雪女王 电视剧第一集:关于提高机构编制工作权威性和有效性的思考1

关于提高机构编制工作权威性和有效性的思考
2011-07-06 18:40:00 作者：张啸天 来源：庆阳市编委办 浏览次数：0
本文旨在就如何深入贯彻落实科学发展观，切实提高机构编制管理的权威性和有效性进行浅析交流，以期为进一步推进机构编制管理工作的科学化、规范化、法制化进程作一些有益参考。
机构编制工作作为上层建筑的重要组成部分，是加强党的执政能力建设、巩固国家政权、优化执政资源配置的基础性工作，事关政治建设、经济建设、文化建设、社会建设和党的建设的全局，在党和国家事业发展中发挥着不可替代的体制和机制保障作用。按照推进中国特色社会主义建设和全面建设小康社会的要求，肩负着深化行政管理体制改革和机构改革这一重大历史使命的机构编制工作，担负的责任将更加重大，面临的任务会更加艰巨，遇到的矛盾和问题会更加复杂,在新形势下，进一步提高机构编制管理的权威性和有效性，破解改革中遇到的问题和矛盾，及时消除发展中的体制机制障碍，更好地服务于经济社会发展是十分必要的。
一、提高机构编制管理权威性和有效性的意义和作用
这里，我觉得首先要明确一个概念，既什么是机构编制管理的权威性和有效性，形象地说，机构编制管理的权威性和有效性，主要表现在各项法律法规、改革政策和改革方案有效执行，令行禁止、政令畅通上；表现在不断创新，围绕经济社会发展的大局，解决行政体制运行中的热点难点问题，及时消除发展中的体制机制障碍，切实把机构编制管住管好，促使机构编制资源更好地服务于经济社会的发展上；表现在加强和改进管理，严格控制编制，推动机构编制工作的科学化、规范化、法制化，维护机构编制管理的严肃性上；表现在依法确定政府的机构设置和职能配置，做到行政主体合法，实现行政机关的机构、职责、编制法定化上。提高机构编制管理的权威性和有效性是对多年来机构改革和机构编制工作成功经验的概括和总结，有着十分重要的意义和作用，对做好机构编制管理工作更带有根本性。
（一）提高机构编制管理的权威性和有效性是贯彻落实科学发展观的客观要求。科学发展观是指导新时期各项工作的根本方针。机构编制管理工作直接涉及到对执政资源的有效配置，机构编制工作的生命力主要体现在以科学发展观为统领，从体制机制上保证党和政府对经济工作的有效领导和管理，从体制机制上保障社会主义民主的不断推进；体现通过机构设置、职能配置等方式进一步推动政府转变职能、提高行政效能、降低行政成本，形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政运行机制上来。提高机构编制管理的权威性和有效性，是在机构编制工作领域深入贯彻落实科学发展观，更好地落实十七大提出的新任务、新要求的客观需要。
（二）提高机构编制管理的权威性和有效性是依法治国的必然要求。机构编制管理的职权来自于相关宪法性法律规范，是宪法的权威性在国家机关组织机构管理方面的有机延伸，其权威性是毋庸置疑的。具体讲，有《国务院组织法》、《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》、《国务院行政机构设置和编制管理条例》、《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》、《甘肃省机构编制管理办法》等法律法规。因此，提高机构编制管理的权威性和有效性是从体制上、组织机构管理上贯彻依法治国方略、建设法治国家的必然要求。
