麦德好旗舰店:如何跳出反腐困境

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如何跳出反腐困境

2011年07月11日 01:40:32 来源：中国报道

中国共产党建党90年的历程中，无论区域性执掌政权，还是执掌全国政权，反腐败不仅是党与人民群众保持血肉联系的重要举措，而且是党长期执政的重要政治任务。
李永忠

春节刚过，铁道部部长刘志军，因“涉嫌严重违纪”而被免去铁道部党组书记职位，成为今年第一个落马的部级官员。据悉，8年铁道部长任期内，每个春节他都深入基层，从未回家与家人过年。有人讲，刘志军搞工作，善于突出重点；搞腐败，也很有一套。事实证明，搞工作的很有一套，并不排斥搞腐败的很有一套。“刘志军现象”，既是他个人的悲剧，也是反腐败体制、机制的弊端所致。

制度反腐亟需破局
    中国共产党建党90年的历程中，无论区域性执掌政权，还是执掌全国政权，反腐败不仅是党与人民群众保持血肉联系的重要举措，而且是党长期执政的重要政治任务。这90年间，先后经历过战争反腐（主要以血与火的战争为反腐败的载体。时间划分：中国共产党建党后—1949年新中国成立）、运动反腐（主要以广泛发动群众开展运动为反腐败的载体。时间划分：1949年新中国成立—1978年十一届三中全会）、权力反腐（主要以领导者的认识、决心、关注度和手中的权力为载体。时间划分：1978年十一届三中全会—2004年《中国共产党党内监督条例（试行）》颁发）。
    划分战争反腐、运动反腐、权力反腐3个阶段，是根据反腐败所依托的主要载体而定的。虽然思想教育是上述3个反腐阶段共有的形式和内容，但思想教育不是反腐的载体，思想教育确有先导之功，但载体是皮，它只是毛。思想教育的效果，只能通过不同的反腐载体来体现并实现。战争反腐阶段，其中也包括运动反腐、权力反腐的因素，但反腐败的主要载体是战争。运动反腐阶段，其中不排除权力反腐的因素，但反腐败的主要载体是运动。
    目前，随着依法治国的推进、党务公开的推行、党内民主的发展、党内监督条例的颁发、党代会常任制试点的扩大等单项或综合性改革的深化，反腐败正由权力反腐阶段，逐渐向制度反腐阶段过渡。
    改革开放30多年来，由于旧的载体“战争”已经远去，“群众运动”不再采用；而新载体“制度”，却因改革严重滞后而未能成为有效的载体。因此，从反腐蚀到反腐败斗争，“形势仍然严峻”、“任务仍然繁重”已成为历次中纪委全会报告以及向历届党的全国代表大会报告的惯用词组。
    一个不争的事实是：经济建设这一手，搞得很有成效，并得到国内外的一致认可。与此同时，卷进腐败的金额之巨、人员之多，职权之重，级别之高，以及占据的时间之长、空间之大的历史纪录，也在不断地被刷新着。
    今年6月14日，央行网站刊发《我国腐败分子向境外转移资产的途径及监测方法研究》报告精简版本。报告揭露了外逃腐败高官转移巨额财产至境外的路径和方法。报告引用中国社科院的调研资料披露：从上世纪90年代中期以来，外逃党政干部，公安、司法干部和国家事业单位、国有企业高层管理人员，以及驻外中资机构外逃、失踪人员数目高达16000至18000人，携带款项达8000亿元人民币。
    在缺乏全党形成统一的共识，缺乏顶层制度的战略设计，缺乏建立政改特区的体制改革试点支撑的情况下，面对易发多发、不断滋生蔓延的腐败问题，从中央到地方的各级纪检监察机关，力图通过推进体制改革去打赢这场反腐败之战。
    各级纪检监察机关一方面通过力所能及的探索，去公开规范削减政府行政审批权力；通过党委会票决制等形式，加强对重大决策、重要干部任免、重要项目安排和大额度资金的使用等事权的集体决定和监督，尽可能减少个人或少数人专断。另一方面，通过自身的努力工作，不断加大斗争强度、惩处烈度、打击力度，以尽可能保持对腐败的相对高压态势。于是，费用不断追加，机构不断扩编，级别不断提升，专门从事纪检监察的干部，从80年代初的几万人，扩充到目前的几十万人。
    但由于制度反腐尚未通过改革取得实质性的推进，所以期望的结果既没有发生质的变化，也没有出现量的向好。一个不争的事实是：这么多年来，尽管地方各级“一把手”越来越成为腐败高发岗位，但是地方各级“一把手”的严重腐败案件，几乎没有一起是由同级纪检监察机关检举揭发出来的。于是，30年来反腐败形势的总体结论和评价还是四个字：仍然严峻。或许，仍然严峻并陷入困境的反腐败形势，是体制制度仍未有实质性改革的最好注解。
    陷入困境的主要原因在于，缺乏宏观的体制、制度突破，只好抓中观突破，通过巡视、派驻方式使同体监督有所改观。中观层面不便深入，就不断把工作向微观层面铺开。党内监督的专门机关——纪委，工作细微到上马路检查收费，下矿井察看矿难事故……纪委查办的案件越来越多，教育的面越来越广，纠风的事越来越细，而监督的缺位、虚位和不到位改进不大，这就使反腐工作越来越疲于奔命。于是，8小时内监督困难的，就转向对8小时外的监督；对官员本人难以监督的，就转向监督其配偶、子女、秘书；查处窝案、串案容易影响稳定，就搞定点清除、量体裁衣，而不再深入查处。
    在目标锁定存在不合理的情况下，这种靠投入更多人力财力物力的高成本反腐方式，有如扬汤止沸，难以持续发展。反腐败不能只采用高投入、高成本的方式，不能只用加法，必须加减乘除并用。

