九乡新闻网鸭绒好不好:机构编制管理和行政管理体制改革概述
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机构编制管理和行政管理体制改革概述
作者：小小木头
2010-10
一、机构编制管理相关概念
机构编制管理属行政管理范畴。广义上的机构编制管理是指对一切法定社会组织内部的职能配置、机构设置、组织形式及工作人员的数量、结构等方面的管理。狭义上的机构编制管理是指对机关、事业单位及部分企业组织的职能配置、机构设置、人员数额及人员结构的管理。
（一）关于机构
1、机构
编制管理中的机构指在社会生活中，人们为实现某种职能所建立的，由人、财、物和信息若干因素有序地联结起来的，相对稳定的社会实体单位。通常指机关、团体或其他工作单位及其内部组织。具有以下几个特征：一是有某种目标或担负某种职能；二是有一定的人员，具有社会性；三是必要的条件，是一个社会实体；四是人为的组织；五是具有一定的系统性
2、机构性质
机构的性质是机构的根本属性，是由机构的职能所决定的。通常我们将机构的性质分为四类进行管理，即行政性质的机构、事业性质的机构、企业性质的机构和民办非企业机构
3、机构编制管理中的机构分类
通常分两大类：一是行政机构；二是事业机构。从使用的编制种类角度来讲，机构编制管理中的行政机构，并不是仅指履行行政管理职能的机构，而是使用国家行政编制的机构，包括党的工作机构，政府工作部门，人大、政协机关，法院、检察院机关，群众团体机关，民主党派机关等；事业机构指使用事业编制的机构。
按照机构存续时间的长短，机构编制管理的机构分类还有常设机构和非常设机构之分。
常设机构指根据宪法或组织法、事业单位登记条例等而成立的有固定名称、地址、人员编制及工作程序、规则的相对较长时期存在的机构。常设机构是国家机构的主体部分，是完成国家各种管理职能的基本保证，在整个国家机构中占极为重要的地位和作用。其设置必须经过一定法律程序报请批准。常设机构并非永久不变，随着社会政治、经济形势的发展和各方面情况的变化，也应作相应调整。
非常设机构，也称议事协调机构，指为完成某项综合性、临时性任务而设立的具有行政管理职能的跨地区、跨部门的组织协调机构。（1）为组织协调某一方面工作而设置的非常设机构，一般称委员会；（2）为组织协调某项特定任务而设置的非常设机构，一般称领导小组；（3）为组织协调某项建设工程项目而设置的非常设机构，一般称指挥部。
4、机构的地位
指机构在本组织系统内的地位，即机构相互间的组织领导关系。机构的地位管理方面的要求主要有：（1）按照机构的性质分别列入不同机构序列，如党委序列、政府序列。对一些工作对象、工作任务同时兼有党政两个方面的机构，应明确列为一种组织机构序列，如编办列入党委序列；（2）按照机构管辖的业务大小，分别确定层次位置，如该机构应为独立机构，还是某机构的内设机构；（ 3）按照机构的职责权限，分别确定机构之间组织领导关系，如平行关系、主从关系、归口管理关系等。
5、行政机构分类
（1）党委工作机构或政府组成部门（政府工作部门）
政府机构：广义：是指国家的立法、司法、行政机关等所有国家机构的总称。 狭义：国家行政机关。
政府组成部门（政府工作部门）有综合经济管理部门和专业经济管理部门之分。
人民团体(又称群众团体)是指各基层人民群众代表组织的社会政治集团。比较重要的群团组织：工会、共青团、妇联等。
（2）部门管理机构
由主管部门管理的，负责党委、政府某方面工作的管理机关。部门管理的机构具有相对独立性，不是主管部门的内设机构。部门的管理机构按照“三定”规定所赋予的职能独立开展日常业务工作，可单独向下行文，也可与有关部门联合行文。部门管理的机构在工作中有需要请示党委、政府的事项，原则上通过主管部门向党委、政府请示；部门管理机构遇有紧急情况，需直接向党委、政府请示时，应同时抄送主管部门。
（3）派出机关和派出机构