(三)提高机构编制管理的权威性和有效性是加强党的执政能力建设、构建社会主义和谐社会的重要构件。国际经验表明，一个国家的人均GDP从1000美元向3000美元的过渡时期，既是快速发展期，也是矛盾的凸显期，这时该国的公共需求将进入快速扩张。目前，我国已进入经济社会转型时期，利益主体和社会结构正在发生重要变化，这一现实，给政府扩大社会管理和公共服务职能，提出了严峻而迫切的课题。能否建设一个全体人民各尽其能、各得其所而又和谐相处的社会，是对我们党的执政能力的重大考验。党的执政地位和政权建设，是通过一定的组织形式和管理手段来实现的。机构编制工作，正是通过机构改革和机构编制管理这两个手段，科学、合理地确定党政群机关和事业单位的职能配置、机构设置、人员编制，并根据政治、经济发展变化的需要，适时地予以改革和调整，不断完善党的领导和政权建设的组织形式和管理方式，进一步提高党的执政水平和政府管理能力，促进社会进步和经济发展。从这个意义上讲，机构编制工作，属于上层建筑的重要组成部分，它不仅直接关系着我们党执政地位的巩固，关系着国家政权的建设，关系着政府体制的高效运转，关系着党政机关为人民服务宗旨的实现。我们的机构改革和机构编制管理工作，必须主动适应建设和谐社会的新要求，在研究政府职能时，既要充分研究加快行政体制改革步伐，解放和发展生产力，又要充分研究健全和完善社会事务管理和公共服务职能，促进物质文明和精神文明相辅相成、协调发展。
（四）提高机构编制管理的权威性和有效性是深化行政管理体制的迫切需要。行政管理体制改革是深化各项改革的重要环节，是机构编制工作的重点。改革的实践表明，机构编制管理的权威性，是突破改革中机构撤并、编制精简难点问题，顺利推进改革、实现改革意图的迫切需要。机构编制工作逐渐成为党科学执政、民主执政、依法执政的重要资源，成为党和国家事业发展的重要保障，成为有效解决政府职能转变、优化机构设置、理顺职责关系、提高行政效能的重要手段。党的十七大对深化行政管理体制改革、建设服务型政府提出了新要求，在新的行政管理体制改革和机构改革任务面前，迫切需要进一步提高机构编制管理的权威性和有效性。
(五)提高机构编制管理的权威性和有效性是强化机构编制日常管理的现实需要。机构编制大量的、经常性的工作是对增减一个机构、一个编制、一名领导职数和一项职责等具体机构编制事项的管理。目前，一些地方超编制配备人员、超职数配备领导干部、部门履行职责缺位、越位和错位、条条干预等问题依然存在，机构编制意识不强，机构编制工作处于被动应付的局面，成了“看家护院”的角色，缺乏权威性和有效性。这些问题的存在是导致机构编制难以控制、机构编制工作效率不高的主要原因，影响了党政机关的自身建设。机构编制管理必须进一步严格执行进人控编审核制度、编制实名制管理制度、机构编制和财政预算相结合的管理制度等各项机构编制管理制度，加大监督检查力度, 认真纠正违法违纪问题，严格控制机构编制，提高机构编制管理的有效性，切实维护机构编制管理的权威性和严肃性。
二、当前机构编制管理中存在的问题及原因分析
综观全国各地各层级机构编制管理工作，目前都存在着一些共性的“瓶颈”问题。一是机构编制管理体制机制不尽合理，缺乏独立处理和解决问题的能力，工作环节多、程序复杂、工作缺乏时效性；二是机构编制管理法律体系不健全，缺少可操作的编制标准，对机构编制的管理主要是靠经验、靠比较，缺乏科学性和准确性，对个人素质依赖度高；三是机构编制监督检查职能没有完全发挥，重审批、轻监管，监督检查力度不够，责任不明，缺乏严格具体的违纪处罚制裁措施，导致机构编制管理力度不够；四是全社会的编制意识还不够浓厚，“编制就是法”的编制意识还没有真正树立起来。另外，在日常工作中还存在着机构权责不一致、增设机构压力大、局部超编化解难、人员管理不规范等难点。粗略分析产生上述问题的原因，主要有：
