自动面条机:红头文件“泛滥”凸显“公权滥为”

     经意间，在新华网读到一篇关于《透视地方红头文件“泛滥”乱象》的文章，笔者深有感触。

     所谓红头文件，通常指党政机关下发的具有约束力的规范性文件，有别于法律法规，但实践中往往同样具备很高的效力。一个通常说法是，在行政管理对社会发生效力的文件中，85%是各级政府制定的红头文件。也就是说，各级党政机关往往是通过下发红头文件的形式来推动推行相关工作。

     最近一些年来，国家对农村农业农民的“三农”问题，极其重视，几乎年年都以“一号文件”的形式下达新年度对“三农”的新政策、新措施、新办法，使得占我国绝大多数的农村人口逐步感受到党的温暖、政府的关怀，确实有效改进改善了许多涉农的老大难问题，为新农村建设起到功不可没、有目共睹的效果。

     有道是，事物都有两方面。红头文件在发挥积极意义的同时，一些地方的红头文件却也出现了负面效应，有的红头文件直接违反国家法规，有的相互之间冲突打架，有的“发而不废”、“废改随意”，有的“暂行规定”“暂行”几十年。甚至，有的地方还借红头文件的噱头，乱收费、乱罚款和乱摊派，用土政策来获取不当利益，很是杯具。

     据有事实可查的，近段时间就有：湖南冷水江市红头文件为“官二代”保驾护航；湖南株洲“红头文件”催生“以罚代管”；湖南工商系统被指用红头文件为局长拉票；山东省沂水县发“红头文件”抓应试教育；江苏邳州教育局发红头文件禁止教师“乱讲话”；河南洛宁下发红头文件 万名干部教师“被捐款”；山东省德州市临邑县发文“一次性征收30年的垃圾处理费”；河南漯河裴城镇政府发布“玉米红头文件”，要求农户收割玉米须先缴费办“砍伐证”和准运证；湖北省汉川市下达“喝酒红头文件”，将喝酒指标分解到各部门，完不成任务的将会受到通报批评；甚至宁波一家企业药品生产不合格被罚款竟有当地政府行文“护短”，等等……真是不一而足，五花八门。

     看到以上种种红头文件及其作用，直叫人不敢相信自己的眼睛，咋什么都能用“公权”的名义行乱行乱为？倘若，我们的各级政府以及下属部门，都把局部利益、团体利益看得比公共利益大，那么我们的国家将是什么情景？我们的社会将是什么环境？我们的民众将是什么感受？难怪，不少专家指出：问题红头文件的实质，是公共权力的运用违背了权力设置的价值目标，不是为了公共利益用权，而是用于谋求小集团的私利。

     从这些红头文件身上，我们还可以发现，他们大多都具有两个特点：一是内容不合理。尽管都是冠以某某单位“公章”，显示了权利的“威严”，却都是“拉大旗作虎皮”，出台一些与宪法和国家的法律法规相抵触，与老百姓的要求相违背的规定。二是程序不合法。大多内容不合理的文件之所以会出台，往往与程序不合法联系在一起。这些文件，不仅擅自设定行政处罚内容、实施程序及方式，或擅自设定行政审批事项，增设审批环节、条件，或重于强调行政管理相对人的义务、轻于规定管理机关的责任和制约，还一定程度上非法设定公民义务或剥夺公民权利。

     就以上问题红头文件的乱象，我们不难看出，造成的危害极大。它不但消弭着法律的权威和尊严，蚕食公共权力的公信力，还会导致全国政令不统一、做法不相同的恶劣后果，损害公众的切身利益，引发不稳定因素或引起群体性事件。

    之所以会“生产”出如此多的问题红头文件，究其根源，主要有：

     其一，以“文件传达文件”的官僚主义作风远未消除。不管上级有什么重要精神，不少地方都习惯于用发文的形式作出“传达贯彻”、“实施意见”等，再加上各自的想法打算，自然就又是一篇长篇大论“新鲜出炉”，如此做法，文山会海现象焉能在三令五申制止中“云消雾散”？

     其二，文件制定者的“近视”“短视”行为所导致。我们常见的情况是，一些地方主官或政策制定部门由于缺乏全局意识、长远眼光，凡事从地方利益着眼、从地方需要着手，往往会考虑事情不够全面、不够周到，只能头痛医头、脚痛医脚，按下葫芦浮起瓢。

     其三，有些地方领导受畸形政绩观发展观的错误驱动。他们不从大局出发，总想别出心裁、创新“工作”，容易有意无意地制定出与上位文件相抵触的规定，或推卸自己应当承担的责任，或不合理地加重群众负担，造成文件与文件打架、规定与规定矛盾的情况。

     其四，有些文件的制定缺乏科学调研、缺失群众参与。也许为了保密起见，大多数文件的起草、修改、完善，都是在内部由几个人或一个写作班子完成。往往容易陷入就事论事的“怪圈”，或“闭门造车”的“泥潭”，通过收集来的未必就适合当地情况的素材和未必就准确的数据，拼接组合成新规定，岂能不易出现偏差？

     其五，特别是有些红头文件出台缺少有效监督审查把关机制。不管是领导授意起草也好，制法部门自行制定也好，文件的严肃性严谨性都是文件的“生命”。无论是匆忙出台、应景下发，还是谋取私利颁布的东西，都是缺少对出台红头文件的审查和问责机制“惹的祸”。尤其是追究问题红头文件无人负责的现状，致使这个问题越来越难以解决。

      其六，有些文件没有前瞻性，在出台伊始就已经失去效益或缺乏必要性，又没有得到及时清理，任由“暂时规定”变为“长期试行”，不仅毫无益处，还会造成负面影响。甚至有时制定红头文件的单位，政出多头，缺乏沟通，缺少协调，致使互相间彼此“顶牛”，互相“打架”，让下级单位无所适从。
    ……
       眼下，红头文件“泛滥”的现象，已经到了乱象丛生四处蔓延的地步；已经到了刻不容缓亟待治理的境况。否则，“公权滥为”的弊端难以有效抑制，“公权失信”的危限险难以有效杜绝。