九乡新闻网自助火锅多少钱可以做:《“被”房地产的中国》前言与第一章
来源：百度文库 编辑：九乡新闻网 时间：2024/04/30 02:13:00
第一部分
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从“地产计划市场”到“房产计划市场”
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前言 这个市场“被计划”了
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中国有个房地产市场。
这是个在“中国特色”环境中孵化出来的市场。具备了典型的“中国特色”——这是“计划”出来的市场。这个“计划市场”有别于“计划经济”的是：“计划经济”是中央政府整体掌握着达到目标必不可少的权力，“计划市场”是中央政府官员和地方政府官员分散着掌握了达到各自利益目标的必不可少的权力，“计划市场”直接从“计划经济”延续过来，包揽了计划经济时权力的高度垄断，又将这种垄断在市场化过程中随机分配。
中国的诸多市场中没有“被计划”而存在者，也有。那是农贸市场，这个市场无处不在，非常兴旺。
上世纪八十年代初，占总人口80％的八亿农民最早走上了市场经济道路。当整个中国还在“摸着石头”步入市场经济时，农民已经摸到了门路。1980年，农民人均储蓄额冲破十元大关；才过了六年，冲破了百元大关。在 1986年到1990年这五年时间，农村人均储蓄存款与城镇人均储蓄存款的差距缩小到自1949年到2010年的最低值。
农民迈向市场经济的成功，却与一个不大宣扬的事实有关。这个事实是，自1949年以来，国家对农村基本是“取而不给”。 自第一个五年计划开始的1953年到第五个五年计划结束的1980年，国家对农村投资只占基本建设投資的3％。本来就没有什么投入，放手也就容易。
但对于城市就不一样了，30年投资了七千亿（那是二十世纪八十年代前的七千亿！），国家当然盼有个回报。城市自打改革起，最能带来利益利润的那部分资源的掌控权，政府始终没有放弃，始终垄断着。
那么，房地产业属不属于政府垄断资源的行业呢？
在上世纪八十年代，还不属于。到上世纪九十年代，就属于了。
1949年到1978年，国家对城市住宅的投资只略微比投资农村多投了一点，总共投资352亿，占国家总投资额的7％。因为对住宅没有多少投入，对房地产资源的价值也一直没有重视；再说计划经济多年，早就没有了价值意识，更没有关于“房产”、“地产”的价值意识。
改革开放了，房地产业也开始了向市场化方向“摸石头过河”。深圳作了最初的一“摸”，中国第一块土地直接拍卖发生在深圳。上海也在“摸”，准备尝试“批租土地”。据说“批租土地”的灵感来自香港商人霍英东。霍英东这样启发当时中国领导人：政府若能将城市土地租出去，政府就会有发展城市所需的资金。
这一尝试，有声有色。
1986年9月，上海市政府成立“上海市土地批租领导小组”并组织房地产考察团赴香港考察土地批租。
1988年4月，全国人大通过了宪法修正案，在《中华人民共和国宪法》第十条第四款“任何组织或者个人不得侵占、买卖，或者以其他形式非法转让土地”的后面，加上了“土地的使用权可以依照法律的规定转让”，这样一修改，上海新出台的土地转让办法就不违背宪法了！
中国人重新认识了土地价值！现在，土地属于“计划市场”的资源。计划市场是政府控制资源的市场。
上海，在新时期的“土地出让”上，为全国擎旗。
第一章 土地出让：掌心中的运作
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第一节 “出让给己”的操作
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本章呈您“中国地产计划市场”万花筒的第一瞥。
1990年，中央决定开发浦东，并向全世界开放浦东，浦东准备引进来自全球的投资，浦东的土地准备向全球投资者开放。于是，浦东的土地出让“急吼吼”起来。九十年代头几年，政府出让的土地中百分之九十以上是在出让浦东的土地。
谈到土地出让，我们必须明白出让的操作路数：上海九十年代前期的政府出让土地除了在早期极其少量地直接出让给境外直接使用土地者外，百分之九十是出让给了政府自己。这个事实，是了解上海乃至全国土地问题真相的钥匙。了解了这个事实，很多问题将迎刃而解。
这占百分之九十的出让给了政府自己的土地还原成实物面积，是62平方公里，是9.3万亩。相当于今天位于上海中心城区的黄浦、卢湾、静安、长宁四个区的面积，比北京东城区西城区的面积总和还多出5平方公里。
这个土地面积足够大！土地面积足够大了，才有以后的足够多的官员可以分享土地利益并栽在土地利益上。典型如已经“曝光”的判15年徒刑的上海房地局土地利用处原处长朱文锦、判死缓的上海房地局原副局长殷国元、判无期徒刑的陆家嘴集团公司原总经理后又任浦东新区原副区长的康慧军。
那么，政府是怎样将土地出让给了自己的？
从土地成为政府可控公司的资产开始。
所以，就在成立三大开发公司的同一天，上海市人民政府发布《上海市浦东新区土地管理若干规定》，其中第五条是“土地使用权出让的地块可以是已经完成市政设施的土地，也可以是成片待开发的土地”，第六条是“土地使用者按土地使用权出让合同规定开发建设后，在规定的期限内其土地使用权可以依法转让、出租、抵押、继承或者用于法律允许的其他经济活动。成片开发经营的土地，依照土地使用权出让合同的规定外发建设后，可以按规划用途分割转让。”
土地使用权可以 “成片出让”了！成片出让的土地可以“分割转让”了！
到了
