正确处理行政审判和依法行政的关系

来源： 人民法院报   2010-05-05     刑事行政

依法治国，建设社会主义法治国家，作为我们党领导人民治理国家的基本方略，已经被载入宪法。依法行政是依法治国的核心，行政审判是依法行政的保障，两者都是依法治国的重要组成部分。笔者根据审判实践，认为人民法院处理好行政审判与依法行政两者之间的关系，必须在行政审判中解决好以下几对矛盾：

 

一、正确处理行政权与行政审判权之间的矛盾

 

行政权与行政审判权都是针对行政行为这个同一对象。行政权是实施行政行为，行政审判权是审查行政行为。如果不能正确划分行政权与行政审判权之间的权力界限，就有可能以行政审判权代替行政权，使得人民法院的行政审判庭成为第二行政机关。弱化行政权，片面强化行政审判权其结果将会带来司法权的滥用，行政权失去权威，导致行政管理的混乱。根据我国行政诉讼法的规定，行政审判权仅限于对具体行政行为的合法性审查范围，除对显失公正行政处罚可以变更外，其他只能判决撤销或者要求行政机关重新作出具体行政行为，不能代替行政机关作出新的处理决定。合法性审查原则在审判实践中主要表现为应当尊重行政机关的自由裁量权，人民法院不要片面地站在审判机关的角度认识行政机关的自由裁量权，更不能简单地通过行政机关处理个案的比较否定行政机关的自由裁量权。对于应当由行政机关自行裁量的事项，服从或者交由行政机关自行处理。当然，也要防止过分强调对行政权的尊重，降低行政审判权对行政行为监督审查的力度。对于显失公正的行政处罚，应当变更的必须依法判决变更；对明显的处理不公的行政行为，应当充分利用“滥用职权”的法定事由，依法判决撤销此类行政行为。

 

二、正确处理行政诉讼中维护和监督的矛盾

 

行政诉讼法第一条规定，行政诉讼的目的之一就是维护和监督行政机关依法行使职权。如何处理好维护和监督的关系，是能否有效发挥行政审判功能的关键所在。从行政诉讼制度产生的历史背景，以及行政诉讼制度设计的程序来看，行政诉讼根本上是一种控制行政权的法律制度。行政诉讼通过对行政行为的审查实现对合法行政行为的维护，实现对依法行政的支持。因此，无论从理论上还是实践上，在行政诉讼领域，都应当强调对行政行为的监督与控制，必须克服行政诉讼中片面强调维护和监督的平衡，简单地以维持率和改判率来决定行政诉讼案件的判决趋向的做法。行政审判中应当旗帜鲜明地树立行政诉讼就是控制和监督行政权的基本理念。只有当行政行为符合行政诉讼法规定的合法条件时，才能够判决维持。

 

三、正确处理合法性审查与解决行政争议的矛盾

 

行政诉讼法第五条规定：人民法院审理行政案件，对具体行政行为是否合法进行审查。同时，任何诉讼制度都无例外地肩负着解决纠纷的作用，因此，行政诉讼制度也要有利于行政争议的解决。人民法院在审理行政案件的过程中，应当紧紧围绕对具体行政行为的合法性审查这个中心，作出有利于行政争议解决的裁判。要做到合法性审查与解决行政争议两者的兼顾，人民法院在行政诉讼中应当：第一，有利于行政争议解决的事实，有充分证据能够认定的，在裁判文书中尽量予以认定；第二，选择最有利于行政争议解决的裁判方式作出裁判；第三，充分发挥司法建议的作用，通过司法建议，为行政机关重新作出具体行政行为指明方向。

 

四、正确处理保护公民、法人和其他组织合法权益与监督行政机关依法行使职权的矛盾

 

行政诉讼制度的根本目的就是为了保护公民、法人和其他组织的合法权益。行政诉讼离开这一根本目的，就失去了存在的价值。因为，行政诉讼控制政府权力滥用，最终目的是维护公民、法人和其他组织的合法权利不受行政权的非法侵犯。通常情况下，监督行政机关依法行使职权与保护公民、法人和其他组织合法权益之间是不矛盾的。但是，有时也不尽然。例如，原告以行政处罚行为违法为由提起行政诉讼，人民法院审查后发现处罚结果无问题，但行政处罚违反法定程序。根据行政诉讼法的规定，此时，人民法院可以判决撤销被诉行政处罚决定，责令行政机关重新作出具体行政行为。如果人民法院依此判决，形式上原告胜诉，合法权益得到了保护，实质却是相反。因为，由于行政机关的程序违法，行政处罚行为被撤销以后，原告还要陪着行政机关重新再走一遍处罚程序，其过程耗时、耗力、耗财，实质是损害了原告的合法权益。这种判决其实是不利于公民、法人和其他组织合法权益的保护的。如何在此类情形下体现对相对人的合法权益的实质保护？笔者认为，如果是非处罚不可，法院可以判决驳回原告的诉讼请求，对行政机关的程序违法问题在裁判文书的说理部分予以阐明，甚至还可以同时发司法建议，要求追究有关责任人员的法律责任；如果是并非非处罚不可的，可以直接判决撤销行政处罚决定，行政机关不得再对相对人作出处罚决定。只有在行政诉讼中充分考虑对公民、法人和其他组织合法权益的保护，才能充分赢得人民群众对行政诉讼制度的信赖；同时，只有充分保护公民法人和其他组织的合法权益，才能更有效地促进行政机关依法行政。

 

五、正确处理行政审判的法律效果和社会效果之间的矛盾

 

行政审判的法律效果和社会效果通常情况下是统一的。但是，由于法律规定的滞后性，个别情况下，也可能出现两者不能兼顾的矛盾，此时，应当在坚持法律的原则性规定的前提下，充分发挥法官的创造精神，依法作出裁判，决不能以“维护审判的社会效果”为由，搞违法审判。如何在两者矛盾的情况下保证依法审判，笔者认为以下做法值得倡导：第一，运用法律原则作出裁判；第二，采用协调手段，充分发挥行政机关自由裁量权的作用；第三，开启法官的智慧，正确行使法官的自由裁量权，因为，任何情况下，判决都不可能是唯一合法的；第四，运用法理作出裁判，通过说理体现判决的法律效果和社会效果的统一。

 

（作者系河南省洛阳市老城区人民法院院长）