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台湾户籍改革启示：比户籍更可靠的是市场

    文 记者 郑东阳 

   “年底还有人口普查？我还真不知道?户口簿？好久没用了。”
     受从政的父母影响，在台湾资讯工业促进会上班的公务员张宏生（化名）对公共政策十分关心。但是在接受《凤凰周刊》记者采访时，张也不知道年底台湾将举行“第六次人口及住宅普查”。
    和大陆一样，台湾也与世界各国每逢公元“0”年举办普查的潮流接轨，每10年进行一次人口普查。
    随着人口普查的临近，户籍政策开始成为媒体关注的焦点，而人口普查需要用到的“户口簿”成为改革对象—据台湾媒体报道，由于台“内政部”积极办理户役政信息系统信息安全强化、作业流程简化及无纸化机制，户籍誊本（户政部门保留的反映人口信息的完整电子、纸面档案）亦可异地办理，“内政部”正研议废除沿用半世纪以上的户口簿。
    官方拟废除户口簿
   “大约在1个月前，‘内政部’在更新户役政系统信息化的项目小组会议上，有县市代表提案，既然户政系统都已信息化，是否可以把户口簿废除。因此，户政司发函给各县市户政机关，25个县市中，有11个县市赞成废除，有11个县市反对，3个县市没意见。”11月3日，台“政部长”江宜桦在接受台“立法院”质询时称。
造成台湾“户口簿”无用武之地，技术进步是重要原因。
   近十年来，台“内政部”推动“强化户役政信息系统与应用推广计划”，联机启用后让民众可在全台湾任何一个户政事务所申请户籍誊本。与此同时，可以全台联机申办的功能越来越多，目前已有包括判决书在内的20多项服务都像申请户籍誊本一样可异地办理，让户口簿更无用武之地。类似大陆居民丢失身份证、户口本后不得不回到原籍办理的烦恼，台湾居民不会有。
   台湾户籍管理部门称，户口簿理应是翔实登载户内人口异动的重要文件，但自从警方不再查察户口后，户口簿反映的信息是否准确其实都大有问题，甚至还不如随时更新数据的户籍誊本。“倘若户口成员没有把户口簿主动拿去户政机关更新、确认，对于户口内成员异动状况或是有无更改姓名，户口簿其实很难显示出这些最新组况。另外，计算机全面联机让户口誊本申办手续变得简便，各政府机关及私人公司行号，也都认定户口誊本效力，反倒造成本尊户口簿逐渐失去舞台。”台北县府民政局户政科长陈健民在接受台湾媒体采访时解释道。
   台湾《联合报》的报道称，若从1941年起算，台湾实行户口簿制度迄今已有将近一甲子历史；随着台湾民智开放、人权观念开放，户口簿附带的查察户口功能，也在2009年因为警政署宣布废除查察户口、免签“家户访查签章表”而走入历史。
   虽然赞成和反对各百分五十的意见让“台内政部”十分为难，但是无论“户口簿”是否会最终走入历史，历时数十年的改革已经让台湾的户籍制度趋近完善，户籍制度俨然变成一项方便政府行政的民事登记，并没有承载太多社会功能。除了法律不断进步外，户籍的背后是越来越人性化的全民健保、教育和人口政策。
   彻底告别警察
    1931年，南京国民政府刚成立不久，为改变户籍制度混乱、分离的状态，南京颁布了民国史上第一部《户籍法》。这部现代法律一改过去户籍制度征税派役的功能，转向个人私权保护，并为地方自治提供法律依据。在《户籍法》实施之后，又经历1934年和1946年两次修改，最后由国民政府带到台湾继续适用。
   “南京政府制定的法律成为台湾现行户籍法律体系的构建渊源，而日据时期又为台湾留下相对完善的管理户籍政策的行政体系，共同构成了台湾现今的户籍政策。”台湾成功大学人口学研究学者杨静利说，她刚完成了一个名为《台湾家户组成的历史变迁》的课题。
   日据时期，台湾实行的是严格的保甲制度，户籍政策的重要目的是维护社会治安，控制人口流动，户口调查是“总督府”重要的统治工具。台湾光复初期，南京政府延续日据时期的户籍政策，户口调查等业务还是由警察负责，户籍登记则由民政部门负责。