受让成片土地的开发公司其受让土地的过程是这样的：先由市财政局、市土地管理局与三大开发公司协商，按照受让地块的面积、土地用途、土地级差确定出让价格；然后由市财政局按出让价格开支票给三个公司，支票上的金额就意味着市政府对三个开发区的资本投入；三大公司凭支票向土地管理局办理领取三大开发区土地的手续。土地局管理局收了这些支票，当即交还财政部门——以三大开发公司缴纳的“土地出让金”名义缴给。这样，一张支票周转一圈，土地就有了价值，三大公司就拥有了真金白银的资产产权，等到开发公司有了真正的经营收入，再按支票金额即政府的“参股金额”参与开发公司的分红。这等于地方政府以一张空头支票在参与土地开发，实际上一分钱都没有投入，却能得到真金白银的“回报”。
而需要在成片出让土地上投入的土地开发费用，先由银行贷款来“负债经营”。
这个方法自打发明出来，就一直被奉为中国城市发展中的经典创意。是“点土成金”的点金术。政府方面的积极评价是：“‘土地空转，滚动开发’这一创举十分有效地起到了在浦东开发初期资金极其匮乏条件下政府率先启动投资的引导和示范作用，非常及时地推动了浦东开发热潮的兴起。” “土地批租对于上海城市建设、城市面貌的改变起了一个非常重要的作用。换句话说，如果没有土地批租的实施，就没有今天的上海。”
这自然都是政府部门的自我表彰。但就“如果没有土地批租的实施，就没有今天的上海”而言，的确是句实话。岂止是“没有今天的上海”？说是“没有今天的中国”，都不会过分的。只不过对于上海普通市民乃至全国普通市民来说，他们在官员不受监督地“操作”土地批租的过程中，并没有享受到市场经济社会必须具备的对自身住房利益的选择权、按自己意愿居住生活的选择权，他们始终生活在“计划中”——由别人作“计划”来安排自己的居住生活，不接受这种安排还不行。
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第二节在“出让给己”的土地上收益
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现在，我们关心一下由开发公司转让出去的成片土地其转让价是多少？
根据1994年～1997年上半年陆家嘴金融中心区的土地转让标价，是500～600美元，按当时汇价折成人民币是4310元～5171元。
再计算转让收益。
所谓转让收益，照理应该是转让价减去开发公司得到土地时付出的“地价”和开发费用。1991年6月，陆家嘴开发公司从政府手中受让土地的平均地价是每平方米443.7元（每亩29.6万元）【注：见《上海房地产市场（92）》】，1993年8月，该公司再次受让土地的平均地价是每平方米845元人民币（每亩56.4万元）【注：见《上海房地产市场（94）》】。不过请注意，这个“平均地价”，只是名义上的地价——这只是市财政局、市土地管理局与开发公司三方协商出来的“支票金额”，也是政府对开发区的“名义投入”以及开发区名义上缴纳给政府的“土地出让金”，但实际上并没有发生。当这张支票以 “土地出让金”出现时，在于证明开发公司是“有偿”得到了土地；当这张支票以 “政府对开发区的土地资金投入”出现时，便是政府要参与开发公司“分红”的凭证。不过当以分红凭证出现时，这是真实的——真能分红；而以“土地出让金”出现时，既真实又不真实——支票以“土地出让金”名义交到土地管理局，土地管理局认可其真实性，这才将土地使用权给了开发公司；但开发公司得地时确实没有缴纳过土地出让金。所以，计算土地转让收益，就不需去扣除“地价”——不需扣除事实上并没有发生的“土地出让金”——至于以后是否补缴，到了“以后”，早已经成了一笔糊涂账。
但土地开发费用是需要扣除的。
九十年代前期的土地开发费用，包括了向农民买地在内的全部土地开发成本。1991年时，上海市统一征地土地开发成本是每平方米395元（每亩26.3万），其中包括了农民动迁、劳动力安置、征地补偿费、基础配套设施费在内。【注：此数据由上海市建委综合开发处提供，见上海房地产市场（92）P124】而据笔者在90年代中期的实地调查，1993年在浦东陆家嘴洋泾地区实际发生的付给乡镇集体的土地费用是平均每亩30万元，最高35万元（每平方米450元，最高525元）。七通一平费用每平方米150元，用“土地转让价”每平方米人民币 4310元～5171元计算“土地转让利润”，减去150元的七通一平费用和395元～525元开发商从农民处“买地 ”费用，每平方米“土地转让价”中起码有三千六百元是利润。这些利润中的一部分再投入新一轮开发，所谓土地的“滚动开发”，就是这样“滚动”出来的。
上海到1997年为止，市财政收取的土地出让金总数是约人民币222亿【注：见《上海房地产市场（1998）P29】，而土地收益是1000亿【注：见《上海房地产年鉴（2000）P164】，这个收益，就是指土地出让后再转让得来的收入。
土地生财是如此容易，这条捷径一被发现就不可收拾，因为只有“成片土地”的出让才能允许如此“滚动”操作，所以政府部门和开发公司都对“成片出让”乐此不彼。1991年上海市政府成片出让土地951万平方米，1992年成片出让土地1336万平方米，1993年成片出让的土地面积高达4433.42万平方米。是前两年成片出让面积的1.9倍。这些成片出让的土地，全部在“外销用地”名下出让给政府可控的开发公司——1988年到1993年政府出让的8013万平方米土地中，99.4％是“外销用地”；7967万平方米“外销用地”中，80.4％是“成片出让”；而“外销”，不是指政府直接将土地“外销”，仅是指“预定土地使用对象为外销”，其“外销”是要通过政府可控的开发公司“转销”的。至于是不是转销得出去，当时并不知道。而几年以后，“预定外销”的土地大部分都转内销了， “外转内”的操作，都是不透明的“商业机密”。