1、体制不够健全。主要是未能建立一套科学的考核评价体系。地方各级党政部门的职能是地方党委、政府依法依规赋予的，但地方各级党政部门的职责却是地方党委、政府根据上级要求和地方实际工作需要制定的，对地方各级党政部门的目标考核是由地方党委、政府具体操作的，这样就从客观上造成了权责不一致，造成了部门、单位是按职能要求而履职，还是为监督考核而履职的困惑。另外职能划分过细，造成交叉重叠，也是导致出现问题的原因，如时下常说的“青蛙现象”就是典型例证。青蛙跳到水里归水利局管，蹦到田里归农业局管，跃进山里归林业局管，得了病归畜牧局管，流向市场归工商局管，端上餐桌归卫生局管……表面上看，对青蛙的管理从职能上划分得很细，很清楚，环环相扣，毫无纰漏。但谁都可以去管的结果往往是谁都可以不管，形成的是“见利益就上，见麻烦就让”的部门利益化现象。同时，受经济社会发展水平所限，在一些具体事务上，仍然存在政企不分、政资不分、政事不分、政府与市场中介组织不分等情况，使得政府的职责超越了规定的职能。
2、上级干预较大。这主要来自上级部门，有的上级部门绕开同级编制部门，干预地方部门机构设置、编制核定、人员配备，以部门文件要求下级部门成立对应机构，配备专门人员。特别是有项目资金的部门，以地方编制部门批准成立机构、核定编制的文件为核拨项目经费的依据，给地方编制部门带来较大压力。去年我们搞乡镇调研时就发现，现在行业文件或一些单项工作都要求单独挂牌、单独设立办公室、单独配备人员，一个乡镇最多的挂了30几个牌子，这些牌子有些牵扯到考核，有些牵扯到资金和项目，挂那么多牌子，谁都觉得乱，却又不能不挂。
3、编制资源配备不够平衡。目前的编制类型主要有行政编制、政法专项编制、事业编制、工勤编制。这几种编制之间不得相互挤占挪用混用。除工勤编制由市、县两级编制部门按标准核定外，其他编制均由省上实行总量控制，尤其是行政编制和政法专项编制的审批权在中央编办，并实行分层级管理。当前，政法系统对专项政法编制的核定有相应的标准，乡镇编制在乡镇综合改革时划定了标准，群团机关从上到下也有标准，惟独地方党政机关没有标准。事业编制中，教育、卫生系统有明确核编标准，但编制总量不足，给我们造成了有政策没编制的窘境，还有一些机关事业单位，职能发生调整弱化，但把编制视作自身财产，不愿意调剂划转，造成有的单位编制紧缺，有的相对宽松，有的单位忙，有的单位闲。这些都造成了原本就紧握的编制资源的浪费。
4、人员结构失衡。从目前行政机关干部人员配备情况来看，41岁以上年龄段高密度“扎堆”，“老龄化”趋势日益突出。据我们掌握，市县有的机关已有10多年未新进一名年轻干部。这里既有前几轮机构改革所进行的编制缩减、人员分流的原因，也有近几年因超编或满编而导致的不能进人的原因。这就客观上造成了人员结构失衡、青黄不接、人才断层的问题。从事业发展的角度，单位急需引进年轻人员，从编制管理的角度，没有“出口”就不能有“进口”，是让队伍后继“乏”人，还是让单位超编制运行，着实让编制部门“两难”。而在事业单位尤其是乡镇事业单位，近年来实施积极的就业政策招考安置了大量正式的或服务期的人员，这些人员扎堆在乡镇，大都是专业不对口，且同工不同酬，造成了人力资源的浪费，若想将其调整到市、县需用人的机关，则无公务员身份。
三、 坚持以科学发展观为指导，准确把握新形势下机构编制工作的切入点
科学发展观，是以胡锦涛同志为总书记的党中央，在坚持毛泽东、邓小平和江泽民同志关于发展的重要思想，从新世纪新阶段的实际出发，适应现代化建设需要，努力把握发展的客观规律，汲取人类关于发展的有益成果，着眼于丰富发展内涵、创新发展观念、开拓发展思路、破解发展难题提出来的，具有重要的现实意义和深远的历史意义，是我们做好各方面工作的根本指南。