按照我国行政法的基本原理，各级人民政府及其工作部门可以依法设立下属的行政组织，但是，两者设立的下属机构并非都是派出机构。一般来说，人民政府设立的下属机构称为派出机关，而人民政府工作部门设立的下属机构才称为派出机构。在我国现行的行政管理体制中，派出机关主要有三类：省人民政府派出的行政公署，区人民政府派出的街道办事处和县人民政府派出的区公所。而派出机构则比较多，如公安局派出的派出所，工商局派出的工商所等等。值得进一步指出的是，派出机关和派出机构在许多方面存在明显区别：首先派出机关的职权范围涉及到所辖区域的方方面面，而派出机构往往只涉及某一项行政职权；其次，在法律地位上两者区别明显，派出机关属于行政主体，具有独立的法律地位，而派出机构在没有法律法规规章授权的情况下，没有独立的法律地位，在行政诉讼中往往不能做被告。
（4）合署办公机构
合署办公本指两个或两个以上的机构由于工作性质相近或联系密切，在同一处所办公。合署办公机构现系指由两个或两个以上的机构组成的联合机构。“合署”不是合并。合署单位可分别配备行政领导班子（也可兼职），分别刻制印章。
机构类别的其他描述：办事机构、垂直机构、特设机构、直属机构、挂靠机构、分支机构、两块牌子一套班子机构、“挂牌子”机构、内设机以及代管机构。
（1）办事机构： 在政府机构系统中，办事机构通常指协助政府首长办理专门事项的机构。办事机构属于政府内部的组织机构，一般具有独立的行政管理职权，名称上一般也都冠以所属政府的名称并通常称为办公室。它们直接对所属政府及政府首长负责。
（2）垂直机构： 由上级部门直接领导的地方机构。亦称“条条管理机构”。分中央部门垂直的机构和省（自治区、直辖市）垂直的机构两种。中央部门垂直的机构由中央部门直接领导，尽管该机构设在地方并从事带有地方性的工作。省（自治区、直辖市）垂直的机构由省直接领导。垂直机构的设置、人员编制、财务管理、物资供应等均由上级领导机构直接管理。有的党组织关系在地方，由地方党委领导。
（3）特设机构
（4）直属机构：是为了管理某项特定的行政事务而专门设置的一些部门。该机构通常直属于领导机构，承担专门性的重要行政和公共事务。直属机构在法律地位上略低于职能机构，其首长一般不作为领导机构的成员。我国国务院目前设有国家税务总局、海关总署、国家预防腐败局等19个直属机构。
（5）挂靠机构： “挂靠于他部门的机构”的简称。有其单独的机构名称、印章、职责任务、内设机构和人员编制，只是办公场所设在另一部门内或某些行政关系附属于另一部门，且某些行政性工作由另一部门代为管理的机构。挂靠机构一般适用于工作人员较少的单位，可节约办公设施和经费，减少行政后勤人员，有利于提高工作效率，精干机构。挂靠机构的名称、职责等都独立，与被挂靠的机构不存在隶属关系。
（6）分支机构： 是指某一主体机构派生出来的机构，通常是由于主体机构的工作区域需要扩大和延伸而设立的。如中国人民银行省支行、市支行。分支机构工作上具有一定的独立性，但在主体机构之间是领导与被领导关系。
（7）两块牌子一套班子机构:指同一机构，同时具有两个名称，对外表现为两种身份的机构
（8） “挂牌子”机构： 系指同一机构，同时具有多个名称，对外表现为多种身份的机构。这多种身份，在性质上有的相同，也有的不同。挂多块牌子的机构往往是以其中的一块牌子为主，同时由于承担某种职能或职责，又需要挂另一块牌子。“挂牌子”机构是一个实体单位用多个名称、多个印章。领导班子只按一套配备，有关成员可以兼“挂牌子”单位的职务。多块牌子机构会造成机构职责权限不清以及机构管理上的混乱。
（9）内设机构： 所谓内设机构，系指独立机构的内部组织，又称内部机构。内设机构一般不能单独用本机构的名义对外行使职权，通过所从属的独立机构的名义来行使所赋予的职权。在我国政府系统的行政机构中，内设机构的层次一般不超过两层。
（10）代管机构：由上级领导机关决定并委托其他部门代为管理和领导的机构。机构被代管之后并不降低其法律地位、隶属关系和机构规格。采取代管机构形式，可减少上级领导机关在具体事务上的领导头绪，并促进代管机构与代管者的业务联系和信息沟通。
6、机构规格
一般来说，机构的规格在一定情况下和机构的级别可以通用。严格意义上来说，机构的规格体现在机构的级别和机构的规模两个方面。
机构的级别：指用法规或规范性文件规定的行政地位，主要用于行政机关和其它有上下指挥和服从关系的机构系统。行政机构的级别依次主要有：国家级、省（部）级、厅（局）级、县（处）级、乡（科）级。事业机构的级别，现在一般是套用行政机构的级别或用相当于行政机构的级别来确定的。