土地的成片开发是上海市级政府通过开发浦东而发现发明的生财之道。市级政府成功地在土地上发现了生财之道的同时，当然也要考虑区县级政府的利益。1996年，土地批租的管理权限下移到区县级，强调“谁投资谁建设谁管理”，区县级政府有权自行审批建设项目，包括外资和三资企业建设项目，市级政府只收15％的土地批租费用，85％留给区县用作动迁和公建配套。1993年到1995年上海审批的一万五千张建设用地规划许可证中， 91％是由区县规划局审批的。
市级管理部门这样的“开明管理”，导致得到土地好处的人多了，得到土地好处的“圈子”变大了，范围变广了。但有一点是不变的，能直接从政府手中受让到土地的，大多与政府官员有着非同一般的“关系”。如以零地价得到2002年时“最后一块黄金宝地”—— 17.64万平方米“东八块”旧城改造土地的周正毅、如殷国元朱文锦康慧军都曾指定几十万、上百万平方米的地块“受让”给其指定的公司。。。。。。
不过，还在1994年和1995年，市级政府成片出让土地面积比起前几年就大幅减少，到1996年干脆屹然而止。为什么政府会放弃这样的生财之道？最主要原因是“出让容易转让难”， 1990年到1996年，“成片出让”给浦东各开发公司的土地一共是6465万平方米，浦东各开发公司“转让”出去多少呢？累计到1997年，浦东各开发公司实现了“转让”的土地一共才2040万平方米，仅占成片土地受让面积的32％【注：见《上海房地产市场（1998）P33】。本来，“转让”的目标对象是锁定“老外港澳台”的，但是东南亚金融危机直接影响到“港澳台”的投资行为——那时利用的“外资”中70％是利用东南亚地区的外资；而浦东地区如同播种庄稼那样的密茬茬“播楼”劲头，反倒吓退了“老外港澳台”，他们恐怕楼造太多卖不出去，不敢买地了。“老外”和“港澳台”一犹豫，浦东各开发公司的土地转让就变得前景渺茫，用银行贷款开发的土地其开发成本与土地转让收益眼看着就要“倒挂”了！
于是，政府适时地将“预定土地使用对象”从“外”转“内”。用途定位“外销”的土地出让在1994年时占当年政府出让土地面积的83％（再次提醒：凡成片出让土地，按规定是先需出让给有政府背景的开发公司，然后再由这些开发公司转让给“老外港澳台”，是不是转让得出去是不确定的——所以才有以后的土地“积压”），1995年下降到占53％、1996年占36％、1997年占27％、2000年占18％。
“预定土地使用对象”由“外”转“内”后，外销土地大批集中出让的风景已经不再， 1997年，浦东新区的外销地块出让只有区区34.
我们只能“估算”。
由于土地是通过政府“支票空转”得来的。开发公司要等到“土地有了收益”以后，才与政府分红，到1997年年底为止，开发公司为全部受让土地付出的真金白银只是已经开发了的土地上发生的土地开发费用和向村镇政府支付的以“亩”为计算单位的得地费用（包括拆迁和劳动力安置）。这里有两种计算得地费用的方法。
第一种：每平方米450元得地费用（包括动迁和劳动力安置）加上每平方米150元开发费用即七通一平基础设施建设费。
第二种：九十年代前期纳入征地范围的土地由开发公司按照全部得地费用的30%付给乡镇政府一笔“预征费”， 其余待到“实征”时再分付清。根据官方统计，“每平方公里的征地费约需1亿元”，【注：见《上海房地产志》第四篇第五章第二节】即每平方米100元，这应该是属于“预征费用”。
但我们不清楚有多少土地是“实征”，有多少土地是“预征”，为了计算方便，就将已经开发了的土地都当作“实征”地，都按第一种计算方法计算开发公司的土地投入。
那么，到1997年，各开发公司统计的已经开发了的成片出让土地是3461万平方米【注：见《上海房地产市场（1998）》P33】，各开发公司投入费用为（450＋150）元×3461＝208亿。
成片受让土地是6465万平方米，开发了3461万平方米土地，但“转让”仅转让了2040万平方米，1997年以后，再也不见政府宣布“转让”出去的土地面积是多少。说明政府出让的成片开发土地有相当部分“留”在开发公司手中，包括已经开发了的一部分土地。现已计算出到1997年为止，3461万平方米已开发土地的开发公司投入费用是208亿，至此，208亿就不仅是在已开发土地上的土地投入费用，也应该看作是各开发公司至1997年在6465万平方米成片受让土地上的土地总投入————于此计算出开发公司在成片受让土地上投入的全部土地成本是平均每平方米322元（208亿/6465万平方米）。
如果这些土地全部“留”在开发公司手里，这给开发公司是留下了升值增值的巨大空间，但是，当这些土地在开发公司“改制”以后化整为零到“官员自控公司”，这些“官员自控公司”以什么价位接的盘是很难知道的！如《商务周刊》揭露的上海1500亩经济适用房土地莫名其妙地“消失”，就是在土地从所有权“公有”到使用权“私有”的过程中“变没的”。1500亩经济适用房土地原本是上海市政府划拨给上海市经济适用房发展中心的，土地性质是“国有”，但随着2002年上海市经济适用房发展中心悄无声息地撤销，这1500亩土地就下落不明了！据《商务周刊》报道，现在能查到的蛛丝马迹是：在经济适用房发展中心撤销前，上海市住宅发展局局长同时也是住德房地产开发公司董事长的毛某将上海市住德房地产开发公司的一部分股份转让给另外两家公司，转让的同时，再分别无偿奉送上一块价值一亿、一块价值八千万的没有注明身份的产权；这另外两家公司的董事长是同一个人——上海住宅发展局副局长顾某某。也就是说，住宅发展局局长将自己公司的股份转让给了住宅发展局副局长，并无偿奉送了价值1.8亿元的产权。到了经济适用房发展中心撤消后不久，这两块神秘的产权又出现了！持有人不再是住宅发展局副局长顾某某，而是两家成立不到半年的新公司！这两家新公司又将这些股权再出让给住德房地产开发公司，“奉送”的产权也跟着“奉送”回去。这桩戏剧性的股权交易，至今还没有一个说法。反正是土地已经从政府这儿“出让”，以后随便怎样转让，都属于开发公司的商业行为，都可以用“商业机密”为由拒绝透露，实际上，出让后的土地转让已经近似于家族间的家产分配。
