法》的立法宗旨。如果对可诉行政行为的范围采用概括性规定就能避免这些问题的出现。

     在对可诉行政行为的范围作出概括性规定的同时，有必要对不可诉行政行为的种类予以明确列举。这样做，能够给当事人和人民法院提供明确的指引，从而有效阻止 不可诉行政行为进入诉讼领域。目前，我国诉讼当事人和法官的法律素养不尽如人意，在此情况下，通过立法对不可诉行政行为予以明确列举，以期产生“典型示 范”的意义，是很有必要的。采用列举方式规定不可诉行政行为的种类，自然也会有所遗漏。遇到这种情况，应作出有利于行政管理相对人的推定，按照“法不禁止 即自由”的原则来判断某一特定行为是否可诉。从某种意义上讲，这也是实行法制的一种代价。《解释》对行政诉讼受案范围的规定基本上采用了上述“立法体 例”。它一方面从总体上扩大了行政诉讼的受案范围，另一方面又明确增加了几种不可诉行政行为。严格来说，《解释》作为一种司法解释，无权突破现行立法的规 定。因此，在将来修订《行政诉讼法》时，应该把《解释》中的合法规定上升为立法。

    （二）取消针对可诉行政行为所做的不适当的限定

     《行政诉讼法》和有关的司法解释把可诉行政行为限定为具体行政行为、外部行为、行政法律行为和单方行为。抽象行政行为、内部行为、事实行为和双方行为统统 被列入不可诉的范围。随着时间的推移，《行政诉讼法》对行政诉讼受案范围限缩性的规定，已越来越不适应国际国内形势的需要，应尽快取消这些不适当的限定。 在这方面，《解释》已经做了很大的努力，取消了可诉行政行为必须是行政法律行为和单方行为的限定。    从国际范围看，大多数国家都把行 政抽象行为纳入到审判机关的监督范围。如法国最高法院对总统和部门议会命令有初审管辖权。英国是判例制国家，无论是行政机关的具体行政行为还是抽象行政行 为，只要超越法定权限，法院都可行使审查权。美国从三权分立的根本原则出发，行政机关的一切行为都在司法审查范围内。从国内看，人民法院在监督和制约行政 机关行使职权过程中明显力度不够，狭小的受案范围把大量的行政行为排除在司法审查之外，严重影响了行政审判作用的发挥。我国《国家赔偿法》、《行政复议 法》在总结行政审判工作得失的基础上，已将抽象行政行为纳入行政赔偿诉讼和行政复议的范围。根据后法优于前法的原则，《行政诉讼法》应尽快作出修改，把抽 象行政行为纳入行政诉讼受案范围，以实现前后法真正的统一和协调。

    （三）拓宽行政诉诉讼相对人的权利保护范围

     我国公民享有广泛的合法权利，除人身权、财产权外，按照宪法规定，还享有政治权利和其他权利。保护相对人的这些权利是我国民主与法治建设的基本要求。人权 和其他权益的保障除了需要有完善的民主机制保证外，另一个重要条件就是需要建立完善的行政法律救济机制，保证相对人的人权和其他合法权益受到行政主体侵犯 后，能获得及时、有效的救济。然而，行政诉讼作为行政法律救济的主要手段，它所保护的权利仅限于法定的人身权和财产权，而政治权利和其他权利却排除在外。 《行政复议法》在原《复议条例》的基础上，已扩大了所保护权利的范围。从“人身权、财产权”扩大到“合法权益”。显而易见，“合法权益”的范围要比“人身 权、财产权”大许多，除人身权、财产权外，它还包括劳动权、受教育权、休息权、政治权利等等。由于按照我国法律规定，绝大多数行政复议行为都不是终局的行 政行为，当事人仍有提起行政诉讼的权利。所以，为适应人民法院行政审判工作的需要，应立即着手对《行政诉讼法》的修改，摒弃保护权利的限制，扩大相对人受 保护权利的范围，以确保行政诉讼与行政复议受案范围的统一。

    （四）行政诉讼审查对象不应排斥合法性审查

    二战 以前，行政自由裁量行为不受司法监督几乎是世界各国立法的通例。此后，这一原则暴露出越来越多的问题。至80年代，世界上一些发达国家对行政自由裁量行为 的控制已日渐完备。在我国，《行政诉讼法》有对行政机关滥用职权和行政处罚显示公正的行为可以判决撤消或变更的规定。该规定确认了人民法院在一定的范围内 对行政行为合法性审查的必要性，但这一范围从目前看还很狭小、很单一，远远不适应行政自由裁量行为广泛存在的实际需要，这在很大程度上制约了行政审判作用 的发挥。修改《行政诉讼法》，突破审查内容上的限制，将行政自由裁量行为全面纳入司法监督范围内，既是依法治国的需要，也符合国际潮流。也许有人会说，人 民法院对行政行为合法性审查是越权行政。其实不然，人民法院对行政自由裁量行为的审查，是以维持、撤消为主要判决方式，并可以责令被告从新作出具体行政行 为来补救，变更只在特定的情况下才适用。因此，人民法院对自由裁量行为的审查仅限于监督，不会造成越权行政。   结束语

     在一部分学者对我国《行政诉讼法》受案范围的阐述中，均强调确立行政诉讼受案范围应适应我国的国情。谁都不会否认，立法必须考虑国情。但是，对于国情人们 有不同的看法。究竟何为国情，从不同的角度出发，人们所能见到的国情是不同的。就行政诉讼的制定而言，中国最大的国情是公民的合法权益经常受到侵犯，长期 以来，未能得到有效的保障。中国最应当考虑的国情是公民对行政机关的依附及不敢诉、不愿诉。因此，行政诉讼法制定首先应当着眼于如何为公民的合法权益提供 充分、有效的保障，长期通过行政诉讼使公民逐步培植起法律意识，通过正当途径解决纠纷的诉讼意识。中国公民的诉讼意识远没有强烈到一旦敞开行政诉讼的大 门，便会蜂拥而至，像潮水般涌来的程度。由于我们对国情不切实际的理解，导致了行政诉讼中对行政诉讼受案范围加以过多的限制，客观上起着不好的作用。因 此，要增强公民的法律意识并使公民的合法权益得到切实、充分的保障，必须突破我国《行政诉讼法》的受案范围规定，只要是行政主体基于职权做出的对相对方权 益产生实际影响的行为，均应赋予相对方以诉权，而要求实现这种突破，修改现有的受案范围，赋予其新的生命力是最现实可行和当务之及的。

注释：

① 参见王汉斌1989年3月28日在第七届全国人民代表大会第2次会议上所作的《关于〈中华人民共和国行政诉讼法（草案）〉的说明》

② 同①

③ 参见胡建淼主编，《行政诉讼法教程》，杭州大学出版社，1990年，第72页

④ 薛珍，《我国行政诉讼受案范围应扩大》，载《法学》1999年第8期

⑤ 章剑生，《有关行政诉讼受案范围的几个理论问题探析》，载《行政法学研究》1997年第8期

参考文献

[1] 苏祖勤、徐军华，《行政法治》，中国国际广播出版社，2002

[2] 方世荣，《行政法与行政诉讼法学》，中国政法大学出版社，1999

[3]熊文钊，《现代行政法原理》，法律出版社，2000

[4]张正钊，《行政法与行政诉讼法学》，中国人民大学出版社，1999

（作者单位：江苏省睢宁县人民法院）

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