慈善机构公信力缺失引争议 基金要成“玻璃口袋

1月8日，上海“蓝天下的至爱·2011爱心全天大放送·启动仪式”举行，所募善款将在春节前送入上海市特困家庭。杨毅摄（人民图片）

从汶川到玉树，从洪涝到冰冻，从干旱到泥石流，近年来，一系列突发自然灾害激发了全国人民的爱国热情，也大大激发了公民的慈善意识，公众对慈善事业和社会捐助活动表现出了极大的热情和强烈的意愿。然而，随着索捐、诈捐等丑闻的出现，一些慈善机构公信力缺失等问题引起热议，慈善事业再次成为社会关注焦点。

1.　慈善事业发展须理念先行

●慈善立法不但能够给慈善组织一个合法的地位，而且有助于全社会慈善意识的确立和普及

1月11日下午，在深圳召开的一场新闻发布会备受瞩目：李连杰壹基金在深圳市民政局成功注册为公募基金会，注册名称为“深圳壹基金公益基金会”。壹基金成为中国民间基金会成功变身公募基金的首例，让人们的目光再次聚焦到中国慈善事业的发展上。

慈善事业在我国出现的时间不长，规模也小，特别是民间慈善机构的发展和本土慈善资源的开发还不够，慈善机构的社会公信力也有待提升。在谈到这个问题时，北京师范大学壹基金公益研究院院长王振耀认为，政府应该制定慈善事业宏观管理的法律和政策，在促进慈善事业的规则形成方面起主导作用。

早在2004年10月，中华慈善总会就召开了首届国际慈善法律比较研究会。其后，慈善立法的呼声渐起。2006年两会期间，慈善事业立法被列入国务院2006年立法计划和2007年全国人大常委会的审议安排。在随后的几年里，慈善立法框架草案几易其稿。曾参与慈善法立法研讨的学者表示，距离慈善法出台还有很长一段路要走，在全社会厘清慈善概念，弘扬慈善理念则是必要的前期工程。

“中国慈善事业的希望在大众身上。”王振耀一直提倡“平民慈善”，即普通人都来做慈善，中国慈善事业才会发展起来。过去人们头脑中长期存在的“慈善是富人的事，和普通人没有太大的关系”这种观念，在业内人士看来亟待转变。

“广义上的慈善不仅包括财、物的救助，还包括从人的教育、心灵、环境等方面进行关爱和改善的公益行为，与人类的可持续发展密切相关。”“只有将慈善定义为‘大慈善’，立法才更具有规范和指引作用。”华南师范大学副教授唐昊建议。“慈善立法不但能够给慈善组织一个合法的地位，鼓励慈善事业的发展，而且有助于全社会慈善意识的确立和普及，更有助于慈善组织真正树立自我责任感和公信力，使其良性运行。”

2.　慈善的主体是民间而不是官方

●慈善立法应当明确慈善的自愿和民间的定位，并从制度上厘定政府权力和民众权利在慈善法律关系中的边界

壹基金终于实现公募的曲折过程，说明了我国慈善管理方面的问题和困境。“现在企业家做公益事业，必须要通过企业家基金会、家族基金会，但事实上他们会遇到很多困难，比如一定要找主管单位，这其中存在很多法律障碍。”王振耀慨叹。

“中国的公益组织由几大官方组织承办，其下属机构约有四五千家，吸纳了民间捐赠资源的绝大部分。”南都公益基金会副理事长、秘书长徐永光介绍，“这些慈善机构与政府有着天然的联系，在这样的资金流动过程中，如何监管是一个难题。”

慈善到底应当主要靠政府还是靠民间？慈善事业的管理体制究竟应当如何建立？对这些问题的争论是慈善立法迟迟没有出台的重要原因之一。以往的实践是将慈善事业纳入社会保障的范畴，再把社会保障列入政府管理。随着慈善事业的日益发展，这样的管理模式逐渐显现出一些弊端，与慈善本身的自愿性和主动性产生了矛盾。

对于从立法伊始便成为争议焦点的“慈善主体究竟是民还是官”的问题，国务院法制办副主任郜风涛作了明确的答复：“慈善的主体是民，而不是官。政府可以制定慈善政策，引导慈善行为，但不能作为慈善的主体。慈善立法应当明确慈善的自愿和民间的定位，并在此基础上，真正从制度上厘定政府权力和民众权利在慈善法律关系中的边界。”

2010年11月26日，江苏省南通市崇川区任港街道剧场社区“红丝带爱心社团”正式成立，社区开展了“12·1”预防艾滋病日主题活动。社区居民踊跃向“红丝带爱心箱”捐款，捐款由社区送往公益会，作为用于预防和救助艾滋病的专款。许丛军摄（资料照片）

3.　把钱装进“玻璃口袋”