预防腐败关键在于党内分权
    2003年，中纪委第一次公开报道了13名腐败官员落马。7年后，2010年全年共有11名省部级官员被判刑。2003年，13名腐败官员人均受贿、贪污金额419万元；2010年，11名腐败官员人均受贿贪、污金额983万元，是前者的2.35倍。
    2003年的13人中，判处死缓以上的有3人（含死刑1人），占23%； 2010年的11人中，判处死缓的有7人，占63.6%。从数字来看，死刑似乎已经难以震慑腐败官员。
    2003年的13人中，一把手7人，占53.8%； 2010年的11人中，一把手8人，占72.7%。这说明一把手越来越成为名副其实的“高危”岗位。
    2003年的13人中，京城官员2人，占15.4%； 2010年11人中，京城官员增至5人，占45.4%。这显示出即使是在政治生态较好的京城，腐败的易发多发也在滋长蔓延。
    对于反腐败工作，在改革开放20多年后，十六届中央纪委几经努力，才第一次在反腐败的战略方针中提出“注重预防”（尚未形成预防为主的共识）。30多年改革开放中的反腐败，从只重治标，到标本兼治；从重视办案，到源头治理；从惩防并举，到注重预防；从一个注重，到三个注重（注重预防、治本、制度建设）。
    但是，预防腐败的工作怎么搞，始终还是未能破解的难题。各地各单位更多是着眼于教育和技术层面的预防。即使不少具体工作走在前面的上海市，在预防腐败方面所能开出的，也不过是“制度+科技”的处方，而其所称的制度，与改革制度的实质——即改革权力结构，还有相当距离。全国各地，由于缺乏体制预防、特别是制度预防（即通过改革权力结构来预防腐败）的试验田，而无法根据“试验田的收成”及时提出“预防为主”的战略方针。
    30年来，我们在政治体制改革上，没有“特区深圳”，在纪检体制改革上，也缺乏类似的“小岗村”。没有特区的试点和比较成功的样板，“注重预防”大多只能写在纸上、说在嘴上、贴在墙上，而很难落实在行动上。在反腐领域,还形成不了一个以“预防为主”的共识，实质性的工作也难以推进。最关键的原因就在于，我们缺乏这方面体制、制度改革试点的有力支撑。
    30年前改革开放的总设计师邓小平，不仅一针见血指出，我们各种错误的“总病根”是“权力过分集中”，而且明确强调，“制度问题不解决，思想作风问题也解决不了”。十一届三中全会开了改革开放从党内分权起步的先河，我们应当沿着这条路坚定不移地走下去。建立结构合理、配置科学的党内权力结构，实现党内决策权、执行权、监督权既相互制衡又相互协调，由此，党内民主就能有存在的空间，党内民主就能有发展的时间，党内民主就能真正成为党的生命。健全的党内民主，就能真正并有效地推动人民民主的发展，民主也就能真正由党的生命成为社会主义的生命。