机构的规模：指机构外在的量，它包括工作人员数量、内部设施的拥有量、内设机构的数量等方面。机构的规模同机构的级别没有必然的关系。一般应注意：一是指挥决策机构的规模应较小，执行性机构的规模应较大；工作抽象的机构规模应较小，工作具体的机构规模应较大。二是机构的规模应同当地政治、经济、文化和社会各项事业发展的需要相适应，要与财力相适应。
7、事业机构分类
《事业单位登记管理暂行条例》所称事业单位，是指国家为了社会公益目的，由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的，从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织。《事业单位登记管理暂行条例实施细则》对事业单位的内涵作了进一步细化：事业单位是指国家为了社会公益目的，由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的，从事教育、科研、文化、卫生、体育、新闻出版、广播电视、社会福利、救助减灾、统计调查、技术推广与实验、公用设施管理、物资仓储、监测、勘探与勘察、测绘、检验检测与鉴定、法律服务、资源管理事务、质量技术监督事务、经济监督事务、知识产权事务、公证与认证、信息与咨询、人才交流、就业服务、机关后勤服务等活动的社会服务组织。
事业单位职责任务的确定，应当区别于行政机关、企业和社会团体，体现公益属性。除法律、法规授权或者行政机关依法委托的外，事业单位不得承担行政管理职能。
新增社会公益事业事项可以由现有事业单位或者社会力量承担的，不再新设事业单位
事业单位的名称应当符合国家有关规定，准确反映其承担的职责任务，并与行政机关、企业和社会团体的名称相区别。事业单位一般称院、校、所、台、站、馆、中心等。
事业单位分类：（1）按照经费渠道分为全额拨款事业单位、差额补贴事业单位、自收自支事业单位；（2）按照功能属性分为行政管理类事业单位、公益类事业单位、生产经营类事业单位。行政管理类事业单位中部分参照公务员法管理
8、组织机构代码
组织机构代码是国家赋予依法设立的机关、企业、事业单位、社会团体、民办非企业单位等每个组织和机构在全国范围内唯一的法定代码。
（二）关于编制
编制： 编制的概念有广义和狭义之分。广义的编制是指各种机构的设置及其人员数量定额、结构和职务配置；狭义的编制即人员编制，是指为完成组织的功能，经过被授权的机关或部门批准的机关或单位内部人员的定额、人员结构比例及对职位（岗位）的分配。
编制一般包括以下几方面的内容：⑴编制员额的规定；⑵各职位（岗位）的名称、设置以及领导职数的规定；⑶各类人员的比例结构的规定；⑷人员配备的质量要求。
人员编制的分类是指根据其性质、管理方法进行分类。人员编制的分类，是编制管理的一项基础工作。通常的分类方法是，按照组织机构的没性质进行的，分别确定为行政编制、事业编制、企业编制以及军事编制等。
1、行政编制
工作人员的工资和日常办公经费，由行政经费开支，执行国家职能及政治体系管理职能的国家权力机关、国家行政机关、国家审判机关、国家检察机关、党派机关、政协机关、人民团体所使用的人员编制，列为国家行政编制。行政编制是人员编制中最基本、最重要的类别之一。
2、行政附属编制
1988年国务院机构改革中，改革后勤体制，把机关后勤的各项工作，分解为管理职能和服务职能两部分，规定从事机关后勤服务职能的人员列为行政附属编制。
3、事业编制
为国家创造或改善生产条件、增进社会福利，满足人民文化、教育、卫生等需要，其经费一般由国家事业费开支的单位所使用的人员编制。适用单位主要有：科研单位、教育单位、文化单位，新闻、广播、出版单位，卫生单位，体育单位，勘察设计单位，农业、林业、水利和气象单位，社会福利单位，环境保护单位、交通、城市公用等其他事业单位。工作人员列入事业编制的单位，其工作人员的工资和活动经费的开支渠道除一般由国家事业费开支的外，还有部分事业单位的经费，采取自收自支，差额补贴等办法，故事业编制分为全额事业编制、差额事业编制、自收自支事业编制三类。
无参照事业编制之说。通常说的参照事业，完整表述是参照公务员法管理的事业单位，指履行行政管理、执法职能的事业单位参照公务员法管理。参照公务员法管理的事业单位一般使用全额事业编制。