   但是在南京政府迁台后，为了配合“动员戡乱时期”戒严的需要，两蒋在台湾实行了严格的户口管理，即“户警合一”政策。比日据时期更加严格的是，所有的户政业务都回归到警察局主管，还将乡镇、市区公所的户籍科改为在各县市警察局下设置户政事务所。
   与今天大陆实行的户籍制度类似的是，户籍制度与社会稳定捆绑在一起。
   戒严时期，台湾人必须到警察局办理有关户口的各项手续。虽然允许人口自由迁徙，但是对流动人口有严格规定：在异地暂住15日以上，必须到警察局申报流动人口登记。此外，警察以“查户口”为由强行进入民宅几乎已经成为那个时期台湾人的共同回忆。
   和报禁、党禁等一切备受诟病的政策命运相同，在台湾民主化后，户籍管理制度发生了重大转变，《户籍法》和其他辅助性单行法规不断被修正，一些不人性的法规陆续被废除。
   1992年7月1日，李登辉宣布“动员戡乱时期”终止，台湾户籍制度也进入了“户籍分立”时期，户政业务由警察系统回归民政单位，“内政部”下设户政司，而各地方民政局设立户政事务所管理户籍行政业务。
   2008年，台湾当局宣布，各县市全面停止警察查户口，从日据时期即存在、有100多年历史的警察查户口制度在台湾走入历史。在这之前，虽然未废除此一制度，但是台湾民主化后，民众对查户口已不再像过去一样配合，管区警员为了交差了事，许多时候“查户口”只是沦为形式。为了持续维系小区警民关系，“查户口”有了新名字，叫“家户访问”—警察到访时，民众不必再拿出户口簿供警方查核，警方到访主要是访问民众对当地治安有何担忧与需求，主要以服务民众为目的。
   当年9月，警政署唯一能涉及到的户政业务—管理流动人口，也被禁止。由于涉嫌违法“宪法”中有关“人民有居住及迁徙之自由”的规定，《流动人口登记管理办法》也被废除。这部原本只有十几条规定的法规，条文被逐年删除，除去三条固定格式（如“依据何法订定”、“颁布日开始施行”、“主管部门”等）外，到被废除前只剩下5条明文。
   这项办法废止后，受益的还有大陆配偶。大陆配偶赴台后，已经不需要向所在地管区派出所办理流动人口登记，改由相关单位主动对大陆配偶进行登记。
   1997年，台湾“内政部”完成“户政计算机化连线作业”后，台湾居民在台湾任何一个户政事务所都可以办理与户口有关的手续，而且户籍登记、变更等事项还可以通过书面、电子网络等形式办理。
   2010年，台湾又对《户籍法》进行修订，增加“因人工生殖、器官捐赠、财产继承、国籍认定或经法院审判确有需求者，可至任一户政事务所申请亲等(亲属)关联数据”。
   仔细阅读台湾《户籍法》及其辅助性法规后会发现，比如除了“户警分立”外，台湾的户籍制度更似民事登记，仅以反映人口基本信息为核心，与就业、福利无关，“它只对婚姻、生死继承等法律制度的实施提供基础和依据。户籍回到本来的面目，户政早已经从‘行政’过渡到民政了。” 杨静利说。
   “早期因为台湾也实行类似大陆计划生育的‘人口计划’，户口是个有意思的研究范畴，培养了一群人口社会学家，精于人口、户籍、统计等，但之后就明显断层了，真正学界中人精于此道者无几，现在几乎沦为公务员的业务了。”台湾《天下》杂志一位资深媒体人称。
   “虽然两岸有地域上的差异，但是在立法上可以借鉴台湾的做法。剥离目前附加在户籍上的各种社会功能，建立健全统一、平等地保障人权的户籍法律体系是大陆当前户籍改革的最终目标。”深圳大学法律学者姚秀兰称。
   比户籍更可靠的是市场
   在台湾，哪怕是户政部门，从户口信息上并不能看出一个人的社会角色和地位。台湾没有农村和城镇户口之分，户籍的登记内容并不涉及政治面貌、宗教信仰等内容，也剔除了行业和职业登记、教育程度登记等，充分体现了户籍平等的立法原则。而这一点，在戒严时期，便已如此。
   由于“户口”在台湾并没有承载太多社会功能，因此并非行政审批，而是市场和城市管理水平，最终成为台湾调整公民自由迁徙的手段。
