九乡新闻网:南通经济技术开发区管理体制改革的思考
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南通经济技术开发区管理体制改革的思考
南通经济技术开发区机构编制委员会办公室
南通经济技术开发区（以下简称开发区）于
一、开发区管理体制的演变及现状
（一）管理体制和管理职能
南通开发区同大多数开发区一样实行的是相对独立的准政府的管理体制。1986年，南通市政府《关于建立南通市经济技术开发区管理委员会的通知》（通政发[1986]50号） 关于“建立南通市经济技术开发区管理委员会”的表述， 确立了开发区的管理体制。1991年，市委市政府《关于进一步建好用好南通市经济技术开发区的意见》（通委发[1991]14号） 提出“开发区管委会是市政府的派出机构，行使市政府授予的行政管理职能，并负责监督和协调市各部门和单位设在开发区的分支机构的工作。管委会可以根据国家和省、市的有关规定，结合实际，制定区内实施的各项具体管理办法。” 基本明确了开发区管委会的机构性质和管理职能。1992年，市委市政府《关于加快市经济技术开发区建设若干问题的决定》（通委发[1992]7号），进一步扩大了开发区在基本建设和外商投资项目审批、人事调配、进出口业务、出国审批、财税、规划、土地、建设等8个方面的管理权限。2001年，市委市政府《关于印发南通市经济技术开发区机构改革方案的通知》（通委发[2001]27号）明确“开发区党工委、管委会是中共南通市委、南通市人民政府的副厅级建制派出机构，代表市委、市政府对开发区实行统一领导和管理，行使市级管理权限。南通市人民政府富民港办事处并入开发区，对外保留牌子”。至此，开发区管委会的管理权限基本明确。
（二）管理模式
开发区的管理模式主要经历了两个阶段。在起步阶段，开发区实行的是政企合一的管理模式，管委会和总公司两块牌子一套班子，管委会既是政策制定者，又是政策执行者,这种模式权力高度集中，在“起步阶段发挥了积极的作用”。1993年，市委召开常委会议，在《关于调整市经济技术开发区管理体制的会议纪要》（1993年第4期）中明确“改变现行的管委会和总公司政企合一，职责不分的体制，实行政企分开，转变职能”。 这种政企分离的管理模式一直延续至今。在这种管理模式中，开发区一直采取“小政府，大服务”的运行机制，实施相对独立的、高度集中精干的管理和服务。开发区坚持精简高效，权责分明的机构设置原则和程序简化，政务公开的办事原则，倡导“人人都是服务员”的服务理念，实行“一站式”的工作程序，“一条龙”的配套服务，为开发区的投资者提供简便、快捷、高效的新型服务。
（三）机构设置及行政编制
1993年以来，南通开发区党工委管委会的机构设置主要经历了两次改革。第一次是1993年，在开发区管理体制调整后，市委确定开发区党政内设机构为“7+1”，行政编制为50名。第二次是2001年开发区的机构改革，市委确定开发区党工委管委会的机构设置为“10+1”，行政编制为80名（包括原富民港办事处的20名行政编制）。
二、开发区发展中出现的新情况、新问题
（一）形势发展中出现的新情况、新问题
主要表现在：一方面，土地、规划、环境保护等一些原本由管委会行使的管理权限被收回，管理权限出现的“回归”趋势。另一方面，部分市职能部门对开发区的工作要求逐渐与一级行政区“趋同”，要求开发区像一个区级政府参加组织的各种会议和活动，接受各种评比和检查，上报各种总结和统计数据，开发区现有的机构和人员难以负荷，工作主动性减弱。再一方面，开发区政策优势和体制优势的减弱，对开发区的工作环境和发展环境造成极大影响。
（二）客观实际发生变化带来的新情况、新问题
1、从管理范围看
南通开发区建区20年来，经历了两次大的区划调整。第一次是1990年，省政府《关于调整南通市区和南通县部分行政区划的批复》（苏政复[1990]47号）“将南通县的新开镇和小海镇的沙家圩、戴家圩、二圩墩、棍梓街、近山、五圩等六个村及南通县良种场近江大队划归富民港办事处管辖”。第二次是2001年，市委市政府《关于做好市区部分行政区划调整的意见》“将通州市管辖的小海镇、竹行镇、良种场、种畜场整建制委托富民港办事处管辖，同时，将通州市行政区划范围内的南通农场（省属）和东方红农场（省属）划入富民港办事处行政区划范围内”。2001年区划调整前，开发区管辖35平方公里，3.3万人口，区级行政编制70名（开发区50个行政编制，主要用于开发和经济管理。富民港办事处20个行政编制，主要用于行使社会行政管理职能）。2001年区划调整后，开发区的管理146.98平方公里。12.36万人，区级行政编制80名。