4、专项编制
指规定使用对象和范围，有针对性下达的编制。专项编制只能用于规定的对象和范围以内，不能用于其他。专项编制能直接体现上级编制主管部门关于编制结构的某些积极意图。一般用于充实加强某项工作或调整人员结构、人员比例等。
5、政法专项编制
根据中央决定，
在机构编制管理的实践中，通常我们把检察、审判机关，以及国家行政机关中的司法(含监狱、劳动教养管理局)、国家安全以及公安等机关，及其所属直接履行政法职能的单位，统称为政法系统。这些系统使用的编制统称为政法专项编制。
（三）关于职能
1、职能： 是指党政组织在一定时期内所担负的职责权限、工作任务和应有的作用。
2、政府职能： 亦称行政职能，是国家行政机关，依法对国家和社会公共事务进行管理时应承担的职责和所具有的功能。
3、政府的基本职能： 依据政府管理的事务性质横向划分的政府职能称为政府的基本职能。共四个方面：（1）政治职能(包括军事保卫、外交、治安、民主政治建设)（2）经济职能(宏观调控、提供公共产品和服务、市场监督)（3）文化职能(教育、科技、文化、卫生、体育、新闻出版、广播影视)（4）.社会职能(其他的社会公共性的职能)
4、职能管理： 是根据党和国家在一定时期内的方针政策与社会经济文化发展的需要，对各组织机构的工作任务、职责权限等进行合理划分和必要管理的行为。概括地说，就是要合理配置各级机关各部门的职能。
5、职能管理的地位和作用： 在机构编制管理中职能管理是基础，处于中心地位。（1）职能管理是机构编制管理的基础。职能、机构、编制三者的内在联系是：首先确定职能，根据职能确定机构的设置形式，根据职能的性质和工作量的大小确定人员编制的数量及各类人员的结构比例。（2）合理配置职能是搞好机构管理的基础。机构是职能的载体，是职能的“外在形态”，而职能是机构的实质内容。如果职能配置不合理，无论机构如何设置，在运转过程中都会出现职责不清、工作重复、业务交叉等问题。（3）职能管理是科学定编的依据。某个机构使用何种编制及编制数量是依据该机构的职能性质、所承担工作任务的大小、管理对象的多少、业务活动的数量等来确定的。
6、职位：一般指在组织中，工作与人的结合，是职权和所承担的工作责任的集合体。职位反映的是承担一系列工作职责的某一任职者所对应的组织位置，它是组织的基本构成单位。这里强调的是“组织位置”，也就是说，职位是组织的一个节点，因为组织工作(业务)层次的需要而存在。而岗位是工作(业务)流程的节点，因为具体工作(业务)流转的需要而存在。
7、“三定”： 就是定职能、定内设机构、定人员编制和领导职数。
“三定”的由来：50年代中期，国家为规范部门的职能履行，曾制定过十几个部、委、局的《组织简则》，这就是“三定”的雏形，后来由于历史原因，《组织简则》运行一段时间后，即不再实行。1988年国务院机构改革，开始提出了推进政府职能转变改革理念，此时，同步进行了“三定”工作，以规范政府部门的职能履行。自此，“三定”沿用至今。1988年的“三定”，称为“三定”方案，后又改称“三定”规定。目前，地方政府对使用“三定”方案或“三定”规定的称谓，并不统一，处于通用的状况。
“三定”的法律地位：“三定”虽然不是法律、法规，但确是法律性规范文件，是部门依法行政的重要依据。“三定”是巩固机构改革成果的有效措施，是部门规范行使职权的依据，是具有法律性的规范性文件。《国务院办公厅关于推行行政执法责任制的若干意见》（国办发〔2005〕37号）中明确指出：“依法界定执法职责，梳理执法依据。推行行政执法责任制首先要梳理清楚行政机关所执行的有关法律法规和规章以及国务院部门‘三定’规定”。这个表述就规定了“三定”在执法依据中的地位。
二、机构编制管理的基本要求
1、机构编制管理工作体制
机构编制委员会及其常设办事机构。
机构编制委员会办公室既是党委工作机构，又是政府工作部门，列党委工作机构序列。
2、精简、统一、效能的原则