●善款管理与使用只有做到公开、透明，才能不断提升人们参与慈善的信心和热情，推进慈善事业健康发展

2010年12月，民政部主管主办的“中民慈善捐助信息中心”发布了《2010年度中国慈善透明报告》，报告显示，超过九成社会公众对当前我国慈善信息公开情况不满意或不太满意。慈善信息公开的主要内容之一就是善款使用的公开与透明。

“我们的捐款到哪里去了？用在了什么地方？有没有真正到达受困者手中？”这是众多捐助人最关心的问题。如果无法了解到捐款的去向，捐助者会不可避免地对慈善组织产生怀疑，慈善热情受到影响。

《2010年度中国慈善透明报告》显示，组织信息透明指数达到3级以上(即信息大部分披露和完全披露)的比例仅为25%，而3级以下(即完全不披露和仅少量披露信息)的却高达75%；当前慈善组织基本信息公开透明度最高，财务信息透明度最低；全国性慈善组织信息披露状况好于地方慈善组织。这样的现状令人担忧。

“确保民众的慈善热情按照理想的渠道运行，需要在制度设计上下功夫。”北京大学法学院非营利组织法研究中心副主任金锦萍认为，公众知情权的实现和慈善组织公信力的取得，需要通过增加其透明度来实现，其中善款的管理与使用信息的公开是关键。慈善机构应当定期向公众及监管部门提供账目状况、活动情况、财务记录等，供公众查阅和监督。而公开透明机制的有效建立，也需要相关的金融、审计、税收、审查等配套制度的完善，需要动员社会力量、捐赠者及社会评估机构共同进行监督。需要各类慈善组织提高机构运行的透明度和信息公开度，及时向公众告知资金情况。

去年7月，“基金会中心网”上线运行。该网站是由国内34家基金会共同发起设立的，是基金会行业的信息披露平台。据徐永光介绍，全国1830多家基金会，包括近千家公募基金会和800多家非公募基金会的基础信息、财务信息、项目信息和捐款信息，都将逐步通过基金会中心网进行披露。“如果捐款人想捐款，可以先到基金会中心网了解相关信息，看哪个基金会对于捐款管理的透明度高和有效率，再决定把钱捐给谁。”徐永光说。

“未来的基金会能不能做大，关键是看透不透明。基金会要做成‘玻璃口袋’。有了‘玻璃口袋’，捐助人才会放心捐款。一言以蔽之，未来基金会的竞争是‘透明为王’。”徐永光说。

目前，江苏、湖南等地在慈善信息披露法制建设方面已经迈出实质性步伐。去年5月1日实施的《江苏省慈善事业促进条例》首次以立法的形式明确规定了慈善组织的信息披露义务和信息披露范围。目前已提交湖南省人大常委会审议的《湖南省募捐条例(草案)》也对募捐行为前后的信息公示作了规定。各地的实践让我们相信，以统一立法为契机，多层次、多角度地完善慈善事业的各项制度，建立相关的监督机制，改善众多慈善组织信息披露混乱、无序的现状，让慈善事业真正成为“玻璃缸里的鱼”，将是值得期待的。

美国慈善事业的监管机制(延伸阅读)

美国慈善事业的发展经历了漫长的历史，积累了许多经验，对当代中国慈善事业的发展具有重要的启迪意义。

首先，美国税法与慈善事业相挂钩，即通过各种各样的税收减免激励慈善事业的发展。早在1913年美国税法就规定，向被认可的慈善组织捐赠是可以免税的。此外建立基金会或捐助善款也可以获得税收减免，捐出多少钱就在所得税中相应扣除多少。因此，在美国进行慈善捐助不仅可以减少损失，而且有助于树立公众形象和产生模范效应。

其次，激励与约束并举，保证慈善组织的规范运作。慈善组织一旦成立，就要不断地募集捐款，管理者还要保证募集到的款项能够保值、增值。许多慈善组织除了进行慈善募捐活动和筹款宣传，并把钱用于慈善事业之外，还会从事营利性的投资以保证所募捐款的保值增值。

最后，监管机制的完善。在优化激励机制的同时，美国对慈善组织的监管也发挥着举足轻重的作用，监管分为四个层次：

第一个层次是政府的立法和监督。在美国的大多数州，首席检察官有权监督和管理慈善机构，并对其活动进行规范。慈善机构也必须经常性地报告其业务活动和财务状况，如果慈善机构的董事未能履行其职责，州首席检察官则有权迫使该董事从他的私人财产中划拨出足够的资金对慈善机构遭受的损失给予赔偿。

第二个层次是民间专业评估机构的监督。如美国慈善信息局制定了衡量基金会好坏的9条标准，其中包括：董事会管理职能、目标、项目、信息、财政资助、资金使用、年度报告、职责、预算。它每年分4次公布对全国几百家基金会的测评结果，公众往往根据它的公报来决定给哪个基金会捐款。

第四个层次是慈善组织的内部监管。它们都建立了约束自己组织和成员的比较完善的标准、规则等。尤其是自主的申请、拨付及运营费用的预算、核销等都有一套严格的程序。