   上世纪70年代以后，台湾的农村青年也曾大批涌向到处都是霓虹灯的台北、高雄等都市—1967年，台湾农业就业人数占就业总人数高达43％，到了1987年解禁前，这个数字变为15％。为了便利子女教育，在城务工的大部分农民将户籍已迁到台北等都市，但原来的户籍地耕地仍然存在，因此这些农民的“农保”福利依然被保留。
   由于经济发展较为均衡，在施行全民健保等各项福利政策时，台湾并没有按地域区分。即便是外地人在台北、高雄等大都市工作，只要缴纳过健保费，都可以享受到几乎等于免费的医疗服务。
   虽然允许自由迁徙户口一度也造成台北等都市人口不堪重负，但是此后随着南北高铁的开通，台北、高雄和周边地区的经济差异并不像以前那么大。而且各县市为了拉动经济，纷纷推动税收等优惠政策。以金门为例，由于金门政府控股的“高粱酒厂”一直处于盈利状态，每年金门会给所有户籍在该地居民“分红”，因此，大部分在台北工作的金门人并没有选择“台北户口”。
   大部分台湾人会在选举时想到“户口”，只有本地人才有选举县市长和分区立委的权利。根据台湾《选罢法》规定，选民必须在各选举区住满4个月以上，才具有选举权与被选举权。这也成为台湾允许户口自由迁徙的一大漏洞，有台湾媒体担心，这个漏洞可能出现卖人头集团、选民贩子，一些政治明星的支持者也有可能集体移动。
   人口普查的补充
   11月份，虽然大陆的“户口”包含了太多社会功能，但是此次大陆人口普查不依赖已有的户口信息，而是“按现住地登记”，侧重记录人口的“迁移流动、社会保障、住房情况”等基本信息。这种转变被视为户籍改革思路的结果和原型，大陆专家学者和普通民众寄希望于600万人口普查员的叩门能为户籍改革“开路”。
与大陆相对应的是，台湾也希望能通过年底的人口普查确定新的人口政策。两蒋迁台后，台湾的人口政策也在不断调整中。
   台湾上世纪60年代也实行类似于大陆计划生育的“家庭计划工作”。1959年，担任农复会主委的著名学者蒋梦麟发表了《让我们面对日益迫切的台湾人口问题》一文，呼吁重视人口问题，各界热烈讨论。当局于是在1964年全面推行家庭计划工作。
   台湾的“计划生育”可以说是柔性政策，而且随人口数据的变化不断更改。比如1967年，台湾当局建议民众婚后3年才生育、间隔3年再生育、最多不超过3个孩子、33岁前全部生完等。从1971年起，则变成了“两个孩子恰恰好，男孩女孩一样好”及“三三一”口号—即婚后3年生第一个小孩，过3年再生一个，理想的结婚年龄为男28岁、女25岁。
   台湾当局没有强制剥夺公民的生育权，只是通过电视屡次播放产妇们分娩的痛苦记忆、男子因为太多奶粉钱被压垮的画面加以劝解，以及加大对少生孩子的家庭的补贴等政策鼓励公民少生孩子。经过台湾版“计划生育”的改造，1984年开始，台湾人口净繁殖率已降到人口替换率之下。
   但是人口计划也造成了现今台湾的老龄化问题。为了鼓励台湾年轻人多生孩子，2008年的《台湾人口蓝皮书》上，台湾政府几乎跟保姆一样，假设了多种情况，包括害怕没时间照顾小孩、没钱生孩子、生理上有孕育障碍等多种情况，政府将为有这几类担忧者提供金钱和人力、医学上的补助。即便如此，生育率却不断降低。
   由于户籍中并没有社会角色信息，因此台湾的人口普查有了重要的补充作用，台湾的普查员将侧重了解人口的质量、家庭结构、就学就业及住宅使用状况，以弥补其户籍只作为身份登记制度的不足。
   马英九政府已经做好准备，迎接新的人口数据出台，并意识到寄希望于政府行政强制手段来调控人口结构将很难成功。
   2010年9月份，马英九在台北称，虽然台湾65岁以上老人占总人口比率高达11%，但只要把福利做好，就不需过度忧虑，当局会以“活力老化”概念照顾老人，使长者常保心理年轻。今年10月份，针对一些晚年生活无以为继、“穷得只剩下房子”的近贫老人，台湾“行政院”推出“以房养老”政策，只要将房地产抵押给政府，就可“活多久，领多久”，按月领取固定生活费到死亡。 

（《凤凰周刊》2010年33期 原题：岛内或将取消户口簿——台湾户籍与人口政策演进）