土地从“政府自控公司”流到“官员自控公司”， 意味着作为整体的“政府”对土地不再 “可控”了。到了“预定土地使用对象” 由“外”转“内”后，“官员自控公司”对土地的分散控制远远超过作为整体的“政府”对土地的“可控”了。政府对土地的管理已经失控。至于这种“失控”究竟是出于无奈还是出于故意，应该说，兼而有之吧。
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第三节 “自控”的变幻戏法
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现在我们需要记住一点：当确定土地出让的最终对象由“外”转“内”，光浦东的“政府自控”公司手中已经拥有四千多万平方米未转让出去的土地，这是本来定位为“外销地块”的“未转让”土地。这是1997年的事情。还需要记住一点：这些“未转让”土地的“公司投入成本”是每平方米322元。
接下来，政府要大批出让“内销用地”了。
这时正值东南亚金融危机前后，全国房地产业尚未从九十年代初的“房地产热”中缓过气来，上海房产市场则陷入了低迷状态。但土地的一级市场，却更加热腾了。“内销六类用地”的出让此时开始“发力”（“六类用地”指商业、旅游、娱乐、金融、服务业、商品房等项目的用地），市级政府又在1996年将土地批租管理权限下移到区县，于是1996年的“内销六类用地”出让面积是1995年的2.5倍，1997年“内销六类用地”出让面积是1996年的1.1倍。浦东的内销用地出让则“发力”得早些：1993年时还只以10幅土地46万平方米面积在“试水”，第二年的出让土地面积就上升到了317万平方米。
内销用地在继外销成片出让土地之后成了抢手金饽饽。内销用地的出让金也实在便宜得诱人（注意！“内销土地”的得地是需要开发商掏出真金白银的土地出让金的，虽然这土地出让金实在便宜；而早先的“外销用地”则是“政府可控公司”行为，得地时并不需要“政府可控公司”来掏出土地出让金的）：1995年浦东的内销六类用地出让515万平方米，收取土地出让金7.36亿人民币、247万美元（按当时汇价，折2054万人民币），平均每平方米土地的土地出让金仅需人民币147元（此价格不包括土地开发费用和农民动迁及劳动力安置费用，而早先外销用地上发生的每平方米322元费用是包括了开发费用、农民动迁和劳动力安置费用的）。【注：内销土地的土地出让金额见《上海通志》第三节房地产市场】。
即使当时房产市场并不景气，但当内销土地的出让价定到相当于股票市场原始股的价位，其土地升值空间是不言自明的。于是，从1994年到2001年，上海市政府出让的“浦东内销”和“六类内销”用地一共是6669万平方米，超出了出让给浦东开发公司的成片出让面积。不过空置房的大幅增加打击了房地产商从商品房中获利的积极性，土地就积压了——内销用地也积压了。
但积压在谁手里呢？
那先得看内销土地出让给谁了。
我们已经知道，浦东的成片出让土地是出让给“政府自控”的公司，那内销用地呢？
“政府自控”的公司虽然最有实力，但数量并不多；而掌握了土地出让大权的政府官员，却掌有数量不少的“官员自控”的公司。九十年代的上海内销用地大部分是出让给“官员自控”的公司手里了。有区县级的“官员自控”、市级的“官员自控”，还有更高级别的“官员自控”——1993年中央部委（包括外省市）在沪组建的房地产公司比上年增加3.17倍，达到217家，占到1993年上海内资房地产公司的18％【注：见《上海房地产市场（1994）》P25】，到1995年末，浦东注册的房地产公司中由中央部委（包括外省市）组建的占23.3％。【注：见《上海房地产志》第四篇第五章】于是土地受让的对象也多了起来，由于经营性土地必须让按各工程项目成立的房地产公司受让，于是这种房地产公司——“项目公司”如过江之鲫。
在浦东开发前的1991年，上海一共只有94家房地产公司，浦东一开发，1993年的上海就有了1457家房地产公司，1994年浦东的内销用地出让上了规模，房地产公司突破了两千家；到1996年，上海的区县级政府也拥有了土地批租权限，内销用地出让共占到当年土地出让地块幅数的59％，这年新成立的房地产公司就比上年增加了35％；到了1997年，内销用地出让地块幅数和面积几乎比上年翻番，房地产公司也就达到了3849家；1999年末，超过了四千家。虽然四千家中有75％～85％的房地产公司是低资质乃至无资质的，但那时上海50％的新造房子就出于这些低资质甚至无资质的公司之手。
当然，低资质乃至无资质的房地产公司是无资格直接从政府手中受让土地的，这些公司能得地造房，都是从有得地资格的房地产企业中几经转让分得的残羹。
有资格得地的公司当然有着“背景实力”，但不一定很张扬，有些还很低调。其中有一些公司的运作则扑朔迷离。这些公司成立的宗旨不在于经营，而在于“改制”。 “改制”结束就完成了“出生使命”。改制来改制去，九十年代政府出让的土地无论外销还是内销，甚至包括无偿“划拨”的，都有相当可观的部分逐步“改制”到官员、官员家属、官员部属的名下——光是1995年和1996年，上海的全部“划拨土地”是4292万平方米、7157万平方米【注：见《中国统计年鉴（1997）》】，但没有标注“划拨”给房地产业多少土地！