(一)用科学发展观指导机构编制工作，就是要用战略的眼光，善于从全局上思考和分析问题。全局指整体，局部则指自身。一般来说，局部利益是全局利益的基础。但在有些情况下，两者也会产生矛盾。例如，有些部门和单位从自身利益出发，要求增设机构、提高机构规格、增加人员编制，从本单位的角度来说，这样做确实解决了不少困难和难题，对局部利益有利；但是放到全局的角度来看，可能就会有负作用。相反，有时对全局有利的事情，从个别部门和单位来说可能就会牺牲一些东西。我们机构编制管理，在国家行政管理中，处于源头地位，管理目的是为了促进经济社会全面协调发展，其工作具有很强的整体性和全局性。因此，在局部与全局问题的把握上，一定要树立全局观念，时时处处以大局为重，坚持原则，出以公心，妥善处理好全局利益与局部利益、宏观利益与微观利益的关系，决不能因为局部利益而牺牲全局利益。对工作全局有益的，应予支持；反之，虽局部可行而全局不可行的，则不予审批。其实，现代编制管理理论本身是非常注重全局与局部关系研究的，在机构设置和职能确定上，特别研究社会分化后机构职能的专门化问题。就是说，什么人、什么团体或什么机构，履行什么样的职能，泾渭分明，互不混淆。当然，按照系统论观点，任何一个细分的机构又都不是孤立存在的，它同外部其它系统之间均有着千丝万缕的联系，而且机构内部各要素、各部门之间也是相互影响、相互作用、互相沟通的。因此，我们机构编制工作贯彻落实科学发展观，就是要以精简、统一、效能为原则，以全局的合理有效、整体优化为目标，在机构设置、编制审批等事项中，充分做好纵向衡量和横向对比，定性与定量相结合，然后统筹确定，通过科学有效的局部分工，促进各种社会资源整体效能的发挥，促进经济社会全面协调发展。
(二)用科学发展观指导机构编制工作，就是要用时代的眼光，善于从历史发展的角度思考和分析问题。机构编制部门的历史使命，是在进一步完善社会主义市场经济体制的进程中，以转变职能和体制调整为重点，研究推进科学合理的政府机构设置、职能配置和运行机制，建立科学化、规范化、法制化的机构编制管理制度。编办作为重要的职能部门，要肩负起改革的综合协调和参谋咨询责任，始终把推进和深化改革作为编办工作的主线，通过推进和深化经济体制改革、政治体制改革和政治文明建设，为经济发展和社会进步作出贡献。要妥善处理好不同历史时期机构编制“静态”和“动态”的关系问题。事物的发展总是一个从不平衡到平衡，再从平衡到新的不平衡的“动态”过程。“静态”是相对的，“动态”是绝对的，机构编制管理也不例外。随着社会主义现代化建设的推进，我们面对的社会利益主体越来越分化，利益关系越来越复杂；随着改革开放的不断深入，市场在资源配置中的作用也越来越明显，这就迫切要求我们机构编制工作必须站在时代的高度，从历史发展的角度去思考和分析问题，在管理方式和管理内容上，不断研究新情况、新问题，与时俱进，勇于创新，使机构编制管理不断适应变化的新形势，跟上社会主义市场经济发展的步伐。　　(三)用科学发展观指导机构编制工作，就是要用辨证的眼光，善于从事物的两面性去分析和处理问题。机构编制管理内容很多，其中包含了许多辩证关系。正确认识和把握这些辩证关系，对于进一步做好机构编制工作具有重要意义。要处理好“机构”、“编制”、“职能”三者的关系。实践告诉我们，机构、编制、职能三者之间是辩证、互动的关系。职能是客观需要的必然产物，机构则是人为的产物，其根本任务就是为了履行职能，因此机构的设立必须以职能为依据。但是，由于机构来自人为的设计，因而机构的设立就有可能超越职能的需要；一旦机构的设立超越了职能的客观需要，其职能又可能因机构的增长而扩大。本来社会并没有提出某种职能的需求，由于人为因素设立了一些机构和编制，从而“事”也就产生了；而一旦这种人为的“事”产生以后，机构的存在又有了它合法的依据。如此互为因果，互相促进，又使职能与机构、编制不断扩大。现实中，一些机构看起来每天忙得不可开交，但仔细考察起来发现，所忙的并不是社会所需要的，有的甚至是阻碍经济社会发展的。当前，机构编制部门的一项重要职责，就是充分利用好机构、编制这两个手段，积极推进政府职能转变，提高政府效能。要处理好“宽”与 “严”的关系。这实际上是量变与质变的关系。