机构编制管理工作必须“遵循精简、统一、效能的原则”，这是党和国家对机构编制工作的一贯要求。所谓精简原则，不能简单理解为数量上的减少，主要是指要切实转变政府职能，减少政府运行成本，提高运行效能；所谓统一原则，包括两层含义，一是机构编制管理工作的高度统一，二是政府职责体系和机构设置的有机统一；所谓效能原则是指机构编制工作应当通过科学规范部门职能，合理设置机构，优化人员结构，不断改善机构编制资源的配置效率，形成权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的行政管理体制，促进政府整体效能的提高。坚持效能原则要做到分工合理和权责一致。
3、核定编制三原则
一是根据其承担的职责，二是根据财政供养能力，三是要精简。
4、中央编办提出的机构编制管理三原则
（1）总量控制，分级管理。行政编制，中央管总量，各级管分量，省、区、市编制总数管理事权在中央，分配事权在省级。
（2）下管一级。中央管省级党政机关副厅级以上机构设置，未经中央批准，省级不得自行设立副厅级以上机构。省以下依此类推。
（3）“三个一”。凡机构编制事项，由编委及其办事机构一个部门承办，由编委及其办事机构“一支笔”审批，由编委及其办事机构一家行文。除党中央、国务院和中办、国办外，其他部门发文或开会中涉及机构编制事项的，一律不作为增加和调整机构编制的依据。
5、中编办五条禁令
不准超编进人，不准擅自设立内部机构或提高内部机构级别，不准违反领导干部配备的有关规定，不准超越权限审批机构编制，不准上级业务部门干预下级部门机构编制
6、编制实名制
指将编制管理和人员管理紧密结合，严格按照核定的人员编制数额和人事管理的政策规定，配备相应的工作人员，实行定编到人，并将编制数额和配备人员名单向社会公示的一种管理制度。
7、控编进人制度
是指机关、事业单位增加或补充人员时，应先到机构编制部门申报办理《控编通知单》，再到组织、人事部门办理人事调配手续，最后持《控编通知单》、《机构编制管理证》及相关手续到机构编制部门上编备案的办理程序。
8、机构编制举报电话
12310
三、行政管理体制改革和机构改革
1、行政管理体制改革
行政管理体制是国家为推行政务而建立的管理体制，是行政责权划分、行政组织结构、行政制度与行政方式、行政运行机制的总和。行政管理体制改革不仅强调政府自身的建设和改革，而且也强调政府规模和权力范围的调整，政府与社会、市场和公民个人的关系调整。行政管理体制改革从最初的政府机构改革，开始转向政府职能转变，最后转向依法行政，公务员自身素质和修养的提高等方面。
行政管理体制改革目标中的“四型”政府：服务型政府、责任型政府、法治型政府和廉洁型政府。
职能转变---推进政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开。
全面正确履行政府职能---改善经济调节、严格市场监管、加强社会管理和更加注重公共服务。
2、机构改革
是为了适应社会政治经济文化发展的需要而对党政机关的管理体制、职能配置、机构设置、人员配备以及这些机构人员的组合方式、运行机制所作的较大调整和变革。机构改革的主要内容包括：（1）转变职能。（2）理顺关系。（3）合理设置机构、配备人员。
3、大部门体制
所谓大部门体制，或叫“大部制”，就是在政府的部门设置中，将那些职能相近、业务范围趋同的事项相对集中，由一个部门统一管理，最大限度地避免政府职能交叉、政出多门、多头管理，从而提高行政效率，降低行政成本。十七大报告提出“大部制”改革的思路，是对我国行政管理体制改革在新的历史条件下适应市场经济发展的一个新举措；它可以化解政府中存在的机构重叠、职责交叉、政出多门的矛盾以及权限冲突，有助减少和规范行政审批，简化公务手续和环节，提高政策执行效能；也是国外市场化程度比较高的国家普遍实行的一种政府管理模式。
3、中央关于2008年地方政府机构改革的“八个方面”要求
一是进一步完善服务“三农”的管理体制；
二是推进信息化和工业化融合；
三是加快形成城乡一体的综合交通运输体系；
四是加强城乡建设规划统筹；
五是整合人才市场与劳动力市场，促进人力资源统一管理、合理流动和有效配置；
六是加强文化领域综合管理；
七是整合医疗管理和药品管理职能；
八是健全基层社会管理体制等。
4、事业单位机构改革
是以事业单位分类为基础所进行的事业单位体制改革。
（1）对管理类事业单位。
（2）对公益类事业单位。
（3）对生产经营类事业单位。