管理范围的扩大造成行政管理的工作量大幅增加，从管理学的角度来讲，管理工作量增加必将要求机构设置相应调整，要求职能、编制、岗位与之相适应。实际情况是，管理范围扩大了4.2倍，人口增长了3.7倍，但行政编制增加幅度仅为14%。
2、从区域功能看
开发区是一种特殊的区域，招商引资和开发建设是开发区工作的重中之重。从建区伊始，招商引资就是开发区首要的、主要的职责，是中心工作，是开发区生存和发展的生命线。随着区域范围的扩大、建设规模的拓展和经济总量的扩张，开发区区域功能逐步发生变化。主要表现在：
（1）城市管理功能在不断拓展
———建成区规模扩大：经过20年的发展，开发区随着建设规模不断扩大，建成区已从5.02平方公里扩展到20平方公里，增加了近4倍。
———城市社区形成：开发区居民区建设如雨后春笋破势而出，星湖花苑、爱玛花苑、紫荆花苑等许多较大规模的中高档居住区不断建成。同时，据不完全统计，至2004年，开发区管委会共投资了近2亿元，兴建了约36.8万平方米建筑面积的各类安置房117幢4742套，建成新开苑、富民新村、富新新村、花园新村等以安置拆迁户为主的居民区。目前，中心区已建成7个社区居委会，农贸市场、城市广场、商贸一条街、社区中心、社区教育、卫生、文化、体育等一系列城市基础公共设施已比较完善。
———城市人口增多：随着征地拆迁范围的扩大和进区企业的增多，2003年，开发区转移农村劳动力2.8 万人，现常住城市人口约1万多户3.8万人（含外来人口）。
综上所述，开发区已由单纯的制造加工生产区向工业、生活和商贸相结合的新型城区转化，开发区的管理功能也应从单纯的经济管理功能转向城市综合管理功能。
（2）农村管理功能成为一个重要职能
第一次区划调整到开发区的新开镇，经过20年的建设，农村管理职能已逐渐弱化。表现为，一是从新开镇分离出来的17.6平方公里的中兴街道，已建成为城区。二是新开镇镇区建设如火如荼，随着开发框架的拉伸，城市化建设进程不断加快，范围不断扩大。但是，2001年第二次区划调整，随着竹行镇、小海镇和四个农场的转入，开发区增加了近112平方公里的农村地域，一方面标志着开发区的开发范围得到扩展，另一方面标志着农村、农民、农业问题已成为开发区管理功能的一个重要方面。
（三）个性特征的鲜明发展产生的新情况、新问题
开发区建设发展20年，已形成较为鲜明的个性特征。
从经济发展速度看，近年来，南通开发区主要经济指标一直保持两位数的高速增长，至2004年，完成地区生产总值54.14亿元，财政收入10.3亿元，工业总产值160.39亿元。开发区已进入了二次创业的蓬勃发展时期，已成为长江三角洲利用外资较集中、经济活力较强、发展潜力较大的区域之一。
从产业结构看， 至2004年，累计来自22个国家和地区的近300家投资客商进区兴办外商投资企业，总投资近40亿美元。一批国际知名公司如日本丸红、东丽、帝人、三菱丽阳、王子制纸,英国捷利康，美国ITT、瑞利，法国液化空气，新加坡三德集团，台湾合成橡胶等在开发区落户，标志着以化学新材料为龙头的精细化工产业链在开发区已形成蓬勃发展的态势。同时出口加工区、化学纤维工业园、化学新材料工业园、光机电工业园等特色园区的建成，表明开发区已成为化学新材料、现代纺织纤维、电子资讯等产业聚集区，成为上海都市圈内成长迅速的、具有明显个性优势的产业发展基地。
从区域特色看，开发区通过多年不懈的努力，已形成了大通道、大港口、大供水、大地盘、大用工等明显的区域优势，这标志着开发区已形成了适合城市发展和多样产业发展的、功能齐全的、具有高品位投资环境的区域特色。
开发区鲜明的个性特征是由开发区的性质和地位所决定的，在一个相当长的时期，开发区还将保持和发扬这种区域特色，开发区的管理体制必须适应开发区鲜明的个性特征，通过制度、服务、效率的竞争，放大比较优势，提高综合竞争力，构建新的“区域优势”。