科学分解党内权力
    解决腐败问题，我们应当打破思维定式，科学分解党内权力。
    一说分权，几十年的习惯性思维是怕弱化权威，习惯性做法是“头痛医头”分事权。既然一把手权力过分集中，一些地方和部门就想出了一把手不直接分管人、财、物的奇招。殊不知，一把手凭借过分集中的权力，让更依附于他的人掌管人、财、物，效果远胜于他自己直接分管。
    建党90年、执政60多年，已到了必须认真研究并实践党内机构分权的时候了。由于权威高度与权威管辖面积成正比，因此发展党内民主必须循序渐进，必须坚决维护中央的权威。在保持中央和省委现有领导体制格局不变的前提下，可通过在市、县委搞试点来探索经验，寻求从办案的思维转向监督的思维，从峻法转向预防，从同体监督转向异体监督，从治标为主转向治本为主，从事后转向事前。
当然，这种从扬汤止沸到釜底抽薪的转型是个痛苦的过程。但不走这步不行，想走这步，却不想改革体制、制度也不行。
    现在实践中面临的最大难题是，党委实行的是“议行合一”领导体制。马克思在140年前对72天巴黎公社“议行合一”领导体制的赞扬，成了各执政的共产党权力结构的经典模式，也成了苏联解体东欧剧变的必然宿命，还成了改革中力图绕着走的雷区、禁区。
    其实，巴黎公社的“议行合一”，是在战争压力下采用的权力结构，是其情可原、其时很短的权宜之计，并没有保证公社的成功。苏联照搬“议行合一”权力结构，并由此而形成“苏联模式”。党内权力过分集中的总病根，也是导致苏联解体、东欧剧变的重要原因。因此，前苏联部长会议主席尼·雷日科夫，曾引用过一句名言：“权力应当成为一种负担。当它是负担时就会稳如泰山，而当权力变成一种乐趣时，那么一切也就完了。”苏东剧变令人深思。
    如果考察中国封建社会的监察制度，可以发现其权力结构设计颇有可取之处。
秦始皇在统一中国的同时，也完备了我国封建社会的监察制度。皇帝拥有决策权，宰相郡守县令拥有从中央到地方的执行权，同时还设立了从中央到地方独立于行政官员的御史制度，并赋予其监督权。但现在很少有人研究秦汉以来中国封建社会三权分立这笔历史遗产。
    无论是加强党的作风建设，还是严格党的组织纪律，现在党委已成为同级纪委难以监督的对象。之所以难以监督，是因为地方各级党委是将党内决策权、执行权、监督权集中于一体，而在这一体之中，又往往集中于被称为“一把手”的一个人。
    尽管在中央正式文件中还没出现“一把手”这个称谓，但如果不引起高层的足够重视，“一把手”会凭借其越来越大的张力，最终挤进中央的正式文件。于是，常委会的召集人，演变成不再是一名普通成员的“班长”，进而再进化为凌驾于班子内所有成员之上的“一把手”。为了使这种凌驾能合理合法，个别地区的“一把手”通常还要加挂上级党委常委或副书记的职务。
    诚然，个别地区的“一把手”加挂上级党委常委或副书记的头衔，在某种特定时期和特定地区有其合理性。但是，这种非常态的现象，一旦常态化并固定下来，弊大于利则是必然的。对个人而言，权力肯定会成为监督的死角禁区；对组织而言，党内民主肯定会受到削弱和重创。
    在这一权力过分集中的体制下，执政时间越长,党委“一把手”权力集中的程度就越高；在计划经济向市场经济转型的过程越长，权力的含金量就越重；不仅会加大腐败的几率，而且会引发分裂的可能。其根源无不出自“权力过分集中”的“总病根”。
    改革开放前的“文革”十年浩劫，从中央到地方对这一“总病根”的认识已经十分到位。但改革开放30多年来，由于种种原因，我们始终未能解决好这一“总病根”。地方党政各级“一把手”的集权程度超过了新中国成立以来的任何一个时期。于是，小病慢慢酿成大病，违纪渐渐形成歪风，腐蚀逐步成为腐败。虽经组织部优中选优，并经党委、纪委严格把关，“一把手”犯错误的比率居然高于一般普通党员和其他领导干部。通常占同级别犯错误党员领导干部的40%左右，个别地方甚至超过50%。
    事实证明，没有科学的权力结构，必然经常滋生缺点；没有合理的权力分解，必然经常发生错误；没有及时的监督，必然延误错误的发现；没有有效的监督，必然难以挽救失败。
    如果权力过分集中的“总病根”不能得到根治，民主就难以生存，监督就难以有效，体制就难以健全。腐败一旦在较长时间、较大范围保持一种“出生率”大于“死亡率”的态势，就会在局部出现人心思贪的现象，就会在一些人中间为没有机会腐败而喟叹，就会在部分人中出现“笑廉不笑贪”的心态。权力所内含的独占性、扩张性、排他性，在这“总病根”的催化下，对内形成强烈的封建式的人身依附关系，对外先滋生跑官要官，再蔓延成买官卖官，最后发展成骗官杀官。
    欲治其症，欲求其解，党内的决策、执行两权必须分开。

