自然传奇史前怪兽:人民法院报《行政诉讼确定原告资格的法律规范与法律方法》

行政诉讼确定原告资格的法律规范与法律方法
王 旭

案情与审理
2003年12月1日，杨某向法院起诉福建省厦门市国家税务局稽查局，称：其于2001年8月22日向该局举报厦门某厂于1997年8月至1998年12月间偷逃税款6万余元。后杨某得知该局仅将其举报内容记录在册，但未作任何处理。起诉人认为，该局负有法定职责却不作为，影响了其权益（因该局曾公告：举报偷漏税查实有奖），要求判令被告在一定期限内履行法定职责，对某厂偷逃税的行为予以处理。
法院经审查认为，起诉人的请求与其本身的利益没有关系，其起诉不符合法院行政诉讼的受案范围。故依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二条关于“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼”的规定，裁定对杨某的起诉不予受理。
一、确定本案原告资格的两个基本思路：利益的合法性与现实性
原告资格问题一直是行政诉讼理论与实践发展中的难点问题。如何从已有的法律规范，包括行政诉讼法与最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（以下简称为《解释》）中，解读出关于原告起诉资格的明确规定，才是问题的关键。本案的意义就在于为我们认识这一标准提供了很好的参照。
起诉人认为，厦门国税局迟迟不处理某厂偷税的行为影响了他的权益。因为按照厦门国税局的公告，一旦该厂偷税行为被核实，举报人同时也是本案起诉人的杨某则可以获得奖励。而这一利益的获得，首先有赖于厦门国税局的作为。由此，该案的关键在于起诉人是否具有原告资格：起诉人具有原告资格，意味着他的利益与厦门国税局的不作为有法律上的关系，其利益就值得通过裁判保护；反之，则说明起诉人主张的这种利益并不值得在本案中获得保护。
要确定本案中起诉人究竟有没有原告资格，最稳妥的办法是从现有的法律规范中，运用各种法律解释的方法，得出判断原告资格的一般思路。之所以从法律规范出发，是由于我们没有判例法制度，无法从事实中提炼一般思路；之所以要运用各种法律解释的方法，是由于现行有关原告资格的法律规范比较零散与复杂，需要运用法律方法予以梳理方透彻清晰。
我们先来看一下涉及原告资格的法律规范：
1.行政诉讼法第一条：立法目的；
2.行政诉讼法第二条：原告资格的概括规定；
3.行政诉讼法第十一条、第十二条：行政诉讼受案范围的规定；
4.行政诉讼法第二十四条：原告的法律概念；
5.《解释》第一条：对行政诉讼受案范围的扩张解释；
6.《解释》第十二条、第十三条：对原告资格的概括规定的扩张解释。
以上8个规定构成了我们在行政审判中确定原告资格最重要的一个规范体系。从中我们可以看到，确定原告资格与两个因素有关，一个是行政诉讼法的立法目的，一个是行政诉讼法的受案范围。要得到原告资格确定的一般思路，就必须从“保护公民、法人和其他组织的合法权益”的立法目的出发。根据目的解释的基本方法，我们可以知道，原告资格的确定必然要求原告的诉讼利益具有合法性。至于这种合法性究竟是被法律明确肯定的，还是可以推定、引申甚至是事实上的合法性，则需要进一步根据体系解释的方法来发现。根据《解释》第十二条关于“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼”的规定，这种合法权利并不仅仅限于法律的明确肯定的，只要具有法律上的利害关系，就符合合法性要求。那么进一步说，是不是起诉人任何值得法律保护的利益，都可以通过行政诉讼来获得保护呢？我们同样要通过体系解释的方法，也就是把若干法律规范放到一起，通过比较与参照来明晰法律的真正含义：虽然《解释》第十二条对法律进行扩张解释，确立了“法律上的利害关系”要件，但如果结合《解释》第一条第2款第6项关于对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围的规定，则我们又可以确立第二个思路——起诉人只有主张具有法律上的利害关系并具有现实性的利益，才有可能获得原告资格。