三、开发区管理体制改革的思考
经济基础决定上层建筑，上层建筑对经济基础有巨大的反作用，上层建筑适合经济基础状况的规律是社会发展的一个基本规律。马克思主义的社会发展观告诉我们，一定的经济基础必须要有一定的上层建筑相匹配。社会发展客观规律表明，任何管理体制都应适应形势和客观实际的变化发展不断进行改革和创新。改革是自我发展、自我进步的一种手段和途径。
开发区应结合自己的实际，实事求是地进行改革。一要坚持“小政府、大服务”的管理模式。二要根据精简、高效、科学的原则，通过进一步界定职能，理顺关系，调整机构，达到办事高效、运转协调、行为规范的目的。
（一）坚持“小政府、大服务”的管理模式。
开发区是一个特殊的区域，作为改革开放的试验区，历史赋予开发区的重任是必须成为对外开放的、最具活力的、最具发展潜力的经济增长点。开发区的内在本质特征决定了开发区的工作重点始终是招商引资和经济建设。在开发区创业初期，招商引资是开发区的中心工作，在二次创业阶段，招商引资仍是开发区工作的重中之重。只要开发区这种特殊的区域存在一天，开发区发展的主旋律必然是招商引资和经济建设。
以科学的发展观来观察和思考开发区的发展运行轨迹，我们认为，开发区现行的准政府的管理体制仍应是开发区发展道路上一个不可逾越的重要体制，是在开发区建设和发展中发挥过重要作用的，并将在一个相当长时期继续发挥作用的管理体制。“小政府，大服务”仍将是开发区应坚持的管理模式。
（二）理顺关系，科学地界定管理职能。
管理职能是管理体制的核心，管理职能决定着政府角色的定位。综观现代市场经济国家，政府的主要管理职能是提供公共产品和公共服务，实施经济管理和市场监管。政府主要充当公共产品的提供者、宏观经济的调控者、收入及财产的再分配者、市场秩序的维护者等角色。应该说，一般市场经济国家这种政府角色的定位可提供有益的借鉴。
科学界定管理职能，首先应弄清政府该管什么，不该管什么。 其次应主要解决管理职能的“缺位”和“错位”。所谓“缺位”，是指政府应履行但由于各种因素未能履行的职能。所谓“错位”，是指政府管了不该管的，该管的又未能管好。
解决以上问题，一方面要求开发区党工委管委会各工作部门全面梳理职能，至少要做到“五个弄清”：一要弄清本部门应履行的管理职能是什么。二要弄清实际运行中已履行的职能是什么。三要弄清管理职能中哪些职能是交叉的或未理顺的，在履行过程中遇到的阻碍是什么，因存在阻碍未能全部履行的职能有哪些。四要弄清因机构或岗位设置等条件的制约应履行而未能履行的职能是什么。五要弄清上级业务主管部门尚未授权，或通过委托授权或通过在开发区设置分支机构可实现管理职能的有哪些。
另一方面方面，还应进一步协调和处理好市直各部门和开发区的关系。开发区发展的实践证明，赋予开发区较大的经济与社会管理权限，实行事权集中、管理统一的运行机制是开发区迅速发展的重要因素。在当前日趋激烈的竞争形势下，各方面应继续重视、支持开发区，使开发区保持这种优势。市直各部门在服从国家宏观管理的前提下，已经下放给开发区的权限应继续支持开发区用足、用好。应该下放还没有下放的权力，应积极向开发区下放，可通过委托授权等方式，使开发区的各项管理职权真正到位。在社会管理职能方面，市直各部门要加大指导力度，从各个方面和环节帮助开发区理顺职能，加强管理。
（三）调整机构，合理设置编制和岗位。
管理职能调整，必然会引发机构、编制和岗位设置的调整。
应坚持从紧、保证工作中心和前瞻性等机构设置原则和编制管理中以职定岗，以岗定员的基本原则，做到：
1、继续保持不与上级政府组成部门一一对口设置机构的做法，防止机构膨胀。
2、加强直接促进经济发展、经济运行和城区管理的部门力量。
3、加快培育和发展“布局合理、门类齐全、行为规范”的社会中介组织。一是培植门类齐全的多元所有制成分的中介机构主体。二是探索建立半官方性质的中介组织体系，承担政府的一些技术性管理职能。二是加强管理，加快规范中介组织行为的自律机制建设。
4、排除以人定岗，浮夸虚报等现象的干扰，根据现有的经济规模、地域面积和人口数量，合理地确定编制和岗位。
5、按照人力资源管理的基本要求，科学确定岗位技能资格，为每个岗位选派最合适的人才。