其实，是“政府自控”的开发公司最早开始了“改制”行动。他们最早以“以地合资”、“以地集股”的名义，从一个母公司繁衍出众多子公司、孙子公司。曾记得1997年的浦东几大开发公司名下还有着四千多万平方米“未转让土地”吗？现在是2010年，如今在这些开发公司名下，还能查实多少当时的“未转让土地”？不要忘记，当初“政府自控公司”投入在土地上的 “最高可能成本”是每平方米322元！
反正“改制”改得相当成功！只需改制过去改制过来的多倒腾几次，抱几块金砖都不成问题。“不明真相的人们”起先对“改制”并没有留心眼，“不明真相的人们”大多是信息闭塞人士，不可能对“改制”的结果有着“先见之明”，只是等到以后不断有相关的头面人物“事发”，人们才陆陆续续知道了点“改制”皮毛和大概的操作路数。譬如《商务周刊》2007年登载的《上海1500亩经济适用房用地消失之谜》，揭露了“土地消失”的一个必要“技术措施”，就是时不时的将一个个公司“改制”出来，再频繁地将土地从一个公司转到另一个公司。
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第四节 “计划”失算后的错、罪、乐
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2004年的上海“两会”上，记者“曝料”， 上海市房屋土地管理局局长因为开发商手中积压了总量不少于6000公顷的“尚未开发”土地，感到“压力很大”，认为这些积压土地的存在“扰乱了土地一级市场的正常发展，并给整个楼市带来不稳定因素”。
说起开发商手中积压了总量不少于
建设部网站曾经公布，上海房地产业在1995年的“待开发土地面积”是6521.
这些积压的土地面积不仅超过了到1996年为止浦东成片出让土地面积的总和，也相当于从1993年到2008年上海已完成开发的土地面积总和！而1996年到2008年，上海房地产业又新购置了土地面积7926万平方米，新完成土地开发面积4087万平方米。这就是说，到2008年，上海“待开发”的土地面积竟然高达10354万平方米（计算式：6515＋7926-4087）、15.53万亩！而在局长感到“压力很大”的2004年初，根据《中国统计年鉴》有关数据逐年计算出来的上海待开发的土地面积是9359万平方米（计算式：6515＋5140-2296）、14万亩！
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表一 ***上海房地产企业土地购置及开发情况（19996～2008）（略）
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奇怪的是，先前房屋土地管理局局长怎么不着急？不感到“压力很大”？
局长的压力，来源于用“招、挂、拍”形式来出让土地将在这一年要像模像样地开始。当实行以“招、挂、拍”形式来出让土地，对用“招、挂、拍”形式来出让土地是否能完成每年的经营性土地供应的计划指标，局长心中无底！而以前，土地出让以“协议”为主——尽管《上海市土地使用权出让办法(市府第101号令)》，《上海市土地使用权出让招标拍卖试行办法[沪府发（2001 ）26号]》已经于2001年开始施行，明确六类经营性土地使用权出让都应当通过招标拍卖方式进行、而监察部和国土资源部也在2002年8月发了措辞严厉的《关于严格实行经营性土地使用权招标拍卖挂牌出让的通知》！
局长是房屋土地管理官员，完成经营性土地供应的计划指标，是他的责无旁贷！而手中囤有土地的房地产商自然是“脚下有地，心中不慌，脚踏实地，喜气洋洋”了！
当然，局长的压力也来源于2003年监察部和国土资源部要求在全国范围开展经营性土地使用权招标拍卖挂牌出让情况的执法监察。监察部和国土资源部也算是地方房屋土地管理局的“婆婆”。“婆婆”来了挑了不少刺，局长自然有压力。
其实，土地囤积的造成一开始倒并不是政府的故意，也并不是开发商在囤积居奇，这只是政府的“失算”。 是在上世纪90年代初期中期，国内外投资者对浦东土地的实际需要与政府对土地的“计划出让估算”相差悬殊造成。土地出让给“自控”公司是在“计划”着进行，但最终需要土地者大多来自市场经济发达国家和地区，他们不受我们的“计划”制约。中国的官员“计划”惯了，它们因计划而失算，这是犯错。
土地不断在出让，房子也不断在造，空置房面积也在激增，从1994年起，上海每年的商品房空置面积都相当于当年竣商品房工面积的一半以上。1998年和1999年空置房面积分别相当于当年竣工面积79％和88％。房地产商不敢造房了，土地更加多了出来。
问题在于土地如果光是囤积在“政府自控”的公司里，也算不上罪过——还是属于国有资产，并没有流失出去。但是，自从学会了操作“政府自控”公司的路数，政府官员都在中国式市场经济中历练了出来，手中端有土地这个金碗，不将土地从“政府自控”公司玩出去，只能说明自己没有在中国式市场经济中长本事。于是，土地向官员们的“自控”公司转移。
1995年时上海的6521.7万平方米“待开发土地”，还基本属于“政府可控”， 2004年时上海的6000万平方米“尚未开发土地”， 作为整体的“政府”已经无法去“控”了。这些土地早就从各大开发公司中分散了出去，分散到了星罗棋布的中小公司，而分散出去的主要途径，是通过“改制”，是通过“股权转让”，也有部分的是通过“实物转让”，至今，这些土地中相当一部分还在“转让进行中”或“开发进行中”，只有少量的土地才在其上面造起了房子……不过，总量还在！上海的经营性用地决不缺少！