通过上述对法律规范进行法律方法的分析后，不难看出，确立原告资格关键在于两个思路：一看起诉人主张的利益是否具有合法性，这种合法性不一定要被法律明确肯定，只要能被法律保护或值得裁判肯定即可；再看起诉人主张的利益是否具有现实性，这里的难点在于究竟如何理解“产生实际影响”？法律方法论上一般把它称之为不确定法律概念。笔者认为，只要是必然发生的、与行政行为有因果联系的影响都是实际影响，而不能理解为已经存在的、当下的、此刻的影响。这一论说可以运用目的解释的方法，通过引用“保障相对人和其他利益关系人权利及监督行政机关的行政行为”的立法目的来说明。因为只有以逻辑上的必然发生，而不是以时间上的已经发生为“实际影响”的标准，才能最大程度地保护公民权利，同时最有效地监督行政行为，防止损害的发生。
二、本案起诉人主张的利益与厦门国税局的不作为是否具有“法律上的关系”
具体到本案，起诉人认为厦门国税局的不作为损害了他的利益，并要求判定厦门国税局在一定期限内履行法定职责，对某厂的偷逃税行为予以处理。我们从第一个思路出发，来看看他的利益与厦门国税局的不作为是否具有法律上的关系。“有法律上的关系”和“有实际影响”一样都是不确定的，需要我们进一步解释。一般说来，某一个利益可以和很多法律具有关系，根据司法被动的基本原则，我们只能根据起诉人的诉讼请求及支持该请求的法律规范，来分析是否应该对他的利益进行保护。因为法官一般不应该越过起诉人的诉讼请求来扩大对他的保护。本案起诉人的诉讼请求为：要求判定厦门国税局在一定期限内履行法定职责。那么可能支持这一请求的法律规范是什么呢？只能是行政诉讼法第十一条第5款关于受案范围的规定，即申请行政机关履行保护人身权、财产权的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复的。显然，本案并非是行政机关拒绝保护起诉人陷入危机之中或不利状态下的人身权和财产权，而只是起诉人的财产权有可能与行政机关的行政行为有关，并不具有法律上的关系。更进一步说，起诉人主张的利益并不是该第5款所意图保护的利益，而仅仅是一种“反射利益”。也就是说，要求行政机关在一定期限内履行行政职责的法律规范，并不是以保护起诉人的获奖利益为目的，而是以监督行政机关积极作为、履行职责为目的。获奖利益只是偶然、恰好能被起诉人所获得，而且这个利益并不专属起诉人一人，而是属于所有举报有功、查证属实的不特定人。行政法理论上把这种不专属于某一特定起诉人、不被法律必然保护的利益，称为反射利益。
因此，我们可以说，本案起诉人选择“履行之诉”，实际上使得他所依据的法律规范与他的利益之间失去了法律上的关系。但这并不意味着他的利益在这个事件中与任何法律规范都没有关系。准确说来，起诉人的利益与厦门国税局的不作为不具有公法上的关系，但有可能具有私法上的关系。这是因为厦门国税局的悬赏公告行为，实际上是以私法手段（相当于私人之间的悬赏广告）来达到行政管理目的的行为。
三、厦门国税局的不作为是否会对起诉人的利益产生实际影响
根据前面对“有实际影响”的法律解释，我们不能把“实际”解释为当下已经发生，从时间上看确实存在，而应解释成如果放任某行政行为的发生，则必然要影响公民的利益，或虽然现在没有影响，但经过一定阶段后该行政行为的效力必然要对公民的利益产生影响。也就是说我们要从逻辑上，而不是从时间上来解释“实际”。因为只要某一个行政行为一直有效，那它对公民利益的影响是迟早的事。因此时间并不重要，而作为对公民权利保护与对行政行为监督的行政诉讼来说，则不能说非要等到影响发生了才去保护、监督。从这一逻辑标准出发，不难看出，起诉人主张的获得奖励的利益其实并不具有逻辑上的必然性，而只是一种偶然利益。只有最后的结案结果表明该厂确实具有偷税行为，起诉人才能要求厦门国税局兑现承诺，厦门国税局的不作为对这一利益会有影响，但不是逻辑上的必然。所以起诉人不能通过行政诉讼，要求法官对厦门国税局课以作为的义务。
综合上面的分析，法院的裁判是正确的，起诉人主张的利益与厦门国税局的不作为既没有公法上的联系，后者也没有对前者产生实际的影响，因此起诉人不具有原告资格。同时，我们透过此案还可以了解到行政诉讼与民事诉讼的不同之处，以及原告资格确定过程中目的解释与体系解释方法运用的重要性。