一般说，量变主要是指事物总量的变化、规模的大小和速度的快慢；而质变则主要是指内部平衡的不断打破、结构的不断变革和质的飞跃。例如，通过机构编制统计信息，我们可以看到一个地区机构编制数量增减情况，但是，由于机构编制数量增减指标，并不是反映机构编制管理水平的唯一指标，机构编制长期保持不变，可能并不适应该地区社会经济发展需要。因此说，这个统计信息虽然比较准确地反映了该地区机构编制管理的情况，也能从一定程度上反映该地区机构编制管理的水平，但它不能反映该地区机构编制工作的全部。机构编制管理作为上层建筑的重要组成部分，必须要与经济基础相适应，一个地区机构编制管理水平的高低，归根结底是要看其与当地经济和社会发展相适应的程度。这就有一个机构编制管理过程中“宽”与 “严”的关系处理问题。机构编制工作，坚持以树立科学发展观为指导，就是要主动克服那种孤立的、静止的观点，着眼于长远需要，使机构编制的变化与经济和社会发展协调统一。
四、坚持与时俱进，不断创新，切实提高机构编制管理的权威性和有效性
当前，我国正处于重要的社会转型期，整个社会在政治、经济、文化、思想等各方面都发生着全面而深刻的变化。传统机构编制管理工作的内容、管理方式必将面临很大冲击。面对新情况、新问题，机构编制工作的路子该如何走？我看，可以归纳为“三个转变”，即从满足于完成单纯的业务审批，转变到重视前瞻性的政策研究上来；从习惯于具体的微观管理，转变到做好宏观指导上来；从单一的文件介质传递，转变到深入调查、强化督促检查上来。
(一)从满足于完成单纯的业务审批，转变到重视前瞻性的政策研究上来。长期以来，部分机构编制部门习惯于把自己封闭在单纯业务审批的圈子里，“就机构谈机构”、“就编制论编制”，视野不开阔，创新意识不强。在新的形势下，这样的工作思路已经不能适应形势的需要，必须予以转变，从事务型的业务审批中超脱出来，既要“拣芝麻”，更要“抱西瓜”，在更高层次上做好机构编制工作。比如，在编制配备的问题上，应提前研究行政管理的“投入产出”，使所增编制的效益大于增编成本。既要反对3个人可以干好的事让5个人去干的人浮于事现象，也要反对至少5个人才能干好的事只安排3个人去干的过激作法。当减则减，该增就增。延安时期就有著名的精兵简政，建国后大的精简也搞过六次。应该说，每次精简都有其特定的原因和必要性，并取得了积极的成果。如缓解当时严重的财政紧张、促进体制的完善等。但也要看到，每次又都没能走出所谓“减而复增”的怪圈，而且每次增加后的总数都要超过上一次精简前的总数，人员变化曲线一直呈不断上升的态势。很多人将其归咎于制度不严、控制不力等。当然，不排除有一定程度的这方面原因，但是我们还应该看到本质的原因，就是在小农经济国家向工业化国家发展的过程中，社会生产和社会生活的内容、形式日益丰富，需要政府管理和提供服务的内容也越来越多。事情多了，需要的人自然会多。可以说，这是一个世界性的规律。此外，现在政府的功能已经发生并将继续发生重大变化。主要是，在继续履行管制功能的同时，社会服务功能日益加大。政府的科学决策、正确引导、基础建设，以及信息提供等各类具体社会服务，与其实际产生的社会效益和经济效益的“距离”在明显缩短，有的甚至能够直接产生可量化的经济效益。还有，从国际比较上看，我国行政人员占总人口和就业人员总数的比例分别为0.4%和0.7%左右，这两个比例在世界上都不算高，要想在更高层次上做好新时期的机构编制工作，就必须变被动为主动，由单纯的批机构、批编制、批职数，转变到这种政策研究、战略研究、前瞻性研究上来，通过有效地运用机构编制这个杠杆，提高政府人力资源配置的成本效益比。　　(二)从习惯于具体的微观管理，转变到做好宏观指导上来。机构编制管理从理论上来说，它的内涵丰富，外延广阔，且应用性极强。