发展到土地被“官员自控公司”所控，政府官员就不只是“有错”，而是“有罪”了。不过有错也好，有罪也好，在缺乏有效监督政府官员的机制的中国，有罪有错都是用纳税人的钱在“付学费”，若要官员为自身罪错付代价，往往要等到“案发”，这样，也就在制度上造成了官员没有为行政行为承担责任的自觉性。土地囤积得越多，越能浑水摸鱼，土地囤积得越多，瓜分土地利益的人也越多，就越能法不责众。
其实在上世纪90年代前期和中期，本来不成立“政府公司”也能招商、也能出让土地、也能收取土地出让金——土地是全民的，政府是代表全民利益的，代表全民向外商收取土地出让金也说得过去。只不过如果不成立“公司”，很多“操作”就不方便、不顺畅，就少了“市场经济”这堵“挡风的墙”——今天回过头来看，政府任命建立的开发公司给以后的上海房地产业运作树立了一个样板，这是“以地合资”的样板、“以地集股”的样板、“以地招商”的样板、“以地抵押”的样板；这个样板最终推向了全国，全国向上海学着怎样以土地来玩空手道套钱。
这样学习的结果之一，被国土资源部土地利用司的官员在2010年8月初的一次讲话中总结了出来：“目前54%的住房土地闲置主要是由政府原因造成的。”但这位官员没有解释“政府原因”是怎样导致住房土地闲置的，在“政府原因”导致的土地闲置中，政府、政府官员与土地有着怎样的利益链。
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第五节土地出让金的“一是一，二是二”
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中国自打有了“土地出让”这回事，既在给众多官员掘金矿，也在为他们挖陷阱。
我们已经知道，上世纪九十年代上海的土地出让金单价是非常低的。进入二十一世纪，情况是否有改观？
下面几张表是本书作者根据上海市政府部门公布的《上海市有偿使用地块一览表》和《上海市城镇房地产开发土地供应和开发利用情况向社会公布情况汇总》（以下简称《汇总》）整理的，数据来源可靠，很能说明问题。
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表二、2003年~2006年1至9月上海实收土地出让金情况（略）
表三、上海城镇房地产业已被利用土地的土地受让方式汇总（2004）（略）
表四、上海城镇房地产业已被利用土地的土地受让方式汇总（2005）（略）
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表三和表四的数据资料来源来自上海市房地产估价师协会网站。自打笔者在2010年3月在网上披露了这几张表的内容，现在该网站2006年9月以后的实收土地出让金资料已经查不到了。
需要对《2003年~2006年1至9月上海实收土地出让金情况表》作出重要说明的是，此表的土地出让金单价包括了对非经营性土地的出让。而经营性土地出让——主要是面对房地产业的土地出让，只占到每年政府出让土地面积的一半。
虽然上海市政府表态过从2004年起取消经营性土地的 “协议”出让和“邀请招标”出让，但从表三、表四可以看出，2004年和2005年上海分别还有890万平方米、96万平方米的土地在“协议” 出让，有562万平方米、350万平方米的土地在“邀请招标”出让！即使“公开招标”，去掉了极端低价，公开招标的平均单价也不过每平方米1300元，而公开招标的平均土地出让金，每平方米不过340元。公开招标土地出让金的极端低价发生在世博会动迁基地闵行浦江镇，面积67.73万平方米土地，土地等级为六级，政府实收土地出让金总价是568.97万元人民币，平均每平方米土地实收出让金8.4元！【注：土地出让合同： “沪闵房地（2005）230、231、242、243、247、248号”】
我们已经知道，从将土地出让给“政府可控”的公司起，上海的土地出让金不可能高的基调已经奠定——浦东成片出让的61.59平方公里的土地，政府“空转投入”是63.1亿人民币，【注：见马淑燕《土地空转，滚动开发》】平均每平方米投入102.5元，换句话，浦东各开发公司“缴纳”的“土地出让金”单价每平方米102.5元，当然实际上并不一定缴纳。
到1995年为止，总量达7000万平方米、占出让总面积70％的土地其土地出让金价位是由上海市财政局、上海市土地管理局、几大开发公司三位一体协商出来的，所以土地出让金会一开始就是这么便宜；由于掌握着出让土地权的政府官员还掌握着出让给谁不出让给谁的权力，于是，土地往往不是由政府出让给 “政府自控”的公司，就是由官员出让给“官员自控”的公司。
当土地只是出让给“自控”公司时，土地出让金“低开低走”这没有异议，但是，当土地出让给“非自控”的公司时，土地出让金往往还是“走低”，这又是什么原因呢？
因为这时的土地出让金分为“桌面上”和“桌面下”两部分了。