可在县级党委先行试点
    由于长期执政，党内又缺乏分权制衡，地方各级“一把手”成为高危岗位。2000年到2007年，河南省先后有22名曾担任过县委书记的“一把手”成为腐败分子。广东省茂名市原市委书记罗荫国因涉嫌职务犯罪被检察机关刑拘后，竟作如此狂言：“我是腐败分子，我的上任不是吗？敢肯定，我的下任绝对还是。不就是腐败分子提拔腐败分子，腐败分子反腐败吗？”
    对于党内分权，半个多世纪前的党的“八大”有过尝试。设立了党内最高权力机关中央委员会，毛泽东为主席；设立了党内最高执行机关中央书记处，邓小平为总书记；设立了党内最高监督机关中央监察委员会，董必武为书记。甚至从中央到地方还推行了党代会常任制。然而由于国际形势的突变，毛泽东关于设立“党内国会”的构想及其党代会常任制的推行，很快就戛然而止。
    至于党内分权、党政分工、党政分开，孰先孰后？上世纪80年代也是有过教训的。当时，在党内还没有科学分权，党政还没有合理分工，党的肌体还没有建设好的情况下，就仓促提出党政分开，结果欲速而不达。
    党内分权怎样才是科学合理的？可向现代企业借鉴。因为现代企业制度常常走在整个经济社会的前面。现代企业法人治理结构通常由决策机关（董事会或股东大会）、执行机关（总经理及各级经理人员）、监督机关（监事会）等三大部分组成，分工明确，制衡有效。借鉴现代企业的权力结构，可从县级党内的分权入手。
    在县级党委进行改革党内权力结构的试点，既符合党的“十六大”、“十七大”提出的扩大在市县开展党代会常任制试点的要求，也遵循了分权制衡的原则，还能有效推进党代会常任制的试点工作。通过党内科学分权，逐步实现党政合理分工，再到完成党政分开。这分权、分工、分开的过程，既是有效并充分发展党内民主的过程，也是切实恢复党员主体地位的过程，还是从战略层面上真正实现预防和遏制腐败滋生蔓延的过程。
    首先，由县党代会选举产生党内的三个委员会（党内原有的县处级职数可不必增加）。一是县委会（党内决策机关），由15～21人组成，实行委员会制，县委书记是会议的召集人，也是县委会成员中唯一的县处级干部，但他的一票与其他委员的一票无异。因此，这时的县委书记，也就真正具备了兼任县人大主任的基本条件。二是执委会（党内执行机关），由5～7人组成，实行首长负责制，由现任的县委专职副书记担任执委会书记，成员包括组织部长、宣传部长、统战部长、县委办公室主任。三是监委会（党内监察机关），由5～7人组成，实行委员会制，县纪委书记改称监委会书记。
    其次，党代会闭会期间，由县委会代行其职权，县执委会和县监委会向县委会报告工作，并接受其监督。
    最后，县监委会可对党内专门执行机关——县执委会进行到位有效的监督，县执委会也可对党内专门的监督机关——县监委会进行到位有效的制衡。
    诚然，反腐败在任何时候都不能放松查办案件，但是中国反腐战略的取胜之道在查办案件之外。精通平仄未必能写出好诗，因为好诗的功夫在诗外。为此，要跳出反腐困境，最需要的是反腐战略思维的创新，是反腐体制的创新，是“党和国家领导制度的改革”（邓小平语）和创新。

责任编辑：柴晶晶