然而，传统的机构编制工作并未重视这些作用的发挥，仅仅是按部就班地完成项目调研、审批、登记年检、编制统计等规定动作。随着形势的发展，机构编制管理应当全面拓展工作内容，不断增强服务意识，强化服务功能，既当管理者，更当服务者，努力为领导决策当好参谋，为部门充分发挥其职能作用做好宏观指导。比如，在机构设置中，我们不能仅仅满足于成立哪些机构，这些机构内设机构如何设定，以及核定多少人员编制和领导职数；还应该主动拓展工作内容，对各种机构的职能配置、运行规则、职位设定、绩效评估等相关评价体系进行研究。从职能上调研，看所要增设的机构从职能上与现有机构是否存在交叉、重叠，或是否与现有机构存在相邻、相近之处，看所要增设的机构与本地实际相结合，有否有存在的必要，设立的价值和意义有多大；从编制、人员上调研，看所要增设的机构其职能履行是否需要单独设定岗位，安排专人来完成，需要多少的岗位人员才能完成。通过调研，来初步确定是单独设立机构，或是设立机构，明确职能，挂靠在其他机构，或是不用设立机构；是单独核定编制，招录人员，还是编制、人员内部调剂。只有把这些工作研究透了、搞好了，才能从根本上做到科学定编，真正提高党政机关的工作质量和工作效率。这种拓展性的工作，是机构编制部门今后努力的方向。
(三)从单一的文件介质传递，转变到深入调查、强化督促检查上来。机构编制工作的主要任务就是管理机构形式和编制配备工作，而机构和编制本身又具有不断膨胀的天性。目前的机构编制管理主要体现在审核审批上，至于批复以后落实如何、运行如何，我们管的还很不够，很多方面是靠各单位的自觉性。这种重审批轻监督的管理方式，极易导致机构编制审批权的滥用，造成机构编制“精简—膨胀—再精简—再膨胀”的怪圈。近年来，随着对机构编制工作研究的深入，大家也都越来越多地认识到，要想真正实现机构编制管理的规范化、科学化，仅仅着眼于审批管理是远远不够的，必须拉长管理平台，创新管理手段，建立审批与监管相结合的机构编制督查监管机制。缺少了督查这个环节，整个编制管理过程就不算完整，日常管理的效果就不会很好，机构编制工作也就失去了意义。从本质上来说，督查工作本身就是机构编制管理的重要内容，督查工作做得怎样，成效如何，是衡量机构编制部门管理工作整体水平和工作作风的重要方面。当前的督查任务，除督促检查机构编制工作的方针、政策的执行情况外，还应该重点监督四个方面：一是职能运行的监督。设机构的目的是什么？就是为了完成一项任务、实现一个管理目标。我们机构编制工作要跟踪监督新定的职能是否转变到位、落实到位，是否出现缺位、错位、越位现象，发现问题及时纠正。二是机构设置的监督。行政机构设置有限额规定，内设机构设置有数量规定，同时，对行政机构和内设机构还都有规格上的要求、分级审批上的规定。但从实际情况来看，超限额或变相超限额设立机构、变相提高机构规格的情况还时有发生，有的还会发生变通处理的现象。三是编制配备的监督。行政机构使用行政编制，政法机关使用专项编制，事业单位使用事业编制，这是非常清楚的。中央编办要求乡镇编制实行总量控制，五年不变，人员只减不增。虽然这些都有非常明确的规定，但是在实际执行中却会有很大差别，因此必须进行跟踪监督。四是人员结构的监督。物质有物质结构，单位讲人员结构。结构好，整体就优。机构编制部门讲人员结构，主要是指编制构成方式。大家都知道，行政机关人员结构大致有三个部分，即领导职数、非领导职数和工勤人员数；事业单位人员结构也有三部分，即行政管理人员、专业技术人员和后勤人员。按照科学的结构合理配备这三种人员职数，有利于一个单位效率的发挥；相反，如果人员结构不合理，官多兵少，不但无人做事，而且决策难以集中，很难发挥预期的效率。近年来，我们在这方面虽然作了很大努力，在每次定编时都要明确岗位结构，但是，由于造成这个问题的原因是多方面的，纠正的力度还不够大，必须坚持长期督促检查，确保实际配备人员时严格按规定操作。