上海这个理应是全国地价最高的城市因为巨幅土地的“成片出让”而定下了土地出让金很低的基调，所以，全国“台面上”的“土地出让金”都难以高上去。举个例子，查国土资源部从2001年到2009年的历年《中国国土资源公报》，招标、挂牌、拍卖土地的单价在2000年时为最高，达每平方米1246元（全国共招、挂、拍土地2777万平方米，招、挂、拍土地价款346亿），到2001年降到每平方米744元，到了2008年，招、挂、拍单价还不到2001年的价位，2009年也只比2001年的单价上涨了一百元。有区别的仅仅是2009年招标、挂牌、拍卖的土地是2000年的64倍——达17.8万亿平方米。）。不过，谁都心知肚明的是：若想在土地一级市场（即政府直接出让土地的市场）以官定的出让金价得到土地，没有“关系”纯属做梦。好在“市场经济”了，“关系”可以用金钱来交换，于是，土地出让的买卖双方都在算两笔账。一笔账是土地（国有资产）本身值多少钱，一笔账是要得到这块土地（国有资产）的使用权需要付多少“交易费用”。即账面价格（有没有低估暂且不管）和交易价格。这两部分价格合计就构成国有土地或国有资产出让的全部价格。在市场经济发达国家发达地区，这两笔账是一会事，土地所值（资产所值）就等于为了得这块土地（这笔资产）所需要支付的，而我们这里，一笔生意就必须算两笔账。因为两笔账“落入的口袋”不一样。在1997年前的香港，全部土地出让金归港英政府，在我们这里，是“桌面上的”出让金归政府财政，“桌面下的”归谁，“案发”之前只有天晓得——如果想否定土地出让金分“桌面上的”和“桌面下的”说法，那请解释为什么2009年全国招、挂、拍土地的单价仅仅比2001年多了一百元比2000年要少了五百元、为什么全国招、挂、拍土地的单价在2009年也没有攀上每平方米900元而众人“听到的土地价”动辄上万？为什么房地产商潘石屹断言中国三分之一一开发商只倒卖土地从来不盖房？如果土地出让金价位已经反映了土地真实价值，这三分之一的只倒卖土地不盖房的开发商还有倒卖土地的兴趣吗？上海的周正毅是通过政府的“零出让金”得到“东八块”十八万平方米土地的，周正毅付的出让金可以为零，但他的真正付出可能是零吗？
因为存在“桌面下”的交易，“桌面上”的交易价格可以“看起来很便宜”。“少收土地出让金”少收的是进入财政的部分，少收的是“桌面上”的部分，另有“桌面下”的部分、进入官员口袋的部分是不见阳光的。上海从第一块土地开始出让一直到2003年，绝大部分土地都是“协议出让”，2003年以后也有不少土地在 “协议”出让！而能从政府手中直接受让到土地，长期以来是房地产商中“凤毛麟角”的专利。
那么，大部分房地产商得到一块地要付两笔费用，他们是否会亏？不！房地产商付这两笔费用，是房地产商认可的应该付出的得地费用。他根据什么来认可？根据权力的“市价”加上土地出让金的“官价”。在中国特色的市场中，权力的价钱很“市场”。权力市价与所有商品市价一样，分等级的。什么等级的权力，付什么等级的“市价”。
当然，房地产商很清楚，权力的“市价”与土地的“官价”是一是一，二是二的。他们不会混淆。2007年“案发”的广东江门市常务副市长林崇中收了65万港币的“权力市价”，付出“权力市价”的房地产商少付土地出让金近一个亿，土地出让金的“两笔费用”这样来分别支付，房地产商还有什么不情愿的！
有些房地产商说，他得地是人家转让给他的，转了好几茬了，他们付的就一笔费用，当然价格是不菲的。这些只能靠几经转让才得地的房地产商，在他们付出的不菲得地价里已经包括该土地自打出让就必须为权力所付的“市价”，即使土地市场上一茬接一茬的接手者与权力全然无关，这一茬茬加上去的土地价还是“权力市价”，用经济学语言就是“交易费用”，缺乏权力资源的房地产商必须要为得地付出权力交易费用，否则土地凭什么给你？
现在，中国特色的房地产计划市场相当成熟了。政府从来没有从实质上去干涉过这个市场，这是个很“自由”的市场。这个“自由”，不是市场经济的自由，而是权力的自由。
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第六节《物权法》第一百四十三条之殇
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土地使用权出让对中国人来说是很不陌生的了。
我国的土地使用权出让制度是“指国家将国有土地使用权在一定年限内出让给土地使用者，由土地使用者向国家支付土地使用权出让金的行为”（《中华人民共和国城市房地产管理法》）。
国有土地使用权受让者就是“土地使用者”，其身份定位是“使用权人”。
所有权者是谁？是全民。那么，我们必须关心出让后的土地使用权是否侵犯到了土地所有者——全民的利益。为什么必须关心这个问题？因为2002年国务院第55号令第四条赋予“取得土地使用权的土地使用者”“其使用权在使用年限内可以转让、出租、抵押或者用于其他经济活动”的权利，《物权法》第一百四十三条这样制订：“建设用地使用权人有权将建设用地使用权转让、互换、出资、赠与或者抵押。”请注意，在有着法治传统的法律法规相对健全的西方国家是极其警惕这种现象出现的，因为这势必要侵犯到土地所有者的利益。
在罗马法系中，凡使用权人不得拥有“处分权”，租赁权不得视为“物权”。
处分权是所有权四项基本权能（占有、使用、收益和处分）的核心，处分权包括了转让、出租、抵押、赠与、继承、销售、封存、丢弃等权利。国务院第55号令和物权法第一百四十三条使我国的土地使用权受让者具备了处分权，使用权就成了事实上的“有期限的所有权”。我国的土地出让制度就成了允许和鼓励土地炒卖、允许和鼓励不动产炒卖的制度——“炒卖”皆因“处分权”而来——如果没有转租权、转让权、抵押权等“处分权”，土地就不可能通过土地使用权利的交易而增值，土地使用权也就不过是实物意义上的对土地的“使用”而已。
使用权人兼拥有处分权，这在西方法律制度中几乎是没有先例的。公元六世纪制定的《法学总论》即罗马私法第五篇中明确规定：“使用权人不能把使用权出卖、出租或无偿让与他人”；《法国民法典》第631条规定：“使用权人不得出租或出让其权利于他人。”；《德国民法典》第１０８０条条文是：“用益权不得转让。”“用益权既不得抵押，也不得用作担保或者再设定用益权。”用益权是所有权的组成部分，是比使用权内容更广的一种权利，用益权不得转让抵押，使用权更谈不上转让抵押了。
为什么西方法律制度要这么强调限制使用权人的“转让、出租、抵押”权利？因为使用权者行使“转让、出租、抵押”权利势必会削弱所有权者的权益！试想，如果是你的房子出租给别人后被别人转租出去、你的房子出租给别人后被别人抵押了，你作为所有者，你的利益不是被削弱、被侵犯了吗？所以，民法法系都明文禁止对“使用权”这个权利的出租、抵押、转让。普通法法系的英国法律允许不动产承租人对不动产的转租转让，但大多数不动产所有者却通过立契约的形式禁止承租人转租转让，即不让出租权、抵押权、转让权来削弱自己的所有权。
我国的土地使用权出让，其性质相当于西方法律制度中的“租赁”。勉强“等法律”地看待，我国的土地使用权人的权利属于罗马法系中“不动产租赁者”的权利；说“勉强”，因为西方法律规定土地不准单卖，西方法律将建筑物与土地视为一个整体，统称为“不动产”。
潜心研究国外城市土地使用制度多年的原建设部城乡建设研究所研究员
而在我国，土地使用权人得到了转让、互换、出资、赠与或者抵押的权利，使用权的性质就有了 “有期限的所有权”的特征。使用权等于有期限的所有权，就是我国土地使用权出让制度的实质。并且这种有期限的所有权在我国还被提前兑现——我国规定房地产企业完成房地产开发投资25%就能动用转让权，国外的惯例是土地承租人在完成全部建筑物以前，不得转让土地使用权——因为房产和地产不能分割交易。
因此，是从中国特色的法律逻辑出发，土地使用权人才成了“物权”持有者，受到了《物权法》保护。可怜中国成千上亿的持有房产证的业主挺认真地对70年使用权提出异议，他们不晓得，将第十二章《建设用地使用权》塞进《物权法》，其祸害比70年使用权大得多！特别是第一百四十三条，直接给了建设用地得地者炒卖权，使得单纯“卖地”这一西方各国都视为非法的行为，在我国变得合法！更恶劣的是第一百四十三条还给野蛮拆迁撑了腰，造成了众多拆迁者居无定所的结果，连法院不接拆迁官司，信访不接待拆迁上访，都可以根据《物权法》第一百四十三条得到支持——建设用地使用者对得到的土地持有了“所有者”的权利！
自从二十世纪最后十年中国的特大城市上海移植了香港土地制度中的核心部分——批租出让土地使用权、并准许转让、抵押、转租土地使用权开始，中国的城市就都步入了高房价、高地价的陷阱。必须指出，当十九世纪精于法律的港英政府制订了把出租权、抵押权、转让权全都出让的土地使用权出让制度，港英政府的殖民心态就曝露无遗——正是因为他们出让的土地本来就是中国“出借”给他们的，他们不会对真正的土地主人负责，在使用权与所有权分离的前提下，让使用权人能同时具有对使用权的出租、抵押、转让等“处分权利”，这正是港英当局用法律形式对炒卖地产者提供的“炒卖权”保障——所以香港的房价地价都很高！
由此看来，上海大量国有土地在出让以后“散失”到“官员自控公司”的事实，反证了西方国家市场经济发达国家的“法律远见”——在浦东早先几大开发公司的账上，早就没有了那么多的土地——都转让出去了。但这种转让，账面上很难查，土地二级市场的交易信息又混乱而极不透明——房地产计划市场需要这种“不透明”，从官方渠道得到的二级市场唯一信息，是房地产业的土地转让收入。现在将转让信息提供在下，可惜只有转让金额没有转让面积。这张表也仅仅是少量的高资质的房地产公司填写汇总的结果，但这是我们能从权威部门得到的唯一公开的关于土地转让的资料了！
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表五、全国房地产业土地转让收入与上海房地产业土地转让收入对比表（略）
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上海土地转让收入最多要占全国三分之一，说明即使上海房地产业遗漏了很多土地转让信息，但与全国相比，上海房地产业在二级市场“面上交易”还是空前活跃。有的房地产商得到土地转让收入，有的房地产商就转让到了土地。至于转让到了多少土地和转让单价，因为我们不可能知道房地产商之间的交易，就不能妄加猜测。况且，现在房地产商更感兴趣的是转让“项目公司”，转让到了公司，就是转让到了土地，但土地转让交易就难以从数据上反映了——所以，《中国统计年鉴》虽然统计了我国的“土地交易价格指数”，但笔者从不会认真对待这个数据，也不会采用这个数据，因为这个数据不可能将土地二级市场上N多次转让包括进去，只要土地二级市场的转让价不能得到如实反应，“土地交易价格指数”就不能可能准确！
但是，土地二级市场一茬接一茬的转手交易现象存在的本身（行业中人认为能够在第三次转手中拿到土地都属不易），我们可以看到一级市场的利润空间、一级市场得地者的“背景级别”、土地一级市场后面，站着一个垄断了“得地权”的利益集团。
追根溯源，这都是我国土地使用权出让制度闹的！
若是幻想能顺藤摸瓜地去查找这些原国有土地的去向，中华人民共和国的最高权力机构人民代表大会是无能为力的，好像只有中共中央纪律检查委员会才可能查找到，但是我国并没有中纪委要向人大作出纪律检查报告的说法。这是我国的政制问题。
有点毋庸置疑，土地的“产权”越“转让”，就越明晰地到了原官员和官员的亲属部属关系户手里！但转让的过程越模糊越好。这种转让，已经类似“洗钱”，就像上海的1500亩经济适用房土地，从官办的上海住宅发展局转让出去。几经转让后，最后还是回到了上海住宅发展局几个人手中——他们以某某私人公司的董事长身份接盘了！然后，这些土地或在他们手中积压，或由他们转让到土地二手市场，再在土地二手市场上开展土地使用权的频繁易主，一直到最后接盘的房地产商在这块土地上造起了房子！